A, te B, appellant,

gemachtigde: mr B. Nijman, advocaat te Wageningen,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,

gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerder.

1. De procedure

Op 21 januari 1994 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij

beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 december 1993.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van

24 april 1992, genomen op grond van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivel-

produkten (hierna: BZB).

Bij schrijven van 28 december 1998 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.

Bij besluit van 23 maart 1999 heeft verweerder een herziene beslissing op het bezwaar van

appellant genomen.

Bij brieven van 11 mei 1999 en 14 juli 1999 heeft appellant het College meegedeeld dat hij

zijn beroep handhaaft in afwachting van de afwikkeling van zijn vordering tot

schadevergoeding door verweerder, waarover overleg met verweerder plaatsvindt.

Bij schrijven van 7 juni 2000 heeft appellant het College bericht dat overleg met

verweerder naar aanleiding van diens herziene beslissing op bezwaar niet heeft geleid tot

overeenstemming over door verweerder te vergoeden schade. Hierbij heeft appellant het

College verzocht tot vaststelling van schadevergoeding over te gaan.

Verweerder heeft op 21 juni 2000 een verweerschrift ingediend, waarop appellant bij op

27 juni 2000 ingekomen schrijven heeft gereageerd.

Op 27 september 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun

standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.

2. De grondslag van het geschil

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten

en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellant heeft op 15 november 1991 een aanvraag ingediend op grond van de BZB.

Hierbij heeft hij aangegeven in 1990 een melkequivalent van 85.636 kg zure

boerderijzuivelproducten te hebben verkocht.

- Bij besluit van 24 april 1992 is de aanvraag van appellant afgewezen. Appellant heeft

tegen dit besluit bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan hij op 6 oktober 1993 is

gehoord.

- Bij besluit van 28 december 1993 heeft verweerder, beslissend op het bezwaar, aan

appellant een heffingvrije hoeveelheid melk voor 1991/1992 toegekend van 51.932

kg. Dit besluit luidt voorzover hier van belang als volgt:

" Blijkens artikel 11, tweede lid, dient een aanvraag met redenen omkleed te zijn

en een, met daartoe strekkende bewijsstukken, onderbouwde verklaring

omtrent de onderscheidene gronden te bevatten. Voor de beoordeling van een

aanvraag op grond van het gerealiseerde produktieniveau betekent dit, mede

gelet op de uitvoerbaarheid en een uniforme toepassing van de regeling, dat in

beginsel slechts acht kan worden geslagen op schriftelijke bewijsmiddelen die

dateren van v¢¢r 31 januari 1991 en waaruit de hoeveelheid verkochte zure

boerderijzuivelprodukten concreet en ondubbelzinnig blijkt.

(.)

Ter zitting van de ter zake bevoegde afdeling van de Commissie heeft U

verklaard dat U de winkelverkopen elke dag heeft opgeteld, maar dat deze niet

per produkt gespecificeerd zijn. U heeft in Uw bezwaarschrift wel namen van

een aantal grote afnemers genoemd, maar U beschikt niet over bonnen waarop

de afleveringen aan deze afnemers staan. Ter zitting is U gevraagd of deze

afnemers zelf misschien nog over bonnen beschikken. U heeft hierover navraag

gedaan en deze bonnen bleken inderdaad bij de afnemers in bezit te zijn. Deze

bonnen heeft U na de zitting overgelegd. Op basis van deze bonnen is mij

gebleken dat U in 1990 een hoeveelheid vla, yoghurt, kwark en drinkyoghurt

heeft verkocht.

Van de overige door U aangevraagde hoeveelheden heeft U geen

bewijsstukken overgelegd waaruit concreet en ondubbelzinnig blijkt dat deze in

1990 verkocht en/of geleverd zijn, zodat U voor deze hoeveelheden geen

toewijzing kunt krijgen."

- In het op 21 januari 1994 door het College ontvangen beroepschrift heeft appellant

onder meer gesteld dat verweerder ten onrechte geen of onvoldoende rekening houdt

met de winkelverkopen van appellant, omdat appellant hierover onvoldoende

bewijsstukken zou hebben overgelegd. Voorts heeft appellant hierbij meegedeeld dat

het hem op dat moment niet mogelijk is zijn gronden nader aan te voeren, dat het

hem bekend is dat bij het College een procedure met betrekking tot de onderhavige

materie aanhangig is en dat hij op deze grond verzoekt de uitspraak in die

"proefprocedure" te mogen afwachten en hem een lange termijn te gunnen voor het

indienen van nadere gronden.

- Bij griffiersbrief van 11 februari 1994 is verweerder in kennis gesteld van het

beroepschrift van appellant, onder vermelding van het onderwerp "Beschikking

superheffing zure boerderijzuivelprodukten". In deze brief is verweerder, onder

mededeling dat het beroepschrift nog niet aan alle formele eisen voldoet, verzocht

(nog) geen verweerschrift in te dienen.

- Bij griffiersbrief van 15 maart 1994 is aan appellant uitstel verleend voor de

indiening van de (aanvullende) gronden van zijn beroep totdat het College uitspraak

heeft gedaan in de zaak Van Dal (nr. 93/1283/060/234), danwel de behandeling van

deze zaak op andere wijze is be‰indigd.

- Op 14 augustus 1998 heeft het College aan appellant bericht dat het beroep in de

zaak Van Dal is ingetrokken.

- In het aanvullend beroepschrift van 28 december 1998 heeft appellant onder

verwijzing naar een uitspraak van het College aangevoerd dat op grond van de BZB

niet de gehele aangevraagde hoeveelheid bewezen behoeft te worden, aangezien de

BZB verweerder de ruimte biedt om daarbuiten op basis van een beredeneerde

schatting een heffingvrije hoeveelheid toe te kennen. Verweerder dient naar de

opvatting van appellant die ruimte dan ook te benutten.

- De herziene beslissing op bezwaar van 23 maart 1999 luidt voorzover hier van

belang als volgt:

" Gelet op recente jurisprudentie van het College moet, in gevallen waarbij

vaststaat dat er sprake is van enige aanspraak op een heffingvrije hoeveelheid

respectievelijk referentiehoeveelheid, doch waarbij de aanvrager niet in staat is

de gevraagde hoeveelheid met overtuigend bewijsmateriaal te onderbouwen,

aan de hand van schattingen en beredeneerde aannames een heffingsvrije dan

wel referentiehoeveelheid worden vastgesteld.

Mede op basis van de door u overgelegde gegevens is komen vast te staan dat u

in staat moet zijn geweest de door u opgegeven producten te produceren.

Op grond van het voorgaande stel ik mij op het standpunt dat kan worden

afgeleid dat u zure boerderijzuivelproducten hebt verkocht, maar dat niet exact

kan worden vastgesteld hoeveel van die producten u in 1990 rechtstreeks aan

de consument hebt verkocht.

In een geval als het onderhavige, waarbij wel een redelijk getrouw beeld kan

worden verkregen omtrent de hoeveelheid geproduceerde zure zuivel, dient

derhalve deze hoeveelheid de basis te vormen voor de berekening van een toe

te kennen heffingvrije hoeveelheid.

Aangezien bij elk productieproces spoel-, vul- en morsverliezen optreden, een

productieproces soms mislukt en sommige producten onverkoopbaar blijven, is

besloten de vastgestelde, geproduceerde hoeveelheid zuur product te

verminderen met een forfaitair verliespercentage van 10 om zodoende de

(berekende) afgezette hoeveelheid zuur product vast te stellen.

Met betrekking tot de door u geproduceerde zure boerderijzuivelproducten heb

ik overwogen dat uit het kaasboek naar voren komt dat u bepaalde

hoeveelheden melk hebt verwerkt tot zure boerderijzuivelproducten. Ik heb

geen aanwijzingen om aan te nemen dat deze gegevens onjuist zijn, zodat ik

bereid ben deze hoeveelheid als uitgangspunt te nemen voor een aan u toe te

kennen heffingvrije hoeveelheid op grond van artikel 4 BZB."

- In de herziene beslissing op bezwaar is verweerder uitgegaan van een totale

hoeveelheid aangewende melk van 86.006 kg en heeft verweerder, rekening houdend

met het forfaitaire verliespercentage van 10 en de algemene korting van 2,39%, de

heffingvrije hoeveelheid voor appellant vastgesteld op 75.555 kg melk. Rekening

houdend met de bij het besluit van 28 december 1993 reeds toegekende hoeveelheid

wordt aan appellant alsnog een hoeveelheid van 23.623 kg melk toegekend.

- Bij brief van 19 mei 1999 heeft appellant verweerder verzocht aan te geven of

bereidheid bestaat de door appellant geleden schade, bestaande uit een vergoeding

voor het niet kunnen benutten van het melkquotum, vergoeding voor betaalde

superheffing alsmede belastingschade, die het gevolg is van het ineens voldoen van

het schadebedrag, te vergoeden. Bovendien vordert appellant een

proceskostenvergoeding ad fl. 710,-- en vergoeding van het griffierecht.

- Bij brief van 17 juni 1999 is namens verweerder geantwoord dat in beginsel

bereidheid bestaat tot schadevergoeding voor het niet kunnen benutten van

melkquotum, voorzover dit aan onrechtmatig handelen of nalaten van verweerder te

wijten is, alsmede voor vergoeding van daadwerkelijk geleden belastingschade en de

gevraagde proceskosten. In deze brief stelt verweerder telefonisch overleg omtrent de

verdere berekening van de schade voor.

- Vervolgens hebben partijen zowel telefonisch als schriftelijk overleg gevoerd

omtrent de hoogte van de schadevergoeding.

3. Het standpunt van appellant met betrekking tot de schadevergoeding

Appellant heeft - uiteindelijk - een schadevergoeding gevorderd, die is samengesteld als

volgt:

- een vergoeding van f 0,35 per kilogram melkquotum dat in 1993 ten onrechte niet is

toegekend per jaar, hetgeen resulteert in een bedrag van fl. 0,35 x 23.623 =

fl. 8.268,05 per jaar, gedurende de periode van 28 december 1993 tot en met

23 maart 1999;

- de wettelijke rente over dit bedrag, te rekenen vanaf de datum van het besluit van

28 december 1993 tot de datum van de herziene beslissing van 23 maart 1999;

- de wettelijke rente over de periode van 23 maart 1999 tot de dag dat geheel betaald

zal zijn;

- vergoeding van de proceskosten en het door appellant betaalde griffierecht.

Ter ondersteuning van het verzoek om schadevergoeding heeft appellant - samengevat - het

volgende aangevoerd.

Tussen partijen staat vast dat het besluit van 28 december 1993 onrechtmatig is en dat

verweerder de als gevolg van dit besluit door appellant geleden schade dient te vergoeden.

Discussie bestaat slechts over de periode(n), waarover de schadevergoeding en de

wettelijke rente moet worden berekend.

Appellant stelt zich op het standpunt dat met het gegeven dat het besluit van

28 december 1993 onrechtmatig is, de aansprakelijkheid en de schuld van verweerder

vanaf dat moment vaststaat. Dat het beroep van appellant wellicht nog nader gemotiveerd

moest worden maakt voor die aansprakelijkheid niets uit.

Verweerder was door de griffiersbrief van 11 februari 1994 van het beroep van appellant

op de hoogte. Mede gelet op die omstandigheid kan het tijdsverloop sedert de

oorspronkelijke beslissing op bezwaar van 28 december 1993 niet ten nadele van appellant

strekken.

Hierbij komt dat het College juist om redenen van proceseconomie aan appellant heeft

toegestaan de gronden aan te vullen nadat door afdoening van de zaak

Van Dal helderheid zou zijn geschapen. Hiervan kan appellant geen enkel verwijt worden

gemaakt. Nu verweerder bovendien door het aanvankelijk nemen van een onjuiste

beslissing de onderhavige procedure noodzakelijk heeft gemaakt, kan een vertraging in die

procedure geen reden zijn over die periode de schade en rente niet te vergoeden.

Met betrekking tot de wettelijke rente verwijst appellant naar de regeling in het BW.

Ingevolge artikel 6:85 BW is de schade bestaande uit de wettelijke rente verschuldigd over

de periode van verzuim. Nu in dit geval sprake is van een onrechtmatige daad, is op grond

van artikel 6:83, aanhef en onder b, BW de wettelijke rente zonder ingebrekestelling

verschuldigd vanaf de datum van het onrechtmatige besluit van 28 december 1993.

De wettelijke rente is verschuldigd zolang de schuldenaar met de voldoening in verzuim is

en de vordering opeisbaar is. Van opeisbaarheid van de vordering is ook sprake indien de

omvang van de schuld niet geheel vaststaat. Doordat tussen partijen geen overeenstemming

werd bereikt over de hoogte van de schadevergoeding bleef het verzuim voortduren.

Verweerder had dit kunnen voorkomen door de gehele schade te vergoeden en kan

appellant niet verwijten dat deze niet met een onvolledige schadevergoeding heeft

ingestemd. Bovendien heeft verweerder de schadevergoeding tot nu toe niet betaald en

daardoor rentevoordeel kunnen genieten.

4. Het standpunt van verweerder met betrekking tot de schade

Verweerder kan instemmen met de door appellant berekende schade van fl. 8.268,05 per

jaar.

Tijdens het overleg tussen partijen omtrent de hoogte van de aan appellant toe te kennen

schadevergoeding is verweerder aanvankelijk uitgegaan van een vergoeding over drie jaar,

doch nadien bestond overeenstemming over een periode van 4,5 jaar. Op basis hiervan was

verweerder ten tijde van het overleg bereid een bedrag van fl. 37.062,22 te vergoeden.

Nu appellant eenzijdig op de tijdens het overleg reeds bereikte overeenstemming

terugkomt, gaat verweerder terug naar zijn uitgangspositie, inhoudende dat vergoeding van

door appellant gederfde inkomsten niet eerder kan ingaan dan de datum waarop appellant

de gronden van het beroep heeft aangevuld, derhalve 28 december 1998. Appellant is

immers in gebreke gebleven zijn beroep voor die tijd (behoorlijk) te motiveren, waardoor

noch verweerder noch het College iets met het beroepschrift kon doen. Het stilzitten van

appellant heeft tot gevolg dat zijn schadeclaim nodeloos opliep. Verweerder acht de

handelwijze van appellant strijdig met diens rechtsplicht de schade te beperken. Bovendien

heeft verweerder geen voordeel gehad van het trage handelen van appellant.

Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder hieraan toegevoegd dat eventuele

afspraken tussen de griffier van het College en de gemachtigde van appellant met

betrekking tot de termijn waarbinnen de gronden van het beroep aangevuld dienden te

worden, niet aan verweerder kunnen worden tegengeworpen.

Voorts heeft de gemachtigde desgevraagd meegedeeld dat verweerder in 1996, met name

naar aanleiding van de behandeling ter zitting van de zaak Van Dal, tot heroverweging in

BZB-zaken is overgegaan. Daarbij heeft de gemachtigde medegedeeld dat appellant, zelfs

indien hij eerder de gronden van zijn beroep zou hebben aangevuld, enige tijd op de

herziene beslissing op bezwaar zou hebben moeten wachten.

Met betrekking tot de door appellant gevorderde vergoeding van wettelijke rente stelt

verweerder primair dat appellant dit eerst in een laat stadium van de procedure naar voren

heeft gebracht. Verweerder acht dit zowel in strijd met een goede procesorde als met het

systeem van het bestuursrecht.

Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat ook met betrekking tot renteschade

geldt dat pas na ontvangst van het aanvullend beroepschrift van 28 december 1998 sprake

was van een compleet ingesteld beroep, waarop verweerder kon reageren en naar

aanleiding waarvan het College uitspraak kon doen. Dit brengt mee dat ook in zoverre de

termijn, die ligt tussen het nemen van het bestreden besluit van 28 december 1993 en de

wettelijk vereiste aanvulling van (de gronden van) het ingestelde beroep voor rekening van

appellant dient te komen.

Het karakter van de wettelijke rente stemt overeen met deze visie van verweerder, nu deze

rente immers een in verhouding met de marktrente hoge rente is teneinde het schuldenaars

niet aantrekkelijk te maken in verzuim te zijn. In het onderhavige geval is echter geen

sprake van een verzuim van verweerder, maar van een verzuim van appellant. Het staat

haaks op de bedoeling van de wettelijke rente dat verzuim te honoreren door appellant over

de periode waarin hij in verzuim was een vergoeding van wettelijke rente toe te kennen.

Artikel 6:101 BW biedt de mogelijkheid de schadevergoeding te beperken en naar

evenredigheid toe te rekenen aan partijen. Verweerder meent daarom dat vergoeding van

wettelijke rente eerst in aanmerking kan komen over de periode, waaromtrent hem

verweten kan worden geen andere beslissing op het bezwaar te hebben genomen, derhalve

(gelet op de ontvangst door verweerder van het aanvullend beroepschrift) vanaf 1 januari

1999 tot de datum van het herziene besluit van 23 maart 1999.

Met betrekking tot door appellant gevorderde rente vanaf 23 maart 1999 verwijst

verweerder naar zijn hiervoor weergegeven standpunt. Ook dit betreft immers een nieuwe

vordering, terwijl sprake is van voortdurend rekken van de schadeperiode door appellant.

Op grond daarvan is verweerder van mening dat ook deze schadepost voor rekening van

appellant dient te blijven.

Tenslotte heeft verweerder zich bereid verklaard het door appellant betaalde griffierecht te

vergoeden, alsmede de proceskosten berekend op basis van ‚‚n punt voor het indienen van

het beroep. Voor vergoeding van overige proceskosten bestaat naar de opvatting van

verweerder geen aanleiding, aangezien de vervolghandelingen van appellant een gevolg

zijn van diens onjuiste opstelling inzake het verkrijgen van schadevergoeding.

5. De beoordeling van het geschil

Op 1 januari 1994 zijn in werking getreden de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de

Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Ingevolge deel 6 (artikel I,

vijfde lid) blijft ten aanzien van het beroep van appellant - behoudens de proceskosten-

veroordeling van artikel 8:75 van de Awb - het recht van toepassing, zoals dat voor

1 januari 1994 gold.

Het College stelt voorop dat appellant ondanks het feit dat het bestreden besluit van

28 december 1993 inmiddels is vervangen door het besluit van 23 maart 1999, gelet op het

verzoek om schadevergoeding nog belang heeft bij vernietiging van eerstgenoemd besluit.

Blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2 van deze uitspraak is weergegeven is verweerder,

zonder dat appellant in het kader van de beroepsprocedure bij het College nog nadere

bewijsstukken heeft overgelegd, in het herziene besluit alsnog tot toekenning van een

grotere heffingvrije hoeveelheid voor appellant overgegaan. Aldus is verweerder tot de

overtuiging gekomen dat zijn eerdere besluit, gelet op de ingediende bescheiden en het

toepasselijke recht, voor onjuist moet worden gehouden.

Het College ziet geen reden van het kennelijke oordeel van verweerder dat het eerdere

besluit onrechtmatig was, af te wijken.

Ingevolge het hier van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 6:83, aanhef en onder b,

BW, is de schade als gevolg van een onrechtmatige daad zonder ingebrekestelling

opeisbaar.

De schade van appellant bestaat hierin dat hij pas met ingang van het herziene besluit van

23 maart 1999 kan beschikken over de hem bij het bestreden besluit van 28 december 1993

ten onrechte onthouden (extra) heffingvrije hoeveelheid van 23.623 kg melk. Het College

stelt vast dat partijen het over de hoogte van de door appellant per jaar geleden

inkomensschade tot aan de datum van het herziene besluit eens zijn.

Niet valt in te zien waarom - zoals verweerder bij nader inzien stelt - de inkomensschade

niet reeds vanaf het moment van de totstandkoming van het bestreden besluit van

28 december 1993 zou zijn ontstaan, althans dat de schade voorzover ontstaan in de

periode vanaf de totstandkoming van dit besluit tot de indiening van de aanvullende

gronden van het beroep voor rekening van appellant zou moeten blijven. Verweerder, die

sedert de ontvangst van de griffiersbrief van 11 februari 1994 van het beroep van appellant

op de hoogte kon zijn, was immers in het onderhavige geval voor het nemen van de juiste

beslissing niet afhankelijk van enige nadere actie van appellant.

Dit geldt eveneens voor de door appellant gevorderde renteschade. Die vordering is

toewijsbaar met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in de artikelen 6:119 BW en

6:120 BW. Bij gebreke van in andere richting wijzende gegevens gaat het College ervan uit

dat de jaarlijkse leasevergoeding in maandelijkse termijnen zou zijn betaald.

Tevens dient bij de berekening van de wettelijke rente telkens na afloop van een jaar het

bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dit

jaar verschuldigde rente. De ingangsdatum over de volgende termijnen dient telkens te

worden gesteld op de eerste dag na afloop van de desbetreffende termijn en ook voor die

termijnen geldt dat telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover wettelijke rente

wordt berekend, moet worden vermeerderd met de over dit jaar verschuldigde rente.

Op grond van het vorenstaande is het beroep tegen het besluit van 28 december 1993

gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Verweerder is gehouden de

door appellant vanaf deze datum tot de datum van het herziene besluit geleden

inkomensschade, alsmede daarover berekende wettelijke rente tot aan de dag der algehele

voldoening aan appellant te vergoeden. Het College ziet aanleiding voor nevenbeslissingen

als in het dictum van deze uitspraak vermeld. Met betrekking tot de proceskosten van

appellant houdt het College rekening met de indiening van het beroepschrift en het optreden van de gemachtigde ter zitting.

Het College:

- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 28 december 1993;

- veroordeelt verweerder om aan appellant een schadevergoeding bepaald als voormeld te betalen;

- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure welke aan de zijde van appellant worden vastgesteld op fl. 1420,--, aan appellant te vergoeden door de Staat;

- gelast dat het door appellant betaalde griffierecht ad fl. 200,-- (zegge: tweehonderd gulden) wordt vergoed door de Staat.