No. AWB 99/883

26 oktober 2000

13740

Nederlandse Stichting tot Exploitatie van Kinderhuizen en Woonvormen voor lichamelijk gehandicapten,

te Bergen op Zoom, appellante,

gemachtigde: mr G. van Hekesen, werkzaam bij Pricewaterhouse & Coopers,

tegen

het College Tarieven Gezondheidszorg, (voorheen: Centraal Orgaan Tarieven

Gezondheidszorg), te Utrecht, verweerder,

gemachtigde: mr J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te 's-Gravenhage.

1. De procedure

Op 4 november 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 september 1999.

Bij dat besluit is beslist op de bezwaren van appellante tegen de afwijzende beslissing van verweerder op grond van de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg) op een verzoek van appellante tot aanpassing van bepaalde budgetonderdelen.

Op 20 december 1999 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.

Op 28 april 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder onder meer toepassing gegeven aan de Richtlijn II 95-23 voor Dagverblijven en Gezinsvervangende tehuizen (hierna: Beleidsregel Afschrijving). Deze richtlijn luidt, voorzover hier van belang, als volgt:

" RICHTLIJN

b. De kosten van afschrijving worden gebaseerd op de door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport goedgekeurde investeringen.

(.).

c.2. Indien de rechtspersoon, die een instelling exploiteert, geen eigenaar is van de gebouwen en/of installaties en/of inventaris en de verhuurder een rechtspersoon is met een op winst gerichte doel-stelling, zal aan huur worden ingecalculeerd:

- Hetzij een door een huuradviescommissie recentelijk geadviseerd huurbedrag voor het betreffende pand.

- Hetzij - indien een dergelijk advies niet beschikbaar is, of indien in het pand nieuwe investeringen gepleegd worden om het geschikt te maken voor zijn nieuwe bestemming - de huur die wordt vastgesteld door drie makelaars, ‚‚n aan te wijzen door de huurder, ‚‚n aan te wijzen door de verhuurder en ‚‚n aan te wijzen door beide voornoemde makelaars.

Indien echter een bij een orgaan voor gezondheidszorg in gebruik zijnd pand overgedragen wordt aan een derde die dit pand vervolgens weer in huur

aanbiedt ten behoeve van de exploitatie van een orgaan voor

gezondheidszorg, wordt als huur slechts ingecalculeerd de v¢¢r deze transactie bestaande eigenaarslasten (rente, afschrijving en vaste lasten).

(.)

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante is exploitante van onder meer een drietal gezinsvervangende tehuizen voor kinderen (hierna: kindertehuizen) in Roosendaal, Zwolle en Abcoude.

- Deze kindertehuizen waren tot 1998 eigendom van de stichting 'Nederlandse Stichting voor het Gehandicapte Kind' (NSGK). Deze stichting heeft de drie kindertehuizen aanvankelijk zelf geëxploiteerd. Het jaarverslag 1995 van deze stichting vermeldt:

- Tot 1990 werd appellante gesubsidieerd door het Ministerie van Welzijn,

Volkgezondheid en Cultuur. Van 1 januari 1990 tot 1 januari 1998 vond de

financiering van appellante plaats door de Ziekenfondsraad (thans: College voor zorgverzekeringen) op basis van de "Regeling Ziekenfondsraad subsidiëring kindergezinsvervangende tehuizen voor lichamelijk gehandicapten".

- Blijkens een bij een brief van 30 mei 1996 van de Ziekenfondsraad aan appellante gevoegde afsprakenlijst is in een overleg dat tussen appellante, de Ziekenfondsraad en verweerder plaatsvond op 5 maart 1996 onder meer het volgende vastgelegd:

De Raad gaat er mee accoord dat de NSEKW het gehuurde onroerend goed van

3 KGVT-en laat taxeren teneinde de huurprijswaarde op jaarbasis vast te

kunnen stellen. De opdracht voor taxatie zal de NSEKW geven aan de firma

Troostwijk Taxaties BV. Het taxatierapport dat Troostwijk in 1992 heeft

uitgebracht betreffende het KGVT 't Kroeven te Roosendaal wordt door de

NSEKW als voorbeeld voorgelegd. De Raad zal het taxatierapport bekijken en

de NSEKW laten weten of de Raad al dan niet een aanvulling op de inhoud van de rapportage heeft.

Wanneer het zover is dat er huurcontracten worden afgesloten, dan dienen deze vervolgens door de NSEKW ter fiattering aan de Raad te worden voorgelegd."

- In juli respectievelijk augustus 1996 is de huurwaarde van de drie panden van de NSGK te Abcoude, Zwolle en Roosendaal getaxeerd ten behoeve van een nader overeen te komen huurprijsvaststelling. De huurwaarde op jaarbasis van de drie panden bedroeg volgens deze taxatierapporten:

- ƒ 222.000,- (Zwolle)

- ƒ 370.000,- (Abcoude)

- ƒ 238.000,- (Roosendaal).

- In een brief van de Ziekenfondsraad van 6 maart 1997 is aan appellante meegedeeld:

" Hierbij bevestig ik de ontvangst van de taxatierapporten die u heeft laten opstellen ten behoeve van een nader overeen te komen huurprijsvaststelling voor de drie KGVT-en De Merenhof, De Stuwwal en 't Kroeven. Deze drie taxatierapporten dienen voor het eventueel aangaan van formele huurcontracten tussen uw Stichting en de (.) NSGK (.). Ik kan u meedelen dat bovenstaande rapporten mij geen aanleiding geven tot het maken van opmerkingen. Verder heb ik kennis genomen van uw mededeling dat er bij de NSGK de bereidheid is ontstaan om de betreffende gebouwen van de 3 bovengenoemde KGVT-en aan uw stichting te verkopen. Met u is telefonisch

afgesproken dat ik hierover met u en het COTG graag nader overleg wil

hebben, zodra de mogelijkheid tot aankoop van de betreffende gebouwen

concretere vormen heeft gekregen en een en ander nader door u is uitgewerkt".

" Met voldoening hebben wij kennis genomen van uw instemming met de

inhoud van de taxatierapporten inzake de huurwaarde van de K.G.V.T.-en de

Stuwwal te Zwolle, de Merenhof te Abcoude en 't Kroeven te Roosendaal,

zoals neergelegd in bovenvermelde brief. Wij hebben het zeer op prijs gesteld, dat u op dit punt duidelijkheid heeft geschapen."

- Een kopie van deze brief is aan verweerder gestuurd met de mededeling dat

appellante nader overleg met de Ziekenfondsraad en het COTG wenst.

- De Ziekenfondsraad heeft in een brief van 19 januari 1998 aan appellante onder meer meegedeeld:

" (.)

1. Aankoop panden

Zoals in het overleg van 11 november 1997 al is aangegeven, dient er op grond van de richtlijn "afschrijving" bij overdracht van de gebouwen uitgegaan te worden van de boekwaarde (zie bijlage 1). Overname van een instelling door een andere rechtspersoon en verandering van rechtsvorm kunnen de afschrijvingsbasis niet doen wijzigen. Dit betekent concreet dat de voorgestelde overdrachtsprijs van Ÿ 9,4 miljoen en de daaruit voortvloeiende hogere kapitaallasten niet aanvaardbaar zijn.

In verband hiermee en mede naar aanleiding van het advies van het COTG deel ik u mee dat ik in principe geen bezwaar heb tegen de aankoop van de 3 betreffende panden mits de overdracht plaatsvindt tegen boekwaarde.

Volgens berekening van het COTG bedraagt de boekwaarde per 1 januari 1998 ƒ 4.380.786,- (.).

2. Reservevorming

Tijdens het vorenvermelde overleg is door u naar de mogelijkheid gevraagd om bij overname tegen boekwaarde de in mijn brief van 6 maart 1997 (kenmerk CURE/9200) genoemde huurprijsvaststelling voor de drie KGVT-en jaarlijks in de budgetten op te nemen en een eventueel verschil ten opzichte van de afschrijvingen en betaalde rente te mogen reserveren voor respectievelijk onderhoud en een voorziening om op termijn nieuwbouw te financieren. In antwoord op uw vraag deel ik u mee dat alleen de werkelijke kosten van huur en afschrijving nacalculeerbaar zijn. Vorming van een reserve of een voorziening behoort momenteel niet tot de systematiek.

Hier voeg ik voor alle duidelijkheid aan toe dat het de bedoeling is van het COTG om in de toekomst voor gezinsvervangende tehuizen voor kinderen een richtlijn "onderhoud" te ontwikkelen die wel voorziet in de vorming van een onderhoudsvoorziening.

(.)

" Tevens bevestigen wij hierbij mede dat de NSGK met ingang van 1 januari 1998 de door de Ziekenfondsraad in haar schrijven van 6 maart 1997

goedgekeurde huurwaarde van ƒ 830.000,- (.) bij de N.S.E.K.W. in

rekening zal brengen."

" Uit de (.) van u ontvangen aanvullende informatie is mij gebleken dat:

(.)

- de ziekenfondsraad akkoord is gegaan met een door NSGK vastgestelde

huurprijs per 1 januari 1998 van de drie panden van totaal fl. 830.000,- (.).

(.)

Op grond van het bovenstaande ga ik niet accoord met huur van de drie

voornoemde panden, maar stem ik wel in met de aankoop van deze drie

panden.

(.) Voor de periode vanaf 1 januari 1998 tot de datum van overdracht geef ik u toestemming voor het tijdelijk huren van deze panden voor een aanvangshuur van ƒ 830.000,- per jaar.

(.) Ter financiering van de investeringen verleen ik u toestemming tot het

verwerven van een rekening-courant krediet op een afzonderlijke

bouwrekening, ten bedrage van maximaal Ÿ 9.400.000,- (.)."

In de Beleidsregel afschrijving is zoals bekend de bepaling opgenomen dat

overname van een instelling door een andere rechtspersoon en verandering van rechtsvorm de afschrijvingsbasis niet kunnen doen wijzigen.

Een afschrift van dit schrijven is verzonden aan het Ministerie van

Volkgezondheid, Welzijn en Sport."

- Bij brief van 20 oktober 1998 heeft de minister van VWS, onder bepaalde voorwaarden, aan appellante een garantie afgegeven voor de lening van ƒ 9,4 miljoen.

- Bij brief van 16 november 1998 heeft verweerder appellante onder meer het volgende bericht:

De aanleiding voor onze brief van 22 september jl. was de brief van het

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport inzake de aankoop van

panden van N.S.G.K. De bedoeling van onze brief was om u te informeren over de toepassing van de Beleidsregel (voorheen Richtlijn) afschrijving. De reden dat onze brief nogal summier was, is gelegen in het feit dat wij in het verleden al uitgebreid met u over de toepassing van de Beleidsregel afschrijving hebben gesproken. Wij gingen er derhalve van uit dat de wijze waarop onderhavige beleidsregel dient te worden toegepast duidelijk was geformuleerd, namelijk uitgaan van de bepaling in de beleidsregel dat overname van een instelling door een andere rechtspersoon en verandering van rechtsvorm de afschrijvingsbasis niet kunnen doen wijzigen.

Uw oordeel dat de voorgaande bepaling niet van toepassing zou zijn, moet

gezien het voorgaande op een misverstand uwerzijds zijn gebaseerd. Te uwer

informatie wijzen wij u er nog op dat ook huurkosten aan de Beleidsregel

afschrijving worden getoetst. (.)."

- Op 23 november 1998 is een drietal huurovereenkomsten getekend tussen de NSGK als verhuurder en appellante als huurder. Het betreft de drie panden te Zwolle, Roosendaal en Abcoude. De huur is aangegaan met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1998 tot 16 december 1998, de datum waarop het gehuurde door de verhuurder aan de huurder is verkocht. De totale huurprijs voor de drie panden gezamenlijk is in deze overeenkomsten vastgesteld op ƒ 830.000,- per jaar.

- Bij brief van 25 november 1998, heeft appellante aan verweerder het verzoek gedaan tot aanpassing van de aanvaardbare kosten in verband met de gestegen huurprijzen in 1998 en de kosten van rente en aflossing van af 16 december 1998, in verband met de koopprijs van ƒ 9,4 miljoen.

- Op 16 december 1998 zijn de drie genoemde panden door de NSGK in eigendom overgedragen aan appellante.

- Bij brief van 18 december 1998 heeft verweerder het verzoek van appellante van 25 november 1998 afgewezen. Daarbij is het volgende overwogen:

" De kosten van afschrijving worden conform de Beleidsregel afschrijving gebaseerd op de door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) goedgekeurde investeringen. De goedkeuringen van VWS inzake overname van de voormalige NSGK panden en het verlenen van een garantie voor de betaling van rente en aflossing (zie brieven van VWS d.d. 7 september 1998 met kenmerk DGB/ZVG-984661 en 20 oktober 1998 met kenmerk

CSZ/ZT 9817331) leiden echter niet tot het ongedaan maken van de bepaling

in de Beleidsregel afschrijving waarin wordt gesteld dat overname van een

instelling door een andere rechtspersoon en verandering van rechtsvorm de

afschrijvingsbasis en daarmee de kosten van afschrijving en rente niet kunnen doen wijzigen. Wellicht ten overvloede verwijzen wij u in dit verband naar onze brieven van 22 september 1998 (kenmerk LR/dvs/III/98/321) en 16 november 1998 (kenmerk LR/dvs/III/98/368) en de brief van de Ziekenfondsraad d.d. 19 januari 1998 (kenmerk CURE/98-02502).

Wij zijn van mening dat uw verzoek niet kan worden gehonoreerd omdat

honorering van uw verzoek zou leiden tot het incalculeren van meerkosten die het directe gevolg zijn van overdracht van gebouwen van de Stichting NSGK aan de Stichting NSEKW."

- Tegen dit besluit is door appellante op 21 januari 1999 een bezwaarschrift ingediend.

Op 26 mei 1999 heeft de hoorzitting plaatsgevonden. Bij brief van 27 juli 1999 heeft het COTG aanvullende informatie opgevraagd. Bij brieven van 4 augustus 1999 en 9 augustus 1999, heeft appellante nadere informatie toegezonden. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit van 29 september 1999 zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.

In het bestreden besluit heeft verweerder onder 2. een afzonderlijke paragraaf gewijd aan de verhouding tussen appellante en NSGK. Daarin is het volgende vermeld:

" - De NSEKW heeft tot april 1998 kantoor gehouden in een deel van de

vestiging van de NSGK in Amsterdam. Dit kantoorgedeelte werd door de

NSGK aan de NSEKW verhuurd. NSGK-medewerkers verrichtten ook

werkzaamheden voor de NSEKW. In april 1998 is het centraal bureau van de

NSEKW verhuisd naar Bergen op Zoom, terwijl de NSEKW statutair is

gevestigd in Amsterdam.

- Bij de afsplitsing van de NSEKW in 1980 zijn in aanvang de bestuursleden

van de NSGK ook als bestuursleden van de NSEKW opgetreden.

- Tot 1989 hadden de NSGK en de NSEKW dezelfde directeur.

- Tot 1998 heeft verhuur van de panden door de NSGK aan de NSEKW

plaatsgevonden zonder een daaraan ten grondslag liggend huurcontract, althans de NSEKW heeft geen huurcontracten kunnen overleggen. Pas op 23 november 1998 is een huurcontract tot stand gekomen dat terugwerkt tot 1 januari 1998, met een substantieel verhoogd huurbedrag van ƒ 830.000,-.

- Uit de jaarsverslagen van de NSGK over 1995 tot en met 1998 blijkt dat per jaar substantiële subsidiebedragen aan de NSEKW zijn verstrekt.

- Uit het jaarverslag van de NSGK over 1998 blijkt dat in 1998 tussen de

NSGK en de NSEKW is afgesproken dat de NSGK ten behoeve van een

steunstichting van de NSEKW jaarlijks gedurende acht jaar ƒ 787.600,- zal

overmaken (p. 4 Jaarverslag 1998). In 1998 is een eenmalige gift van

ƒ 3.099.194,- aan de NSEKW gedaan "ten behoeve van het zelfstandig

voortbestaan" (p. 41 Jaarverslag 1998)."

Met betrekking tot de bezwaren van appellante heeft verweerder het volgende overwogen:

" Ad a. In reactie op hetgeen omtrent de huurprijs van ƒ 830.000,- per 1 januari 1998 is aangevoerd, merkt het COTG het volgende op.

De NSEKW miskent de sinds 1 januari 1998 formeel geldende bevoegdheid

van het COTG ex artikel 2, lid 2 juncto artikel 13, WTG tot goedkeuring of

vaststelling van een tarief voor de NSEKW op basis van beleidsregels. Op

grond van de Beleidsregel afschrijving bepaalt het COTG de in de

aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten, met inachtneming van

hetgeen in de beleidsregel is neergelegd.

Er is geen sprake van het met terugwerkende kracht ongedaan maken van

besluiten van de Ziekenfondsraad. De Ziekenfondsraad heeft geen besluit

genomen waaruit goedkeuring blijkt van de huurprijs van ƒ 830.000,- zodat de NSEKW zich daarop ten onrechte beroept. De brief van de Ziekenfondsraad

van 6 maart 1997 kan niet als zodanig worden opgevat. De stelling gaat voorts niet op omdat de Ziekenfondsraad vanaf 1 januari 1998 niet meer de bevoegde instantie is ter beoordeling van de opgevoerde huurprijs van ƒ 830.000,-. Deze huurprijs gaat volgens het huurcontract in op 1 januari 1998, vanaf welk moment het COTG de bevoegde instantie is voor een beoordeling terzake.

Het feit dat het Ministerie van VWS de huurprijs heeft goedgekeurd, doet niet af aan de bevoegdheid van het COTG om op basis van de Beleidsregel

afschrijving de aanvaardbare afschrijvingskosten te bepalen. Van enige strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel is het COTG niet gebleken.

Ad b. Ten aanzien van de aankoop van de drie panden bepaalt de Beleidsregel afschrijving het volgende.

Onderdeel a van de beleidsregel geeft aan dat de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten worden gebaseerd op de historische kostprijs. De historische kostprijs is niet het aankoopbedrag van ƒ 9.400.000,- zoals de NSEKW stelt. De historische kostprijs is het bedrag waarvoor in het verleden de betreffende panden door de NSGK zijn aangekocht en zoals de boekwaarde daarvan in de balans is opgenomen. Op basis hiervan bepaalt het COTG met toepassing van onderdeel c1 de aanvaardbare huurkosten voor de NSEKW, uitgaande van de voor de betreffende panden verkregen goedkeuring van het Ministerie van VWS (onder b van de beleidsregel).

Vanuit deze situatie heeft er in december 1998 een eigendomsoverdracht van

de panden plaatsgevonden, waardoor de panden in eigendom van de NSEKW

zijn gekomen. Toepassing dient hier gegeven te worden aan hetgeen onder de

kop "De afschrijvingsbasis bij overdracht en bij verandering van rechtsvorm" is vermeld. De overgang van huur naar eigendom betreft een verandering van rechtsvorm, zoals bedoeld in de beleidsregel. Verandering van rechtsvorm kan de afschrijvingsbasis niet doen wijzigen, aldus de beleidsregel. Dit betekent dat de tot en met 1997 gehanteerde afschrijvingsbasis, zijnde de historische kostprijs zoals hierboven aangegeven, voor 1998 en later gecontinueerd wordt.

Er is door het COTG derhalve niet in strijd met de Beleidsregel afschrijving gehandeld, zoals de NSEKW stelt. Er is, zoals de NSEKW terecht constateert, geen sprake van overname van een instelling door een andere rechtspersoon (dit is reeds in 1980 gebeurd). Wel is er sprake van een verandering van rechtsvorm, als bedoeld in de beleidsregel.

Ad d. Verwezen wordt naar hetgeen onder ad c. is opgemerkt. De NSEKW

wist dat het COTG de hogere afschrijvingsbedragen niet zou accepteren,

ondanks de goedkeuring van de Staatsecretaris vam VWS. Ook de brief van de

Ziekenfondsraad van 19 januari 1998 is in dat opzicht duidelijk. De NSEKW is zowel van de zijde van het COTG als van de zijde van de Ziekenfondsraad

uitdrukkelijk gewezen op toepassing van de Beleidsregel afschrijving. Van

enige strijd met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel is derhalve geen sprake.

Gezien het bovenstaande besluit het COTG het bezwaarschrift af te wijzen en vast te houden aan de bepaling van de Beleidsregel afschrijving dat

verandering van rechtsvorm de afschrijvingsbasis niet kan doen wijzigen."

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep tegen het bestreden besluit - samengevat - onder meer het volgende aangevoerd.

Ten aanzien van de verhouding tussen NSGK en haarzelf heeft zij in haar beroepschrift onder meer opgemerkt:

" (.) de NSEKW werd in feite op tweeërlei wijze (.) "gesubsidieerd" door de NSGK. Ten eerste werden de betrokken panden tot 1 januari 1998 voor het zeer - en zelfs veel te lage - bedrag van NLG 172.000,- op jaarbasis "gehuurd" van de NSGK. Deze huurprijs was afgestemd op de hoogte van de afschrijvingen van de panden, en vormde op geen enkele wijze een weergave van een reële huurprijs. Daarnaast nam de NSGK bepaalde (op dat moment) niet-subsidiabele kosten, en kosten die in beginsel wel subsidiabel waren, maar waarvoor in het geval van de NSEKW geen erkenning bestond, voor haar rekening. Hierbij dient onder andere te worden gedacht aan de kosten van het centraal bureau van de NSEKW en de kosten van instandhouding van de kinderhuizen. Deze gelden waren ook nodig. De vergoedingen voortvloeiend uit de vastgestelde tarieven waren zodanig laag dat zonder de gelden van de NSGK een verantwoorde exploitatie van de drie kindertehuizen niet mogelijk was geweest.

De NSGK heeft sinds de oprichting van de NSEKW uitsluitend tot doel het

werven van fondsen. De daaruit voortvloeiende gelden komen ten goede aan

zeer veel verschillende instellingen op het gebied van de gehandicaptenzorg voor kinderen, waaronder - en dus z‚ker niet alleen - de NSEKW. In verband met het steeds verder uiteen lopen van de doelstellingen van beide stichtingen, en de daarmee verband houdende problemen, is begin jaren '90 besloten om tot een totale ontvlechting van de NSGK en de NSEKW te komen.

Daarnaast duidt het COTG op een eenmalige gift in 1998 van NLG 3.099.194,-

aan de NSEKW, ten behoeve van het zelfstandig voortbestaan van de NSEKW.

De verlening van deze gelden hangt samen met de afbouw van het verstrekken

van gelden aan de NSEKW. Deze eenmalige bijdrage is verstrekt ter

versterking van het vermogen en voorts als gevolg van de algehele afwikkeling van vorderingen en schulden. Hiermee houdt de tot dan toe structurele verstrekking van gelden door de NSGK echter definitief op. De verstrekking van deze gelden dient echter geheel los te worden gezien van de procedure tot aankoop van de panden.

De werkelijke reden van het COTG voor de weigering om de

budgetcomponenten huur, rente en afschrijving te verhogen is dat bij het

COTG de indruk bestaat dat bovengenoemde gang van zaken onkies is.

Daarvan is echter geen sprake."

4.1 Gronden van beroep met betrekking tot huur

Appellante heeft tot 1 januari 1998 nooit reële huur betaald voor de door haar te exploiteren panden. Omdat geen sprake is van een economische eenheid, hoorde bij de ontvlechting het sluiten van huurcontracten tegen een reële huurprijs voor de drie panden.

Ook de Ziekenfondsraad was het daarmee eens. Van een verhoging van de kosten van de gezondheidszorg zonder dat daartoe een zakelijk, aan het belang van de gezondheidszorg te ontlenen motivering voorhanden is, zoals verweerder in zijn verweerschrift beweert, is dan ook geen sprake.

4.1.1 In nauw overleg met de toen op grond van de Wet financiering volksverzekering bevoegde Ziekenfondsraad - en het COTG in zijn destijds nog adviserende rol - is in 1996 in overleg met de Ziekenfondsraad opdracht gegeven tot het doen taxeren van de drie panden om te komen tot een reële huurprijs. Uit de uitgevoerde taxatie bleek dat de gezamenlijke huurwaarde van de drie panden NLG 830.000,- op jaarbasis bedroeg. Op de hoogte en de verschuldigdheid van dit huurbedrag heeft en had appellante geen enkele invloed.

Met de mededeling "Ik kan u meedelen dat bovenstaande rapporten mij geen aanleiding geven tot het maken van opmerkingen" heeft de Ziekenfondsraad in 1997 goedkeuring verleend terzake van de bekostiging van de in opdracht van haarzelf getaxeerde huurwaarde.

De getaxeerde huurprijzen zouden met ingang van 1 januari 1998 van kracht worden.

Appellante diende voorafgaand duidelijkheid te verkrijgen omtrent de vergoeding in haar budget van de huurprijzen. De enige instantie tot wie zij zich daartoe kon wenden was de Ziekenfondsraad. Verweerder had op dat moment immer slechts een adviserende rol. Het effect van het bestreden besluit is dat de bevoegdelijke besluitvorming, op grond van de artikelen 38 en 39, lid 3, onder h, van de Wet financiering volksverzekering, van de Ziekenfondsraad met terugwerkende kracht wordt ongedaan gemaakt door verweerder.

Ook de Staatssecretaris van VWS legt in zijn brief van 7 september 1998 de mededeling van de Ziekenfondsraad uit als te zijn gericht op het geven van toestemming tot het aangaan van de huurcontracten.

4.1.2 Verweerder had op grond van de Richtlijn Afschrijving de maximaal in te calculeren huur dienen vast te stellen op basis van de na 1 januari 1998 door het ministerie van VWS verleende goedkeuring tot het aangaan van de huurcontracten. Door de goedkeuring van de staatssecretaris tot het aangaan van huurcontracten te negeren, heeft verweerder gehandeld in strijd met de Richtlijn Afschrijving.

4.1.3 Gelet op de adviserende rol van verweerder vanaf het moment waarop voor het eerst werd gesproken over het vaststellen van reële huurprijzen en het laten taxeren van de panden, is het besluit tevens genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel.

4.2 Gronden van beroep met betrekking tot koop

Vanaf 1 januari 1998 is het ministerie van VWS bevoegd terzake van investeringsbeslissingen door appellante. Ondanks de goedkeuring van de Ziekenfondsraad, kreeg appellante de nieuwe huurprijs nog niet bevoorschot in haar tarieven. Omdat de kwestie terzake van koop nog niet rond was, en vanwege inmiddels dreigende financiële problemen, heeft appellante zich in maart 1998 onder overlegging van alle relevante correspondentie tot het ministerie van VWS gewend.De staatssecretaris wilde niet langer toestemming verlenen voor huren, maar verleende wel toestemming voor aankoop van de panden.

Nu verweerder weigert de budgetcomponenten rente en afschrijving te verhogen, dreigt de appellante met de rug tegen de muur te komen staan. Aan de ene kant mocht zij van het ministerie van VWS niet langer huren, zodat zij verplicht was om de panden te kopen. Aan de prijs van NLG 9.400.000,- viel bovendien niet te tornen. Ook nieuwbouw was geen alternatief. Uit berekeningen van het ministerie was gebleken dat nieuwbouw zelfs iets duurder zou zijn geweest dan de aankoop van de panden voor NLG 9.400.000,-.

4.2.1 Het besluit van het verweerder is primair in strijd met de Richtlijn Afschrijving, zowel vanwege een onjuiste uitleg van het begrip "historische kostprijs" alsmede vanwege het ten onrechte toepassing geven aan een uitzonderingsregel in de Richtlijn Afschrijving.

De hoofdregel van de richtlijn Afschrijving is dat de afschrijvingskosten dienen te worden gebaseerd op de historische kostprijs van de door VWS goedgekeurde investering. Op basis van de algemeen en tevens door de Raad voor de Jaarverslaggeving erkende waarderingsgrondslagen voor de financiële verslaggeving, dient onder historische kostprijs te worden verstaan de verkrijgingsprijs en alle bijkomende kosten zoals bijvoorbeeld

notariële kosten. Na iedere overdracht van een pand, komt een nieuwe historische kostprijs tot stand, te weten de prijs waarvoor de nieuwe eigenaar het pand heeft verkregen. De historische kostprijs bedraagt derhalve NLG 9.400.000,-. Bovendien is deze investering goedgekeurd door het ministerie van VWS. De regel dat de overgang van huur naar koop geen verandering brengt in de historische kostprijs van de panden is in strijd met genoemde waarderingsgrondslagen, en bovendien niet gebaseerd op de Richtlijn Afschrijving.

Van de uitzondering dat overname van een instelling door een andere rechtspersoon of verandering van rechtsvorm niet kan leiden tot verandering van de afschrijvingsbasis is geen sprake, zodat genoemde hoofdregel dient te worden toegepast. Overgang van huur naar koop kan niet worden aangemerkt als een wijziging van rechtsvorm. Verweerder heeft inmiddels zelf aangegeven dat niet terzake doet of sprake is van wijziging van rechtsvorm.

Daarmee is in feite de gehele motivering aan het bestreden besluit komen te ontvallen, en is het besluit tevens genomen in strijd met artikel 3:46 Awb.

Zelfs indien verweerder de Richtlijn Afschrijving wel had mogen uitleggen op de wijze zoals hij heeft gedaan, dan had hij op grond van bijzondere omstandigheden op basis van artikel 4:84 Awb dienen af te wijken van de Beleidsregel Afschrijving. Gezien alle feiten en omstandigheden had appellante immers geen andere mogelijkheid dan aankoop van de panden voor NLG 9.400.000,-. Zij werd hiertoe juridisch gedwongen door de staats-secretaris van VWS en feitelijk door de NSGK.

4.2.3 Gezien de omstandigheden waaronder aankoop van de panden heeft plaatsgevonden, heeft appellante door aankoop van de panden gehandeld in het gerechtvaardigde vertrouwen dat zij de kosten van rente en afschrijving vergoed zou krijgen. Verweerder geeft in zijn verweerschrift aan nimmer enig misverstand te hebben laten bestaan over zijn standpunt ten aanzien van de Beleidsregel Afschrijving en rente. Appellante is echter van het begin af aan van mening geweest dat verweerder een verkeerde toepassing gaf aan de Beleidsregel Afschrijving. Zij heeft precies gehandeld conform hetgeen haar door het ene orgaan van de centrale overheid werd opgedragen. Daarvoor lijkt zij nu te worden gestraft door een ander orgaan van de centrale overheid. Het besluit is dan ook tevens in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

4.3 Appellante vordert vernietiging van het bestreden besluit onder

gegrondverklaring van haar beroep, en verzoekt het College om zelf in de

zaak te voorzien door haar verzoek aan verweerder alsnog in te willigen,

onder veroordeling van verweerder in de proceskosten en vergoeding van

schade (rentekosten).

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Met betrekking tot de onder rubriek 4.1 van deze uitspraak weergegeven argumenten van appellante ter ondersteuning van haar opvatting dat verweerder ten onrechte geweigerd heeft de door haar overeengekomen huurprijs vanaf 1 januari 1998 tot aan de datum van aankoop van de panden in te calculeren, overweegt het College als volgt.

Verweerder heeft op goede gronden kunnen stellen dat de brief van de Ziekenfondsraad van 6 maart 1997 niet kan worden opgevat als een besluit waaruit goedkeuring blijkt van de huurprijs van fl. 830.000,-. Uit de in rubriek 2.2 van deze uitspraak aangehaalde correspondentie, meer in het bijzonder het gestelde in de afsprakenlijst naar aanleiding van overleg op 5 maart 1996 en de brief van de Ziekenfondsraad van 6 maart 1997, kan naar het oordeel van het College worden afgeleid dat de Ziekenfondsraad instemt met de inhoud van de taxatierapporten en dat de Raad geen aanvulling op de inhoud van die rapporten heeft. Echter, in de blijkens de lijst van de op 5 maart 1996 gemaakte afspraken is onderscheiden tussen de beoordeling van de taxatierapporten en het ter fiattering aan de Raad voorleggen van de huurcontracten, wanneer het zover is dat er uurcontracten worden afgesloten.

Niet in geschil is dat vanaf 1 januari 1998 niet de Ziekenfondsraad maar verweerder de bevoegde instantie is voor de beoordeling van de aanvaardbare kosten, daaronder begrepen de onderhavige huurprijs.

Vaststaat dat de onderhavige huurcontracten op 23 november 1998 zijn afgesloten - met terugwerkende kracht tot 1 januari 1998 -, dat wil zeggen op een tijdstip dat de Ziekenfondsraad niet meer bevoegd was.

De vereiste fiattering van de contracten door de Raad heeft dan ook niet plaatsgevonden in de periode dat de Raad nog bevoegd was.

Het College ziet, gelet op het vorenoverwogene, voorts geen plaats voor het oordeel dat de uitlatingen van de Ziekenfondsraad bij appellante een rechtens door verweerder te honoreren vertrouwen hebben gewekt waaraan verweerder bij het nemen van het bestreden besluit niet voorbij heeft mogen gaan. De door appellante overgelegde stukken bieden geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder, bijvoorbeeld in het overleg van 11 november 1997, waarnaar wordt verwezen in de brief van de Ziekenfondsraad van 19 januari 1998, zich uitgelaten heeft op een wijze welke bij appellante het vertrouwen heeft gewekt dat verweerder akkoord zou gaan met de onderhavige huurprijsvaststelling ingaand per 1 januari 1998. De brief van verweerder van 16 november 1998 laat over verweerders standpunt inzake de wijze waarop de huurprijs getoetst moet worden, geen misverstand bestaan.

Dat blijkens de brief van 7 september 1998 van het ministerie van VWS namens de Staatssecretaris van VWS is meegedeeld dat deze op basis van de door appellante verstrekte informatie gebleken acht dat de Ziekenfondsraad akkoord is gegaan met een door NSGK vastgestelde huurprijs van fl. 830.000,- per 1 januari 1998, leidt niet tot een ander oordeel. Het betreft hier een conclusie op basis van feiten die, zoals uit het hiervoor overwogene volgt, niet een dergelijke vaststelling steunen. Dat aan die conclusie nog andere informatie ten grondslag ligt, welke w‚l voldoende grondslag biedt voor die conclusie, is gesteld noch gebleken.

Het argument onder 4.1.2 van appellante slaagt evenmin. In de Beleidsregel Afschrijving speelt op ‚‚n onderdeel de goedkeuring door het ministerie van VWS een rol, te weten bij investeringen, als bedoeld in onderdeel b. De overeengekomen nieuwe huurprijzen tot 16 december 1998 zijn niet aan te merken als investeringen in de zin van de Beleidsregel Afschrijving. De omstandigheid dat het ministerie van VWS zijn goedkeuring aan die huurprijzen heeft gehecht, heeft dan ook niet de betekenis, die appellante kennelijk met het oog op onderdeel b. van de beleidsregel daaraan hecht.

5.2 Met betrekking tot de onder 4.2 weergegeven argumenten van appellante inzake de weigering van verweerder om rente en afschrijving in te calculeren in verband met de aankoop van de drie panden, overweegt het College als volgt.

Het bestreden besluit steunt blijkens de slotoverweging op de bepaling in de Beleidsregel Afschrijving dat verandering van rechtsvorm de afschrijvingsbasis niet kan doen wijzigen.

Verweerder heeft bij het bestreden besluit voorts overwogen dat appellante terecht heeft geconstateerd dat geen sprake is van een overname van een instelling door een andere rechtspersoon. Het College ziet geen grond daar anders over te denken.

Verweerder heeft vervolgens overwogen dat zijns inziens wel sprake is van een verandering van rechtsvorm als bedoeld in de beleidsregel.

Het College volgt verweerder niet in laatstvermelde opvatting. In zijn verweerschrift heeft verweerder in zekere mate afstand genomen van die opvatting, door te stellen dat een overgang van huur van de panden naar eigendom geen verandering in de "historische kostprijs" van de panden brengt en reeds daarom de afschrijvingsbasis niet kan doen wijzigen. Daarbij doet niet ter zake, aldus verweerder, of een dergelijke overgang dient te worden betiteld als een verandering van rechtsvorm in de zin van de Beleidsregel.

Voorzover een dergelijke kwalificatie wel relevant zou zijn, dient de onderhavige verandering van huur in eigendom als een zodanige verandering van rechtsvorm te worden beschouwd.

Naar het oordeel van het College biedt, zeker in de context van een bepaling die gaat over de afschrijvingsbasis bij overdracht (van een instelling) en verandering van rechtsvorm, het gebruik van het begrip 'verandering van rechtsvorm' geen aanknopingspunt voor het oordeel dat daarmee iets anders - bijvoorbeeld datgene wat verweerder daaronder beoogt te brengen- bedoeld zou zijn dan verandering van rechtsvorm, bijvoorbeeld van stichting in besloten vennootschap, van de betrokken instelling.

De in het bestreden besluit neergelegde motivering kan derhalve niet dienen als grondslag voor de beslissing van verweerder om niet het aankoopbedrag van fl. 9,4 miljoen in 1998, maar het bedrag waarvoor de panden in het verleden door NSGK zijn aangekocht als de historische kostprijs aan te merken, op basis waarvan, ten behoeve van de vaststelling van de aanvaardbare kosten van de onderhavige instelling, de afschrijvingskosten worden vastgesteld.

Het bestreden besluit komt derhalve in aanmerking om op dit onderdeel te worden vernietigd in verband met een ontoereikende motivering, tenzij zou moeten worden aangenomen, mede gelet op het betoog van verweerder in het verweerschrift en ter zitting, dat met name gezien de verwevenheid van appellante en NSGK, ook zonder toepassing van de uitzonderingsbepaling inzake overdracht en verandering van rechtsvorm zonder meer geconcludeerd moet worden dat in casu de afschrijvingsbasis door de aankoop van de drie panden niet kan zijn gewijzigd.

Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting in dit verband betoogd dat de achtergrond van de bepalingen, neergelegd in de Beleidsregel Afschrijving, is dat een verhoging van de kosten van de gezondheidszorg, zonder dat daartoe een zakelijke, aan het belang van de gezondheidszorg te ontlenen motivering voorhanden is, niet aanvaardbaar is.

Door verweerder is - naar ter zitting is toegelicht - tegen die achtergrond veel gewicht toegekend aan de door hem in het bestreden besluit geschetste verhouding tussen de NSGK en appellante.

Dienaangaande overweegt het College het volgende.

Niet valt in te zien dat de aankoop van de onderhavige panden door appellante niet als een investering kan worden aangemerkt. Deze investering voldoet in beginsel voorts aan het bepaalde onder b. van de Beleidsregel, inhoudende dat de kosten van afschrijving worden gebaseerd op de door het Ministerie van VWS goedgekeurde investeringen. Bij brief van 7 september 1998, onder rubriek 2 van deze uitspraak aangehaald, is van de kant van genoemd ministerie toestemming gegeven voor de aankoop van de drie panden. Tevens is toestemming verleend voor het verwerven van een rekening-courant krediet ten bedrage van maximaal fl.9,4 miljoen. Uit deze brief blijkt niet in welk wettelijk kader deze toestemming is verleend. Ook verweerder heeft ter zitting geen specifiek (ander) wettelijk

kader kunnen noemen, op grond waarvan deze goedkeuringsbevoegdheid bestaat. Bij deze stand van zaken kan de brief van genoemd ministerie van 7 september 1998 bezwaarlijk anders geduid worden dan als een goedkeuring van de onderhavige investering, die (mede) ten behoeve van de toepassing van de onderhavige beleidsregel is gegeven. Het College neemt daarbij in aanmerking dat door verweerder niet is gesteld en dat ook anderszins niet is gebleken dat de goedkeuring van het ministerie van VWS uitsluitend het aankopen, als zodanig, van de panden betreft en zich niet uitstrekt tot het bedrag dat daarmee gemoeid is. Gelet op het in de Beleidsregel Afschrijving neergelegde stelsel, waarbij de goedkeuring van de investeringsbeslissing berust bij het ministerie van VWS, moet het ervoor worden gehouden dat de vraag of voor de - met de investering gepaard gaande - verhoging van de kosten van de gezondheidszorg een zakelijke, aan het belang van de gezondheidszorg te ontlenen motivering voorhanden is, in beginsel bevestigend is beantwoord indien een goedkeuring als hier aan de orde door genoemd ministerie is gegeven. Dit zou anders zijn indien - bijvoorbeeld op grond van nadere uitlatingen van genoemd ministerie - ervan uitgegaan zou moeten worden dat bedoelde goedkeuring berust op een onjuiste grondslag.

Dat zulks het geval zou zijn is evenwel gesteld noch gebleken.

Gelet op hetgeen door verweerder daaromtrent is vastgesteld valt naar het oordeel van het College voorts zonder nadere motivering niet in te zien dat de verwevenheid van de beide stichtingen van dien aard is dat, niettegenstaande het hiervoor overwogene, de onderhavige aankoop ad fl. 9,4 miljoen voor de berekening van de aanvaardbare kosten van appellante buiten beschouwing zou mogen worden gelaten. De conclusie moet zijn dat verweerders afwijzende beslissing, wegens onvoldoende draagkrachtige motivering, ook op dit onderdeel niet in stand kan blijven.

5.3 Het College acht termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, verweerder te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke op de voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, worden vastgesteld op (1 punt voor beroepschrift plus 1 punt voor zitting met een wegingsfactor 1, ad fl. 710,- per punt =) fl. 1420,-. De vraag of het verzoek van appellante om veroordeling van verweerder tot vergoeding van door haar geleden schade voor toewijzing in aanmerking komt, kan pas beantwoord worden nadat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift heeft beslist. In het kader van het onderhavige beroep moet dit verzoek derhalve worden afgewezen.

6. De beslissing

Het College

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit, voorzover daarbij de afwijzende beslissing is gehandhaafd inzake het verzoek van appellante tot incalculering van rente en afschrijving als gevolg van het in eigendom verkrijgen van de drie panden waarin de kinderhuizen van appellante zijn gevestigd;

- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van appellante, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op fl. 1420,- (zegge: veertienhonderdentwintig gulden);

- verstaat dat verweerder het door appellante gestorte griffierecht ad. fl. 450,- (zegge: vierhondervijftig gulden) aan haar vergoedt;

- wijst af het anders of meer gevorderde.