No. AWB 99/495 en 99/496 31 januari 2001

23030

SP Aerospace and Vehicle Systems, te Geldrop, appellante,

gemachtigde: mr E.G.J.M. Bogaerts, te Boxtel,

tegen

de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,

gemachtigde: mr L.A.G. Meijer.

1. De procedure

Op 31 mei 1999 heeft het College van appellante een tweetal beroepschriften ontvangen,

waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 20 april 1999.

Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de

afwijzing van haar aanvragen van 27 augustus 1997 en 1 oktober 1998, beide op grond van

het Uitvoerbesluit strategische goederen 1963.

Bij schrijven van 18 juni 1999 heeft appellante de gronden van haar beroepen aangevuld.

Op 11 oktober 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 13 december 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaats gehad, waarbij partijen bij

monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Op grond van artikel 2 van de In- en Uitvoerwet kunnen bij algemene maatregel van

bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in- en uitvoer van goederen

indien onder het belang van onder meer de inwendige en uitwendige veiligheid van het

land of de internationale rechtsorde op zichzelf dit vereist.

Op grond van artikel 2 van het Uitvoerbesluit strategische goederen 1963 is het verboden

om strategische goederen, zoals vermeld in de bijlagen bij het besluit, uit te voeren zonder

vergunning van de Minister van Economische Zaken.

In een brief van 27 februari 1998 van de Minister van Buitenlandse Zaken en de

Staatssecretarissen van Economische Zaken en Defensie aan de Voorzitter van de Tweede

Kamer (Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 22054, nr. 30), staat

(onder meer) het navolgende vermeld:

" De Ministers van Economische Zaken en van Buitenlandse Zaken dragen op

grond van het Uitvoerbesluit strategische goederen van 26 april 1963 beiden

verantwoordelijkheid met betrekking tot de export van militaire goederen. Het

beleid met betrekking tot wapenexport is uitgewerkt in de Nota

Wapenexportbeleid van 28 maart 1991, alsmede de aanvulling daarop van

27 februari 1992 (22 054, nrs. 1-2). Binnen die gedeelde verantwoordelijkheid

is de Minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk voor de

buitenlandspolitieke toetsing van aanvragen voor de uitvoer van militaire

goederen. De Staatssecretaris van Economische Zaken is primair

verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging en het toezicht op de naleving van

genoemd Uitvoerbesluit, inclusief de contacten met het bedrijfsleven.

De politieke toetsing van vergunningaanvragen geschiedt aan de hand van de

acht criteria voor wapenexport, zoals die in respectievelijk 1991 en 1992 in

Europees verband zijn overeengekomen."

In een brief van 27 februari 1992 van de Minister van Buitenlandse Zaken en de

Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

(Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22054, nr. 9), staat (onder meer)

het navolgende vermeld:

" Zoals ook in een desbetreffende verklaring gesteld, is de Europese Raad te

Luxemburg (28/29 juni 1991) tot het oordeel gekomen dat terughoudendheid

moet worden betracht en doorzichtigheid moet worden bevorderd bij de export

van conventionele wapens, met name naar spanningshaarden, mede met het

oogmerk overbewapening te voorkomen.

Te Luxemburg werd in dit kader goedkeuring gehecht aan een zevental

gemeenschappelijke criteria:

Deze zeven criteria, die alle stoelen op het belang van de internationale

rechtsorde, sluiten nauw aan bij het door de Regering voorgestane beleid.

Het genoemde criterium sub 4, beantwoordt in belangrijke mate aan het in de

Nota aangekondigde Nederlandse EPS-initiatief inzake de "defensieve

toereikendheid" dat met name beoogt overbewapening van landen te

voorkomen. Aan de hand van dit criterium zou door de EPS-partners

gezamenlijk moeten worden getoetst of een bepaald land bezig is wapens aan te

schaffen tot een niveau dat aanmerkelijk hoger is dan op grond van de eigen

legitieme defensiebehoeften voor de hand zou liggen en of dat land agressieve

bedoelingen koestert."

In een brief van 2 oktober 1998 van de Staatsecretaris van Economische Zaken aan de

Voorzitter van de Tweede Kamer (Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999,

22054, nr. 39), staat (onder meer) het navolgende vermeld:

" Aanvragen voor de uitvoer van militaire goederen naar lidstaten van de NAVO

en daarmee gelijkgestelde landen (de EU-lidstaten Finland, Ierland, Oostenrijk

en Zweden, alsmede Australi‰, Japan en Nieuw-Zeeland) worden in beginsel

door het Ministerie van Economische Zaken afgehandeld. Voor de Navo-

landen Griekenland en Turkije geldt thans een uitzondering op deze regel.

Aanvragen voor uitvoer naar deze twee NAVO-landen, alsmede aanvragen

voor uitvoer naar alle overige landen, worden voor advies voorgelegd aan de

Minister van Buitenlandse Zaken. Diens advies neemt bij de besluitvorming

over de afgifte van een exportvergunning door het Ministerie van Economische

Zaken een essenti‰le plaats in. Indien wordt vastgesteld dat geen bezwaren

bestaan tegen de voorgenomen uitvoer, wordt door het Ministerie van

Economische Zaken een uitvoervergunning verleend."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten

en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Op 1 februari 1994 heeft de rechtsvoorgangster van appellante bij de Belastingdienst

(Douane, centrale dienst voor in- en uitvoer) een aanvraag ingediend om een

uitvoervergunning voor de uitvoer van 1.013 periscopen voor pantservoertuigen

(zijnde goederen als vermeld onder categorie ML6, voertuigen en onderdelen

daarvoor, speciaal ontworpen of aangepast voor militair gebruik, van de bijlage bij

het Uitvoerbesluit strategische goederen 1963) naar Turkije.

- Bij besluit van 2 mei 1994 heeft voornoemde Dienst aan de rechtsvoorgangster van

appellante een uitvoervergunning verleend voor de uitvoer van de genoemde 1.013

periscopen voor pantservoertuigen naar Turkije, welke vergunning geldig was tot

31 mei 1995.

- Bij besluit van 29 augustus 1996 heeft voornoemde Dienst aan de

(rechtsvoorgangster) van appellante een uitvoervergunning verleend voor de uitvoer

van 469 periscopen voor pantservoertuigen naar Turkije (zijnde een deelleverantie

van de aanvankelijke 1.013 periscopen), welke vergunning geldig was tot 31

augustus 1997.

- Op 29 augustus 1997 heeft appellante bij voornoemde Dienst een aanvraag ingediend

om verlenging van de geldigheidsduur van de aan haar op 29 augustus 1996

verleende uitvoervergunning (voor verdere deelleveranties).

- Bij besluit van 29 oktober 1997 heeft voornoemde Dienst de aanvraag van

29 augustus 1997 niet ingewilligd.

- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 1 december 1997 bezwaar gemaakt.

- Op 1 oktober 1998 heeft appellante bij voornoemde Dienst een aanvraag ingediend

om verlening van een uitvoervergunning voor verdere deelleveranties van

bovengenoemde 1.013 periscopen voor pantserwagens aan Turkije.

- Bij brief van 4 november 1998 heeft verweerder aan de Minister van Buitenlandse

Zaken gevraagd hem nader te adviseren met betrekking tot onder meer voormeld

bezwaarschrift. In deze brief staat voorts vermeld dat voorafgaande aan de niet-

inwilliging van de bovengenoemde aanvraag reeds eerder advies was gevraagd en dat

de Minister van Buitenlandse Zaken bij deze gelegenheid heeft geadviseerd de

aanvraag niet in te willigen op grond van de omstandigheid dat de uitvoer van de

hierboven genoemde goederen strijdig is met het streven om de vrede, veiligheid en

stabiliteit in de regio te handhaven.

- Bij brief van 19 november 1998 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken

verweerder van nader advies gediend. In dit advies staat met betrekking tot de

onderhavige aanvraag (onder meer) vermeld dat Turkije als spanningsgebied wordt

aangemerkt in verband met het Koerdenvraagstuk, dat zowel binnen Turkije zelf als

regionaal speelt en Turkije reeds meermalen heeft gebracht tot militaire expedities

buiten de landsgrenzen.

- Bij besluit van 9 december 1999 heeft voornoemde Dienst de aanvraag van

1 oktober 1998 niet ingewilligd.

- Appelante heeft tegen dit besluit bij brief van 21 december 1998 bezwaar gemaakt.

- Bij brief van 17 december 1998 heeft verweerder (met het oog op de volledige

heroverweging in bezwaar) de Minister van Buitenlandse Zaken gevraagd of de

actuele situatie in het bestemmingsland (in casu Turkije) inmiddels zodanig was

verbeterd dat er geen reden meer zou bestaan om een uitvoervergunning om die

reden te weigeren.

- Bij brief van 7 januari 1999 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken verweerder

bericht dat de onderhavige aanvragen werden geweigerd in verband met de mogelijke

inzetbaarheid in Oost-Turkije. De problemen in die regio zijn sinds de datum waarop

de primaire beschikkingen werden gegeven niet opgelost. Ook onder de huidige

omstandigheden zou het politieke advies dan ook negatief luiden.

- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.

3. De bestreden besluiten

De bestreden besluiten houden - samengevat - (onder meer) het volgende in.

De onderhavige aanvragen zijn afgewezen op grond van het criterium betreffende de

handhaving van vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio. Redengevend voor de

afwijzingen zijn in casu de acties van het Turkse leger tegen Koerden in het zuid-oosten

van Turkije en het noorden van Irak vanaf eind 1997, welke omstandigheden nopen tot

afwijzing van vergunningaanvragen die betrekking hebben op de uitvoer van strategische

goederen naar Turkije. Onder verwijzing naar de brief van 7 januari 1999 van de Minister

van Buitenlandse Zaken wordt nog opgemerkt dat er geen aanleiding bestaat om te

veronderstellen dat de situatie in het bestemmingsland zich sedertdien heeft verbeterd.

Naar aanleiding van eerder verleende vergunningen kan niet zonder meer met succes een

beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel. Vergunningen als de onderhavige

worden juist altijd verleend voor de duur van ‚‚n jaar om zodoende te kunnen inspelen op

een eventuele verandering in de omstandigheden met betrekking tot het bestemmingsland,

waarbij iedere afzonderlijke aanvraag dient te worden getoetst aan het Nederlands

buitenlands beleid met betrekking tot dat land op dat moment.

Niettegenstaande het economisch belang dat een ondernemer heeft bij het kunnen nakomen

van overeenkomsten (door het verlenen van een exportvergunning) en het handhaven

danwel versterken van zijn concurrentiepositie, is dit economisch belang in zijn

algemeenheid ondergeschikt aan de andere belangen die de regering zich heeft gesteld in

het kader van het Nederlands buitenlands beleid en het Nederlandse wapenexportbeleid.

Voorts mag en kan van een producent en exporteur van strategische goederen worden

verwacht dat deze op de hoogte is van de regelgeving inzake de uitvoer van strategische

goederen en van de omstandigheid dat aan het sluiten van overeenkomsten met betrekking

tot dergelijke goederen risico's zijn verbonden. De omstandigheden in een

bestemmingsland kunnen immers van de ene op de andere dag ingrijpend wijzigen met alle

mogelijke gevolgen voor het Nederlands buitenlands beleid met betrekking tot dit land,

waarbij bepaalde landen gelet op hun interne situatie of door de situatie in de regio eerder

onderhevig zijn aan veranderingen in het Nederlands buitenlands beleid.

Ter zitting is door verweerder nog gesteld dat in het kader van het streven naar de vrede,

veiligheid en stabiliteit in een bepaalde regio geen uitvoervergunningen worden verleend

voor landen die kunnen worden aangemerkt als een spanningsgebied, tenzij de aard van de

goederen een uitzondering rechtvaardigt, waarbij alsdan acht kan worden geslagen op de

werkgelegenheidssituatie in Nederland en eventuele reeds bestaande contractuele

verplichtingen van de betrokken ondernemingen. In dit verband heeft verweerder de

uitvoer van granaathulzen door de onderneming Eurometaal naar Turkije (bijvoorbeeld)

wel toegestaan, nu deze goederen zich naar hun aard (waarschijnlijk) niet lenen voor de

inzet in het zuid-oosten van Turkije, danwel Noord-Irak. De goederen in het onderhavige

geval lenen zich echter naar hun aard wel voor inzet in deze gebieden, zodat reeds hierom

geen vergunning kan worden verleend. Als de aard van de uit te voeren goederen in relatie

tot de criteria ingevolge het wapenexportbeleid zich tegen vergunningverlening verzet, kan

aan de werkgelegenheidssituatie in Nederland en eventuele reeds bestaande contractuele

verplichtingen van de betrokken ondernemingen geen doorslaggevend belang worden

gehecht.

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende

tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Bij de besluitvorming in het kader van de onderhavige aanvragen heeft verweerder bij de

vereiste belangenafweging ten onrechte onvoldoende gewicht toegekend aan het belang

van de Nederlandse werkgelegenheidssituatie (en die bij appellante in het bijzonder) en de

financi‰le positie van appellante. Hierbij is van belang dat appellante zich contractueel

heeft vastgelegd tot levering van de genoemde onderdelen. Indien geen exportvergunning

wordt verleend, kan appellante deze overeenkomst niet nakomen en zal de afnemer de

schade op haar verhalen, waartoe thans reeds een arbitrageprocedure in Zwitserland

aanhangig is gemaakt. Bij het niet nakomen van de huidige overeenkomst ligt het

bovendien voor de hand dat de Turkse afnemer in de toekomst geen nadere orders meer bij

appellante zal plaatsen.

Voor appellante klemt een en ander te meer nu zij onlangs uit een surseance-periode is

gekomen en haar financi‰le positie niet rooskleurig valt te noemen. Appellante wordt

verder geconfronteerd met hogere uitgaven in verband met voorraadkosten en (eventueel)

aanzienlijke claims van (Nederlandse) toeleveranciers. Het economisch belang van

appellante bij het alsnog verstrekken van een uitvoervergunning is derhalve evident.

Nu de bestreden besluiten nagenoeg geheel zijn gebaseerd op het advies van de Minister

van Buitenlandse Zaken, doet dit geen recht aan de eigen verantwoordelijkheid danwel de

beslissingsbevoegdheid die verweerder in dit soort zaken toekomt. Het advies van de

Minister van Buitenlandse Zaken zou immers weliswaar een essenti‰le plaats innemen,

doch behoeft niet allesbepalend te zijn, waarbij het op de weg van verweerder ligt de

aanvragen naast het advies van de Minister van Buitenlandse Zaken te bezien op de

economische belangen, zoals deze in het wapenexportbeleid staan omschreven.

Verder is van belang dat appellante in 1994 en 1996 wel in het bezit is gesteld van een

exportvergunning, zodat de gevolgen van de beleidswijzing door verweerder thans

eenzijdig op appellante worden afgewenteld. De bestreden besluiten zijn reeds om deze

reden in strijd met het vertrouwensbeginsel. Appellante acht vorengenoemde

beleidswijziging ook op zichzelf onvoldoende gemotiveerd, nu de aard van het conflict in

Zuid-Oost-Turkije sedert 1994 niet wezenlijk is veranderd en destijds wel tot

vergunningverlening is besloten.

Verweerder heeft daarenboven gezien de Nota wapenexportbeleid van 28 maart 1991 op

onjuiste wijze toepassing gegeven aan het criterium van bevordering van de vrede,

veiligheid en stabiliteit in de regio. Immers niet gesteld kan worden, althans is

onvoldoende gemotiveerd, dat Turkije zich met de onderhavige goederen aan het

bewapenen is boven een niveau dat aanmerkelijk hoger is dan op grond van de eigen

legitieme defensiebehoefte voor de hand ligt en/of dat Turkije agressieve bedoelingen

koestert.

Voorts blijkt uit de beschikkingen in primo niet of en, zo ja, op welke wijze advies is

gevraagd aan de Minister van Buitenlandse Zaken en op welke wijze de onderhavige

aanvragen zijn getoetst aan het wapenexportbeleid, in welk verband zonder nadere

motivering enkel is verwezen naar de diverse beleidsnota's.

Tenslotte kan worden betwist of de onderhavige goederen een strategische waarde hebben,

nu deze door een ieder kunnen worden gebouwd c.q. geleverd.

5. De beoordeling van het geschil

Voorzover appellante heeft beoogd te betogen dat de onderhavige goederen geen

strategische waarde zouden hebben, wordt dit betoog verworpen omdat deze goederen

staan vermeld onder categorie ML6, voertuigen en onderdelen daarvoor, speciaal

ontworpen of aangepast voor militair gebruik, van de bijlage bij het Uitvoerbesluit

strategische goederen 1963).

Verweerder legt aan de wijziging in de beoordeling van de aanvragen van appellante in het

bijzonder ten grondslag de inval van het Turkse leger in Irak eind 1997. Het College ziet

geen reden om aan de juistheid van de door verweerder gegeven motivering te twijfelen.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder in voormelde inval grondslag kunnen

vinden voor het oordeel dat sprake is van gewijzigde omstandigheden, op grond waarvan

verweerder in redelijkheid tot deze beleidswijziging heeft kunnen komen.

Voor zover (de rechtsvoorganger van) appellante in de periode van 2 mei 1994 tot

31 augustus 1997 wel in het bezit is geweest van (een) vergunning(en) voor de uitvoer van

genoemde periscopen naar Turkije, leidt dit niet zonder meer tot het oordeel dat ook de

onderhavige vergunningen (alsnog) dienen te worden verleend. Ten aanzien van de

toestemming tot wapenexport heeft verweerder zich - wat het College aanvaardbaar acht -

de mogelijkheid voorbehouden om in het geval van gewijzigde omstandigheden met

betrekking tot het ontvangende land nieuwe aanvragen niet in te willigen. Dat verweerder

de situatie periodiek wil bezien, kon appellante ook blijken uit de omstandigheid dat

genoemde vergunningen slechts een geldigheidsduur van ‚‚n jaar hebben.

Het College acht niet onaanvaardbaar dat verweerder de gevolgen van de beleidswijziging

voor rekening van appellante laat. Hierbij is met name in aanmerking genomen de aard van

de betrokken goederen, de eigen keus van appellante om een meerjarige verbintenis met

haar afnemer in Turkije aan te gaan, alsmede de omstandigheid dat in casu geen sprake is

van een intrekking van een lopende vergunning, doch van aanvragen om een vergunning

voor een nieuw tijdvak.

Niet kan worden gesteld dat verweerder onvoldoende belang heeft gehecht aan de

werkgelegenheidssituatie bij appellante en haar financi‰le positie danwel haar eerder

aangegane financi‰le verplichtingen. Niet valt in te zien waarom verweerder in het kader

van het door hem (in samenwerking met de Minister van Buitenlandse Zaken) gevoerde

wapenexportbeleid deze economische belangen niet ondergeschikt heeft mogen maken aan

de andere belangen die de regering zich heeft gesteld in het kader van het Nederlands

buitenlands beleid en het Nederlandse wapenexportbeleid, met inachtneming van het ter

zake neergelegde beleid, in casu de brief van 28 maart 1991 van de Minister van

Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Voorzitter van

de Tweede Kamer, alsmede de latere aanvullingen op deze nota.

Dat doorslaggevende betekenis is gehecht aan het advies van de Minister van Buitenlandse

Zaken kan dan ook niet als ontoelaatbaar worden aangemerkt.

Nu de onderhavige periscopen naar hun aard inzetbaar zijn in het in casu relevante

conflict(gebied), heeft verweerder in redelijkheid aan de door appellante naar voren

gebrachte bedrijfseconomische belangen geen doorslaggevende betekenis hoeven toe te

kennen. Voor zover door appellante in dit verband, onder verwijzing naar de aan

Eurometaal BV verleende uitvoervergunning, een beroep wordt gedaan op het

gelijkheidsbeginsel, faalt dit beroep. Niet is komen vast te staan dat sprake is van gelijke

gevallen, nu verweerder - onvoldoende weersproken - heeft betoogd dat de goederen in dat

geval zich naar hun aard niet leenden voor inzet in het in casu relevante conflict(gebied).

Evenmin kan worden gesteld dat verweerder in de bestreden besluiten een onjuiste uitleg

heeft gegeven aan het door hem in het kader van het wapenexportbeleid gehanteerde

criterium ter handhaving van de vrede, veiligheid en stabiliteit in de regio. Blijkens

bovengenoemde brief van 27 februari 1992 beoogt dit criterium weliswaar in het bijzonder

overbewapening te voorkomen, doch deze formulering sluit weigering van een vergunning

geenszins uit indien bedoelde handhaving overigens wordt bedreigd.

Tenslotte bestaat geen aanleiding tot vernietiging van de onderhavige besluiten vanwege

het feit dat uit de beschikkingen in primo niet blijkt hoe, en zo ja, op welke wijze de

Minister van Buitenlandse Zaken verweerder heeft geadviseerd. Vaststaat immers dat in

ieder geval ten behoeve van de beslissingen op de afzonderlijke bezwaarschriften,

verweerder de Minister van Buitenlandse Zaken om nader advies heeft gevraagd, welk

advies aan appellante kenbaar is gemaakt.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing

van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

6. De beslissing

7.

Het College verklaart het beroep ongegrond.