-
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/227 8 februari 2001
11200
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr J.A.J.H. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 19 maart 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij
beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 februari 1998.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen
de beslissing waarbij een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 van de
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is vastgesteld, na verlaging van het berekende
bedrag met 70%.
Verweerder heeft op 28 mei 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 11 juli 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun
standpunt nader hebben doen toelichten.
Het College heeft verweerder ter zitting in de gelegenheid gesteld daarna nog enkele
vragen schriftelijk te beantwoorden en daarbij nog nadere stukken in te dienen.
Bij brief van 1 augustus 2000 heeft verweerder van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Bij brief van 21 augustus 2000 heeft appellante hierop gereageerd.
Bij brief van 29 december 2000 heeft het College partijen in de gelegenheid gesteld te
berichten of zij nog nadere behandeling ter zitting wensten.
Vervolgens heeft het College het onderzoek met instemming van partijen zonder nadere
zitting gesloten op 12 januari 2001.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, zoals deze laatstelijk is gewijzigd bij Wet van
6 februari 1997, Stb. 630 (hierna: GWD)
" Artikel 21
1. Een door Onze minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (.)
zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door
hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(.)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren,
en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht
gevaar op te leveren voor de verspreiding van smetstof;
(.)
2. (.)
Artikel 86
1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade
uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden
gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid,
onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en
g, zijn toegepast.
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen
gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
met dien verstande, dat het aldus bepaalde bedrag met bij algemene maatregel
van bestuur vast te stellen percentages kan worden verlaagd. Deze percentages
verschillen naar gelang aan de in de laatste zinsnede bedoelde maatregel
gestelde eisen ter zake van de inrichting van het bedrijf is voldaan en door de
eigenaar in die maatregel bedoelde maatregelen zijn genomen om de
gezondheid van de dieren op het bedrijf te waarborgen.
(.)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel
17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor
vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere
gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed."
Besluit bescherming tegen bepaalde zo”nosen en bestrijding besmettelijke dierziekten, Stb.
1996, 156 (hierna: het Besluit)
" Artikel 8
1. De in artikel 86, tweede lid, onderdeel c, van de wet bedoelde percentages
tot verlaging van de tegemoetkoming in de schade bedragen bij het uitbreken
van varkenspest bij varkens:
a. indien op een bedrijf varkens afkomstig van vier of meer andere bedrijven
aanwezig zijn: 35%;
b. indien de houder op de eerste vordering van een aangewezen ambtenaar niet
kan aantonen van welke bedrijven de op zijn bedrijf aanwezige varkens
afkomstig zijn: 100%;
c. indien door een aangewezen ambtenaar is geconstateerd dat niet alle varkens
op het bedrijf overeenkomstig de door bedrijfslichamen als bedoeld in artikel
66 Wet op de Bedrijfsorganisatie vastgestelde regelen of overeenkomstig het
bepaalde bij of krachtens artikel 9 Veewet, behoudens het geval waarin artikel
9a, tweede lid, Veewet van toepassing is, of artikel 96 van de wet van een merk
zijn voorzien of zijn geregistreerd: 35%;
d. (. tot en met i .)
2. Voor de bepaling of de in het eerste lid, onderdeel a of b, bedoelde situatie
zich voordoet, worden varkens waarvan de houder op eerste vordering van een
aangewezen ambtenaar aantoont dat zij langer dan vier maanden
ononderbroken op zijn bedrijf aanwezig zijn, buiten beschouwing gelaten.
3. Indien op een bedrijf meer dan een der onderdelen a tot en met i van het
eerste lid van toepassing zijn, worden de toepasselijke percentages bij elkaar
opgeteld tot een maximum van 100."
Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens
1995, PBO-blad, jaargang 45, nummer 83, L67, 29 december 1995 (hierna: I&R-
verordening).
" Artikel 9
1. De ondernemer is verplicht binnen 2 werkdagen alle mutaties in zijn
varkensstapel met uitzondering van geboorten, aan het I & R bureau te melden.
2. Het melden wordt volledig en naar waarheid gedaan volgens de door de
Afdeling te stellen regels en heeft in ieder geval betrekking op:
a. het UBN van betrokken vestiging;
b. het UBN van de vestiging of van het bedrijf waaraan afgestaan of waarvan
ontvangen is;
c. indien dit afwijkt van de in onderdeel b. bedoelde UBN's, het nummer op het
merk dat is aangebracht op het varken waarop de mutatie betrekking heeft;
d. het aantal varkens en de soort varkens waarop de mutatie betrekking heeft;
e. de datum van mutatie;
f. in voorkomend geval het nummers van het gezondheidscertificaat; en
g. de wijze van vervoer."
2.2 De vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Het bedrijf van appellante is in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest
besmet verklaard.
- Op 19 en 26 februari 1997 is de varkensstapel van appellantes bedrijf, gevestigd te B,
met UBN nr. 1751860, getaxeerd. De totale waarde is door de taxateur vastgesteld op
fl. 369.930,15. De taxatieformulieren zijn door de eigenaar of diens gemachtigde
ondertekend. Vervolgens is het bedrijf geruimd.
- Blijkens een rapport van 13 maart 1997 heeft de Algemene Inspectiedienst van
verweerders ministerie (hierna: AID) ten behoeve van de schaderegeling op
appellantes bedrijf een onderzoek ingesteld naar de naleving van voor dat bedrijf
geldende voorschriften, als bedoeld in artikel 8 van het Besluit. Volgens dat
onderzoek zijn op het bedrijf van appellante van meer dan 3 andere varkens-
houderijen varkens aangevoerd (respectievelijk op 6 december 1996 1 fokvarken van
het bedrijf C, op 19 december 1996 6 fokgelten en op 24 januari 1997 eveneens 6
fokgelten van het bedrijf Mts. D, op 14 januari 1997
3 fokgelten afkomstig van het bedrijf E en voorts, aldus het rapport:
" Aanvoer van mestbiggen, waarvan de aanvoerdatum niet bekend is, afkomstig
van het eveneens tot de Maatschap A behorend varkensfokbedrijf gelegen aan
te B (UBN 2115591), welk bedrijf op
12 februari 1997 preventief is geruimd."
- Bovendien heeft, volgens het AID-rapport, appellante enkele malen de aanvoer van
varkens niet binnen 2 werkdagen gemeld aan het I & R bureau.
- Bij besluit van 18 maart 1997 heeft verweerder appellante - zakelijk weergegeven -
meegedeeld dat op grond van dat onderzoek op het bedrag van de getaxeerde waarde
van de varkensstapel een korting van 70% is toegepast en dat appellante als
tegemoetkoming in de schade een bedrag van fl. 110.979,05 zal worden uitbetaald.
- Op het hiertegen gemaakte bezwaar heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante tegen de verlaging
van 70% van de tegemoetkoming in de schade ongegrond verklaard.
3.2 De overwegingen van verweerder ten aanzien van de bezwaren van appellante tegen de
verlaging van de tegemoetkoming, voorzover die verlaging haar grond vindt in het
bepaalde bij artikel 86, tweede lid, GWD juncto artikel 8, eerste lid, onder c, van het
Besluit wegens een aantal malen niet melden van de aanvoer van varkens bij het I&R
bureau Varkens zijn, voorzover hier van belang, gelijkluidend aan die welke verweerder
ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing op het bezwaar dat ter beoordeling stond in
de - aan partijen door het College toegezonden - uitspraak AWB 97/1599. Deze beslissing
is aan die uitspraak gehecht en wordt geacht daarvan deel uit te maken, zodat het College
voor de overwegingen van verweerder ten aanzien van bedoelde bezwaren naar de inhoud
van genoemde uitspraak verwijst.
3.3 De overwegingen die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing tot
ongegrondverklaring van appellantes bezwaren tegen de taxatie en tegen de verlaging van
de tegemoetkoming in de schade, voorzover die haar grond vindt in het bepaalde bij
artikel 86, tweede lid, GWD juncto artikel 8, eerste lid, onder a, van het Besluit juncto
artikel 8, derde lid, van het Besluit, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" Op grond van artikel 87 van de Wet zijn Uw varkens, alvorens te worden
gedood, en de voorwerpen en producten, alvorens te worden vernietigd,
gewaardeerd. Zoals dit is voorgeschreven in artikel 88, eerste lid, van de Wet,
is de waardevaststelling uitgevoerd door een be‰digd deskundige. Deze was
vergezeld van een medewerker van de Rijksdienst voor de keuring van vee en
vlees (hierna te noemen: de RVV). Uw varkens en voorwerpen en producten
zijn gewaardeerd naar de omstandigheden van Uw bedrijf en de specifieke
kenmerken van de varkens en voorwerpen en producten.
U heeft de waardevaststelling ondertekend. Daarmee heeft U ingestemd met de
vastgestelde waarde en afgezien van inschakeling van de kantonrechter om een
hertaxatie te laten uitvoeren, zoals voorzien in artikel 88, tweede lid, van de
Wet.
U heeft in Uw bezwaarschrift gesteld dat U zich niet kunt verenigen met de
waardevaststelling, dat U zich niet bewust was van hetgeen U ondertekende
omdat U zich in een emotionele toestand bevond en dat U min of meer
gedwongen de taxatie voor akkoord heeft getekend. Hierover merk ik het
volgende op.
Mij is niet gebleken dat de taxatie op een onjuiste wijze heeft plaatsgevonden.
Zoals gezegd, is de taxatie uitgevoerd door een daartoe be‰digd deskundige,
die door ervaring en kennis op juiste wijze de waarde van de op Uw bedrijf
aanwezige varkens en voorwerpen en producten heeft vastgesteld. Mij is niet
gebleken dat de taxatie procedureel of inhoudelijk onjuist is geschied.
Overigens heeft U in Uw bezwaarschrift niet concreet aangegeven waarom de
waardevaststelling niet juist zou zijn, doch heeft U zich beperkt tot een
algemene stelling.
Het is voorstelbaar dat U zich ten tijde van de taxatie in een emotionele
toestand bevond. Mij is echter niet gebleken dat deze toestand dermate ernstig
was, dat U ten aanzien van de vastgestelde waarde en de ondertekening,
waarbij U zich akkoord verklaarde met deze vastgestelde waarde, niet Uw wil
kon bepalen en zich niet bewust was van de situatie. Daarbij neem ik in
aanmerking dat op grond van de regelgeving en op grond van het feit dat
taxatie ten behoeve van een tegemoetkoming in de schade reeds enige jaren
praktijk is, het als algemeen bekend mag worden verondersteld dat men zich
niet hoeft neer te leggen bij een (eerste) taxatie.
Ook U had op de hoogte kunnen zijn, althans op de hoogte behoren te zijn, dat
ten tijde van de taxatie bezwaar kan worden gemaakt tegen de vastgestelde
waarde en dat in dat geval de kantonrechter ingeschakeld wordt.
De juistheid van Uw stelling dat U (anderszins) min of meer gedwongen werd
de waardevaststelling voor akkoord te tekenen is door U niet aannemelijk
gemaakt. Evenmin is dit mij op enigerlei wijze gebleken.
U heeft verzocht alsnog de kantonrechter in te schakelen voor een hertaxatie.
Aan dit verzoek kan echter niet tegemoet worden gekomen. U heeft immers
door ondertekening zonder voorbehoud ten aanzien van de waardevaststelling
genoegen genomen met de aldus bepaalde waarde. Inschakeling van de
kantonrechter ten behoeve van een hertaxatie is derhalve niet aan de orde.
Tegemoetkoming in de schade en de toegepaste korting
Een gesloten systeem van tegemoetkomingen.
De Wet kent een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade. De
wetgever heeft beoogd slechts een beperkt aantal vormen van schade voor een
tegemoetkoming in aanmerking te doen komen. Deze zijn concreet omschreven
in de bepalingen omtrent tegemoetkomingen in de schade in de Wet, zijnde de
artikelen 85 tot en met 90. Ten aanzien van andere vormen van voorzienbare
schade heeft de wetgever de bedoeling gehad dat deze in principe niet uit
's Rijks kas worden vergoed.
(.)
De schadevergoeding zoals deze aan U wordt uitgekeerd, is niet meer dan een
tegemoetkoming in de door U geleden schade. Indien Uw bedrijf de schade die
niet door mij vergoed wordt niet kan dragen, is dat een omstandigheid die voor
Uw rekening komt. Ten aanzien van de uitingen van bewindslieden merk ik op,
dat aan U geen concrete toezeggingen zijn gedaan dat Uw schade geheel
vergoed zou worden. Van enig opgewekt vertrouwen dat gehonoreerd dient te
worden is in Uw geval dan ook geen sprake.
(.)
U wijst in Uw bezwaarschrift op de tekst van het tweede lid van artikel 86 van
de Wet en betoogt dat het opleggen van een korting een discretionarie
bevoegdheid van de minister is. Naar Uw mening dient, alvorens een korting
op te leggen, de afweging te worden gemaakt in hoeverre een korting redelijk
en billijk moet worden geacht en zo ja, hoe groot die korting onder de gegeven
omstandigheden mag zijn. De in het besluit genoemde percentages zouden
maximumpercentages zijn.
Uw stellingen acht ik niet juist. Hoewel in de formulering van het tweede lid
van artikel 86 van de Wet het woord "kan" is gebruikt, heeft deze formulering
niet de betekenis van een discretionarie bevoegdheid van de minister die in zou
houden dat in elk individueel geval zou mogen of zou moeten worden gewogen
of een korting wel of niet wordt toegepast. De bepaling dient zo te worden
gelezen, dat als het noodzakelijk wordt geacht dat bij een bepaalde
besmettelijke dierziekte een korting op de tegemoetkoming wordt toegepast, de
wetgever heeft gemeend dat dit dan bij algemene maatregel van bestuur dient te
worden geregeld. Door het vaststellen van een algemene maatregel van bestuur
(in casu het Besluit) is gebruik gemaakt van voornoemde bevoegdheid, zodat in
de daarin genoemde gevallen deze korting toegepast moet worden.
(.)
Is eenmaal besloten tot de introductie van een kortingsregime, dan dienen de in
de algemene maatregel van bestuur bepaalde kortingen in de in de algemene
maatregel van bestuur bepaalde gevallen onverkort te worden toegepast. De
algemene maatregel van bestuur biedt geen ruimte tot individuele afweging.
(.)
E‚n van de in het Besluit genoemde maatregelen waarvan het belang zo groot
is dat de naleving wordt versterkt door de toepassing van een kortings-
percentage, is het identificeren en registreren van de varkens.
(.)
Het voorgaande geldt eveneens voor het opleggen van een korting indien op het
bedrijf varkens aanwezig zijn afkomstig van vier of meer verschillende
bedrijven. Contacten tussen varkens van verschillende bedrijven is de
belangrijkste besmettings- en verspreidingsbron van varkenspest. Met het
opleggen van een korting wordt het verhoogde risico dat gepaard gaat met het
aanvoeren van varkens van meer dan een bepaald aantal bedrijven, gedragen
door degene die een dergelijk risico neemt. Hiermee wordt de varkenshouder
gestimuleerd om van maximaal drie bedrijven varkens te betrekken.
Evenredigheid van het kortingsregime.
U acht de kortingen van 35-70%, zoals deze worden toegepast op grond van
artikel 8 van het Besluit, onevenredig. U acht artikel 8 van het Besluit in strijd
met hetgeen de formele wetgever in artikel 86 van de Wet heeft beoogd, nu de
kortingsbepalingen ongenuanceerd en niet wezenlijk gedifferentieerd zouden
zijn en een hardheidsclausule ontbreekt. Zoals hierboven reeds is uiteengezet
zijn de desbetreffende kortingspercentages dwingend voorgeschreven in een
algemene maatregel van bestuur. Het Besluit voorziet niet in de mogelijkheid
daarvan af te wijken. Zoals gezegd, dienen de tegemoetkomingen in de schade
overeenkomstig de percentages en de gevallen, die in artikel 8 van het Besluit
zijn bepaald, te worden gekort. Gelet op het voorgaande zijn Uw verwijzingen
naar de uitspraken niet relevant. De door U genoemde jurisprudentie heeft
immers betrekking op kortingen die niet bij algemeen verbindend voorschrift
waren geregeld.
Overigens acht ik het desbetreffende kortingsregime niet onevenredig. Door
middel van de kortingen dragen degenen, die door hun handelwijze extra risico
veroorzaken met betrekking tot het verspreiden van dierziekten, zelf de
consequenties. In artikel 8 van het Besluit wordt in het algemeen de korting
hoger naarmate het risico met betrekking tot het verspreiden van dierziekten
groter is door de desbetreffende handelwijze of bedrijfsomstandigheden. Zo
houden de kortingen onder andere verband met de mate waarin het zogenaamde
traceringsonderzoek wordt belemmerd.
Evenmin valt in te zien dat het kortingsregime in strijd komt met hetgeen de
wetgever in artikel 86 van de Wet heeft beoogd. Daarbij neem ik in aanmerking
dat het desbetreffende kortingsregime nagenoeg hetzelfde is als eerder was
opgenomen in de Veewet zelf, en dat dit kortingsregime als voorloper op de
bepaling onder de huidige Wet in de Veewet was opgenomen. De
evenredigheid van het stelsel is derhalve destijds ook beoordeeld door de
formele wetgever. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet blijkt niet dat
de wetgever een wijziging ten opzichte van de destijds geldende Veewet heeft
beoogd. Zoals uit het voorgaande moge blijken, is Uw stelling dat in de Veewet
niet was voorzien in een korting op de tegemoetkoming feitelijk onjuist.
Ik merk hier nog op dat het kortingsregime, zoals dat is neergelegd in het
Besluit, de resultante is van een evaluatie van het onder de Veewet geldende
kortingsregime. Deze evaluatie heeft slechts tot kleine aanpassingen geleid van
hetgeen onder de Veewet geldend recht was. Bovendien is omtrent het
kortingsregime overleg geweest met het georganiseerde bedrijfsleven.
Kortingen indien op het bedrijf varkens van vier of meer bedrijven aanwezig
zijn.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder a, van het Besluit, wordt de
tegemoetkoming in de schade (op grond van artikel 86) met 35% gekort, indien
is geconstateerd dat op het bedrijf varkens van vier of meer bedrijven aanwezig
zijn. Hierbij geldt op grond van artikel 8, tweede lid, van het Besluit, dat
varkens waarvan de houder op eerste vordering van een aangewezen ambtenaar
aantoont dat zij langer dan vier maanden ononderbroken op zijn bedrijf
aanwezig zijn, buiten beschouwing worden gelaten. Varkens die langer dan
4 maanden op een bedrijf aanwezig zijn spelen geen rol bij de insleep van
varkenspest op het bedrijf.
Uit de toelichting op artikel 8, eerste lid, van het Besluit, blijkt dat de
kortingsregeling zoals deze was opgenomen in de Veewet, is overgenomen. Dit
omvat eveneens de hiervoor vermelde kortingsgrond, zoals bedoeld in artikel 8,
eerste lid, onderdeel a, van het Besluit. Uit de Memorie van Toelichting en
Memorie van Antwoord van de kortingsregeling in de Veewet (TK 1988-1989,
21 243, nrs 3 en 6) blijkt dat deze kortingsgrond is gebaseerd op de
omstandigheid dat varkenspest met name door contacten tussen varkens van
verschillende bedrijven verspreid wordt. Het risico op een mogelijke insleep
van het varkenspestvirus op het bedrijf wordt groter naarmate er van meer
bedrijven varkens worden betrokken. Indien een varkenshouder door van meer
dan een bepaald aantal bedrijven varkens te betrekken, dit extra risico neemt
met betrekking tot het uitbreken of verspreiden van dierziekten, wordt een deel
van de gevolgen van de bestrijding van de dierziekte voor zijn rekening
gebracht. Dit wordt gerealiseerd door het opleggen van een 35% korting op de
schadeloosstelling. Deze maatregel heeft tevens een preventieve werking
aangezien de varkenshouder hierdoor wordt gestimuleerd om zijn varkens te
betrekken van een beperkt aantal bedrijven, te weten maximaal drie. Heeft een
varkenshouder varkens op zijn bedrijf aanwezig afkomstig van vier of meer
bedrijven dan wordt er een korting opgelegd. Het Besluit is naar aanleiding van
de evaluatie van de kortingsregeling versoepeld. De evaluatie richtte zich op de
praktische haalbaarheid van en de veterinaire risico's die zijn verbonden aan de
criteria van de kortingsregeling. Werd onder de Veewet nog een korting
opgelegd van 35% indien er op een bedrijf varkens aanwezig zijn van drie
bedrijven of meer, waarbij varkens die langer dan zes maanden op het bedrijf
aanwezig zijn buiten beschouwing worden gelaten; thans ligt de kortingsgrens
bij vier of meer bedrijven en vier maanden.
De wetgever heeft blijkens het voorgaande, derhalve zeer bewust de grens bij
vier of meer gelegd.
(.)
Hetgeen de AID heeft geconstateerd met betrekking tot het te laat en het niet
aanmelden, wordt door U betwist. U betwist dat U van vier bedrijven varkens
heeft aangevoerd, gedurende de aan de verdachtverklaring voorafgaande vier
maanden.
U stelt dat U de AID gewezen heeft op het meer dan vier maanden aanwezig
zijn van de varkens, zoals bedoeld op blz. 2, onder vraag 1, punt 5 van het
AID-rapport op het bedrijf. Tevens heeft U de AID-ambtenaren gewezen op de
in de stallen aanwezige kaarten met de daarop vermelde aanvoerdatum van
9 oktober 1996 van de desbetreffende varkens. Ten aanzien van Uw stelling
merk ik het volgende op.
Bij navraag van de AID-ambtenaren die Uw bedrijf hebben gecontroleerd in
het kader van het Besluit, de heren A.H.J. Reijntjes en de heer P.F. van
Buggenum, is mij het volgende gebleken.
Beide AID-ambtenaren kunnen zich niet herinneren dat U zou hebben gewezen
op het langer dan vier maanden aanwezig zijn van de mestvarkens. Tevens
kunnen zij zich niet herinneren dat zij zouden zijn gewezen op de kaarten en de
vermeende aanvoerdatum van 9 oktober 1997. Zij verklaarden dat U heeft
gezegd dat U de mestbiggen van Uw andere bedrijf op de B1 heeft aangevoerd.
Op Uw bedrijf op de B1 was plaatsgebrek en de biggen waren nog niet
verkoopbaar. Derhalve heeft U de mestbiggen naar Uw bedrijf op de B2
vervoerd. Op het bedrijf op de B2 heeft U ze met een gewicht van ongeveer 25
kilo aangevoerd.
Volgens de AID-ambtenaren ging het bij de mestvarkens, zoals bedoeld op blz.
2, onder vraag 1, punt 5, van het AID-rapport, om in totaal 15 mestvarkens. Zij
hebben in totaal 3 mestvarkens aangetroffen van 40-50 kilo; 3 mestvarkens van
50-60 kilo, en 9 mestvarkens van ongeveer 70-80 kilo. Aangezien mestvarkens
na vier maanden gemiddeld een gewicht hebben bereikt van 100-110 kilo, kan
het feitelijk al niet zo zijn dat de mestvarkens langer dan vier maanden op het
bedrijf aanwezig zouden zijn. Gelet op het vorenstaande acht ik Uw stelling
dienaangaande dan ook feitelijk onjuist.
Daarnaast heeft U aangevoerd dat U Uw andere bedrijf op de B1 slechts als een
andere vestiging ziet en de twee vestigingen samen beschouwd als ‚‚n bedrijf.
Om deze reden heeft U over het vervoer van de mestvarkens ook geen
vervoersdocumenten opgemaakt noch heeft U het vervoer aangemeld bij het
I&R bureau. Uw stelling treft geen doel. Het bedrijf op de B1 heeft immers een
eigen UBN-nummer, zodat het voor een juiste registratie noodzakelijk is dat
verplaatsingen van varkens tussen de beide bedrijven van een
ververvoersdocument voorzien worden en gemeld worden aan het I & R-
bureau. Juist omdat de bedrijven als afzonderlijke bedrijven zijn geregistreerd,
waarbij de bedrijven niet als elkaars nevenvestigingen zijn geregistreerd, is het
van belang dat onderlinge verplaatsingen op juiste wijze gemeld worden.
Indien bijvoorbeeld wordt geconstateerd dat er besmette varkens van bedrijf A
daarvoor afkomstig waren van bedrijf B, is het mogelijk dat bedrijf B niet als
eerste mogelijkheid van besmettingsbron wordt beschouwd, terwijl dat
vanwege het transport tussen B en A wel zo zou zijn. Een goede tracering
wordt derhalve gefrustreerd indien verplaatsingen tussen twee bedrijven met
eigen UBN's niet worden gemeld. Het (voor zover mogelijk) hanteren van
afzonderlijke UBN-nummers is overigens een keuze en verantwoordelijkheid
van de ondernemer zelf. Ik merk in dit kader op dat U ter vergadering van de
Commissie voor de bezwaarschriften heeft verklaard dat U van de GD heeft
vernomen dat U voor de twee bedrijven ‚‚n UBN kon gebruiken. U heeft
echter de twee nummers aangehouden omdat dit makkelijker was voor
destructie. U heeft derhalve bewust gekozen voor het handhaven van twee
afzonderlijke UBN-nummers voor zowel Uw bedrijf op de B2 als Uw bedrijf
op de B1.
Uw stelling dienaangaande acht ik derhalve ongegrond.
U betwist niet dat de fokgelten afkomstig zijn van twee andere bedrijven en de
fokbeer van een derde bedrijf. U stelt dat Uw bedrijf geen bedrijf is waar op
grootschalige wijze contacten zijn met andere bedrijven. De aanvoer van de
fokgelten en de fokbeer betreft volgens U slechts de onontkoombare instroom
van nieuw bloed. Uw stelling treft geen doel. De door U aangevoerde
omstandigheden doen niet af aan de reeds hierboven vermelde risico's die
gepaard gaan met het hebben van varkens van meer dan drie bedrijven, ook
indien het "slechts" ‚‚n fokbeer van ‚‚n bedrijf betreft. Ook deze fokbeer is
een potenti‰le virusdrager en kan derhalve voor verspreiding van het
varkenspestvirus zorgdragen.
Uw stelling dienaangaande acht ik derhalve eveneens ongegrond.
Omtrent Uw stelling dat bij de geautomatiseerde verwerking bij het I & R
bureau iets fout is gegaan, merk ik op dat U slechts een vermoeden heeft dat de
geautomatiseerde verwerking bij het I & R bureau niet juist is verlopen, doch
dat Uw vermoeden op geen enkele wijze door U is onderbouwd. Ook overigens
is mij niet gebleken dat het computersysteem niet naar behoren zou hebben
gewerkt. Ik ga derhalve uit van het feit dat de transporten van 15-01-97, van
25-01-97 en van 04-02-97 te laat zijn gemeld en de transporten van 06-12-96,
19-12-96 en het(de) transport(en) van een aantal mestbiggen niet zijn gemeld.
Aangezien U varkens afkomstig van vier bedrijven op Uw bedrijf aanwezig
had, is op grond van artikel 8, eerste lid, onder a, van het Besluit, terecht een
korting van 35% toegepast op Uw tegemoetkoming in de schade.
Aangezien U eveneens niet voldaan heeft aan artikel 9 van de Verordening van
het Landbouwschap, is op grond van artikel 8, eerste lid, onder c, van het
Besluit eveneens terecht een tweede korting van 35% toegepast op Uw
tegemoetkoming in de schade. Op grond van artikel 8, derde lid, van het
Besluit zijn de twee voormelde kortingen opgeteld tot een totaal
kortingspercentage van 70%.
Op grond van artikel 86, tweede lid, van de Wet, juncto artikel 8, eerste lid,
onder c, van het Besluit worden kortingen toegepast op het gehele bedrag van
de tegemoetkoming in de schade, derhalve ook op de tegemoetkoming in de
schade aan producten en voorwerpen. Uw stelling dat ten onrechte een korting
op laatstbedoelde tegemoetkoming is toegepast, is derhalve niet juist.
U heeft gesteld dat in de beslissing betreffende de schadeloosstelling niet is
gemotiveerd waarom er tweemaal een korting van 35% werd toegepast.
Aangezien echter de kortingspercentages direct uit het Besluit voortvloeien, is
een weergave van de door de AID geconstateerde tekortkomingen en een
verwijzing naar de toepasselijke bepalingen, alsmede een weergave van het
Besluit voldoende motivering van het toepassen van een korting van in totaal
70%. Uw stelling dat de korting van tweemaal 35% niet voldoende is
gemotiveerd, acht ik niet gegrond.
U acht een korting van tweemaal 35% onevenredig in verhouding tot de in Uw
geval geconstateerde tekortkomingen, te weten het op het bedrijf aanwezig zijn
van varkens afkomstig van vier andere bedrijven, het twee keer te laat melden
van een partij varkens en het drie keer niet melden van een partij varkens.
Met betrekking tot de evenredigheid van de toegepaste korting ten algemene
merk ik het volgende op. Nadelige gevolgen van besluiten mogen, ingevolge
het tweede lid van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, niet
onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zoals
reeds naar voren is gekomen, is het kortingsregime als zodanig niet
onevenredig. Het cumulatief toepassen van meer kortingsgronden, zoals in Uw
geval, is inherent aan dit systeem.
Met betrekking tot de evenredigheid van de kortingsgrond, zoals bepaald in
artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit (varkens op het bedrijf
afkomstig van vier of meer bedrijven), merk ik op dat de wetgever in artikel 8,
eerste lid, onderdeel a, van het Besluit, zelf het aantal toeleverende bedrijven
heeft bepaald waarbij een korting zal worden toegepast, namelijk bij vier of
meer. Dit criterium is geobjectiveerd.
Dit wil zeggen dat de subjectieve omstandigheden van het geval niet van
belang zijn: maatgevend is slechts het feit ¢f er op het bedrijf varkens zijn
afkomstig van vier of meer bedrijven. Is er derhalve sprake van een situatie
waarin op een bedrijf varkens aanwezig zijn afkomstig van vier of meer andere
bedrijven dan wordt de schadeloosstelling met 35% gekort.
Aangezien echter in het geheel niet is voorzien in een hardheids- of
overmachts-clausule, ben ik van mening dat, ondanks het feit dat de
desbetreffende regelgeving dwingend voorschrijft dat een korting van 35%
dient te worden toegepast indien varkens van vier of meer bedrijven op het
bedrijf aanwezig zijn, door mij dient te worden bezien of de toepassing van de
korting niet tot zodanige resultaten leidt dat gesproken moet worden van
onevenredigheid in de toepassing van de op zichzelf niet onevenredige
kortingsgrond, zoals gesteld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit.
In Uw geval waren op Uw bedrijf varkens aanwezig afkomstig van vier andere
bedrijven. Zoals uit het voorgaande blijkt, is aan het aanhouden van dit door de
wetgever bepaalde aantal, geen onevenredigheid te ontlenen. Dermate
bijzondere andere omstandigheden die eventueel de conclusie zouden
rechtvaardigen dat in strijd met de eis van evenredigheid is gehandeld, zijn
gesteld noch gebleken. Zoals hiervoor reeds uiteengezet kan de omstandigheid
dat U Uw bedrijf op de B1 niet beschouwt als een ander (vierde) bedrijf en de
omstandigheid dat U het bedrijf waarvan de fokbeer afkomstig is, eveneens niet
beschouwt als een vierde bedrijf, aangezien het slechts ‚‚n fokbeer betreft, U
niet baten.
Ik ben dan ook van mening dat het toepassen van 35% korting op grond van
artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit, op de schadeloosstelling in
Uw geval niet in strijd is met de eis van evenredigheid. Ik acht Uw stelling
dienaangaande dan ook ongegrond.
Met betrekking tot de kortingsgrond, zoals bepaald in artikel 8, eerste lid,
onderdeel c, van het Besluit merk ik het volgende op.
Hiervoor is reeds het grote belang van een juiste I & R-registratie die up-to-
date is, uiteengezet. Het is daarbij niet van belang dat U, ondanks het niet
melden van mutaties, de herkomst van Uw varkens kunt aantonen. Melding op
‚‚n centraal punt is essentieel.
(.)
Indien er echter sprake is van ‚‚n fout of vergissing waardoor geen melding of
een te late melding plaatsvindt, brengt de eis van evenredigheid met zich mee
dat geen korting op de schadeloosstelling wordt toegepast. Gelet op de veel
voorkomende praktijk dat men ‚‚n keer per week de administratie bijwerkt en
daarbij de meldingen deed, leidt het evenredigheidsbeginsel er in de huidige
situatie eveneens toe dat geen korting wordt toegepast indien de aanvoer van
varkens later dan twee dagen maar binnen ‚‚n week na de aanvoer is gemeld.
Wel dienen de vervoersdocumenten van de betreffende transporten in orde te
zijn.
In Uw geval is er niet sprake van ‚‚n fout, maar is driemaal de aanvoer van
varkens niet gemeld en is eenmaal de aanvoer van varkens later dan zeven
dagen gemeld. Ik ben dan ook van mening dat het toepassen van 35% korting
op grond van artikel 8, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit, op de
schadeloosstelling in Uw geval niet in strijd is met de eis van evenredigheid.
(.)"
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft in haar beroepschrift tegen het bestreden besluit een groot aantal grieven
aangevoerd. Deze grieven hebben onder meer betrekking op procesrechtelijke aspecten van
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aard, de uitleg van artikel 86, tweede lid, GWD
juncto artikel 8, eerste lid, onder c, van het Besluit, het in verband daarmee toegepaste
kortingsstelsel en de opvatting van verweerder over de toepassing van het evenredig-
heidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel - dit laatste meer in het bijzonder in verband met
het beleid van verweerder ten aanzien van preventief geruimde bedrijven - en de I&R-
regeling. Deze grieven zijn naar inhoud en strekking dezelfde als de grieven welke zijn
aangevoerd in het beroep dat heeft geleid tot de hiervoor genoemde uitspraak
AWB 97/1599. Het desbetreffende beroepschrift - aan partijen bekend - is aan die uitspraak
gehecht en maakt daarvan deel uit. Om die reden volstaat het College hier met verwijzing
naar die uitspraak voor die grieven en blijft weergave daarvan in deze rubriek achterwege.
4.2 Met betrekking tot de verlaging van de tegemoetkoming in de schade van appellante met
70%, en meer in het bijzonder de beslissing van verweerder om toepassing te geven aan het
bepaalde bij artikel 8, eerste lid, onder a, van het Besluit en aan artikel 8, derde lid, van het
Besluit heeft appellante het volgende, voorzover hier van belang, aangevoerd:
" (.)
Beweerdelijk zouden op het bedrijf varkens afkomstig zijn van 4 andere
bedrijven. Appellant heeft dit gemotiveerd betwist; het ging hier om 9 biggen
van het eigen bedrijf. De minister toetst feitelijk niet op evenredigheid; hij
overweegt (blz 29) dat "moet worden bezien of de toepassing van de korting
niet tot zodanige resultaten leidt dat gesproken moet worden van oneven-
redigheid in de toepassing van de . kortingsgrond . in onderdeel a" maar
doet daar vervolgens niets mee. Van enige wezenlijke evenredigheidstoetsing
blijkt niets.
Schaamteloos beweert de minister dat appellant geen bijzondere
omstandigheden zou hebben gesteld.
In dit verband zij opgemerkt dat verweerder niet consistent is in zijn
redeneerwijze. Enerzijds lijkt hij toepassing te geven aan het beginsel van
evenredigheid en anderzijds maakt hij inbreuk op dit beginsel. Zo stelt hij:
"Uitgaande van de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de veehouders om
besmetting en verspreiding van varkenspest te voorkomen, worden via de
vastgestelde kortingspercentages de tegemoetkomingen in de schade gekort
naar de mate waarin de bedrijfsomstandigheden en de bedrijfsvoering van de
desbetreffende varkenshouder hebben bijgedragen aan een extra risico voor het
verspreiden van de varkenspest.
Tevens wordt met de kortingen voorkomen, dat een tegemoetkoming in de
schade in zijn geheel dient te worden betaald aan ondernemers die in
onvoldoende mate hun eigen verantwoordelijkheid hebben genomen". Even
verder in het besluit stelt verweerder: "In artikel 8 van het Besluit wordt in het
algemeen de korting hoger naarmate het risico met betrekking tot het
verspreiden van dierziekten groter is door de desbetreffende handelwijze of
bedrijfsomstandigheden. Zo houden de kortingen onder andere verband met de
mate waarin het zogenaamde traceringsonderzoek wordt belemmerd."
Verweerder kan toch moeilijk volhouden dat appellant door het begaan van de
geconstateerde overtredingen heeft bijgedragen aan een extra risico voor
verspreiding van de varkenspest.
Appellant heeft immers, zoals reeds gesteld, voldaan aan nagenoeg alle voor
hem geldende voorschriften om de gezondheid van de dieren op zijn bedrijf te
waarborgen. Verder waren de varkens op de juiste wijze gemerkt en was het
bedrijfsregister naar behoren bijgehouden. Het traceringsonderzoek werd door
appellant dan ook niet belemmerd: Eventuele besmette dieren konden zonder
problemen worden getraceerd. Overigens beperkt verweerder zich in deze tot
een algemene stelling. Hij geeft op geen enkele wijze aan in hoeverre 'het
laakbare handelen' van appellant heeft bijgedragen aan frustrering van het
tracerings-onderzoek en aan een extra risico voor verspreiding van de
varkenspest. Verweerder wordt dezerzijds verweten dat hij geen
belangenafweging heeft gemaakt, geen evenredigheidstoets heeft toegepast en
aan zijn besluit geen draagkrachtige motivering ten grondslag heeft gelegd."
5. De beoordeling
5.1 Appellante heeft in haar beroepschrift, naar aanleiding van hetgeen door verweerder in het
bestreden besluit is overwogen over zijn bezwaren tegen gang van zaken bij de taxatie,
geen nieuwe argumenten naar voren gebracht.
Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor het
oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft
gesteld dat appellantes bezwaren op dit punt ongegrond zijn. In verband met de
ondertekening zijdens appellante van het taxatieformulier moet er van worden uitgegaan
dat zij genoegen heeft genomen met de waardevaststelling. Appellante heeft geen feiten of
omstandigheden aangevoerd, op grond waarvan kan worden aangenomen dat degene die
voor haar voor akkoord heeft getekend destijds niet bij machte was zijn wil te bepalen.
5.2 De grieven van algemene aard van appellante, welke samenhangen met haar stelling dat de
in artikel 86, tweede lid, GWD neergelegde bevoegdheid tot verlaging van de
tegemoetkoming, bedoeld in het tweede lid van dat artikel, het opleggen van een punitieve
sanctie betreft, verschillen inhoudelijk niet van grieven die in de hiervoor genoemde zaak
97/1599 zijn aangevoerd. Deze grieven zijn door het College in de uitspraak in genoemde
zaak verworpen. Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting gewezen op
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 25 maart
1999, KB 1999, nr. 229 en ABRvS 15 april 1999, JB 1999, 150 en 151) en op een
annotatie bij een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (JB 2000, nr. 144). In
genoemde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak waren aan de orde besluiten tot
vermindering van de rijksvergoeding aan scholen wegens overtreding van de in de
Tijdelijke wet arbeids-bemiddeling onderwijs (TWAO) neergelegde bepalingen. De
Afdeling heeft, mede gelet op hetgeen in de stukken over de totstandkoming van die wet
over het karakter van die vermindering is opgemerkt, bedoelde maatregelen als een
punitieve sanctie aangemerkt. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de
onderhavige, in artikel 86, tweede lid, GWD voorziene verlaging van de tegemoetkoming
in schade zozeer op ‚‚n lijn is te stellen met deze maatregelen op grond van de TWAO, dat
zulks grond zou vormen voor een terugkomen van hetgeen onder meer in de zaak 97/1599
ter zake is overwogen. De annotatie bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, nr.
97/11938 AW, betreft een uitspraak, waarin die Raad, evenmin als de rechtbank in eerste
aanleg, de weigering van WW-uitkering, op de grond dat appellante heeft nagelaten
aangeboden passende arbeid te aanvaarden dan wel door eigen toedoen geen passende
arbeid heeft verkregen, als een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van het EVRM
heeft aangemerkt. In die annotatie ziet het College evenwel geen aanknopingspunt voor
een ander oordeel, dan neergelegd in zijn uitspraak in de zaak 97/1599. Door appellante
zijn geen nadere argumenten aangedragen voor zo'n ander oordeel.
Ook de grieven van algemene aard, die appellante heeft aangevoerd inzake de verbindend-
heid van artikel 8, eerste lid, van het Besluit en van de voorschriften waarnaar in die
bepaling wordt verwezen, zijn in de meergenoemde zaak 97/1599 aan de orde geweest en
zijn door het College verworpen. Daartoe wordt verwezen naar het overwogene onder 5.3.1
en - inzake de verbindendheid van de I&R-Verordening - naar het overwogene onder 5.3.2
van die uitspraak.
Ditzelfde geldt voor het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat appellante heeft gedaan in
verband met het feit dat verweerder bij de toepassing van de kortingsbevoegdheid een
onderscheid heeft gemaakt tussen preventief en besmet geruimde bedrijven. Het College
verwijst voor zijn overwegingen dienaangaande naar rubriek 5.5.1 en 5.5.2 van genoemde
uitspraak.
5.3 Derhalve komt het College thans toe aan de bespreking van appellantes grieven die
betrekking hebben op de uitvoering van de toepasselijke voorschriften in haar geval.
Zoals ook is overwogen in onder meer de uitspraak in zaak 97/1599, ontbeert verweerder
niet de bevoegdheid om per geval te overwegen of een bij en krachtens het bepaalde in
artikel 86, tweede lid, GWD voorziene korting daadwerkelijk wordt opgelegd. Slechts de
hoogte van de korting is door wet en Besluit sluitend vastgesteld. Ter mitigering heeft de
wetgever, door de "kan-bepaling" van artikel 86, tweede lid, enige ruimte gelaten om
wegens de bijzondere omstandigheden van het geval, van zo'n korting af te zien.
Verweerder heeft, in weerwil van zijn stellingname in het bestreden besluit, bij het
toepassen van het kortingsstelsel op de schade ten gevolge van de begin 1997 uitgebroken
varkenspest wel degelijk, op onderdelen, een bepaald beleid gevoerd, zoals het beleid
inzake het niet toepassen van het kortingsregiem in geval van preventieve ruiming en het
beleid om bij het niet melden van mutaties in de varkensstapel in bepaalde gevallen af te
zien van toepassing van de korting. Deze beleidskeuzen zijn in overeenstemming met het
stelsel van de wet.
5.4.1 In genoemde uitspraak is onder 5.6 geoordeeld dat verweerders beleid inzake de toepassing
van het kortingsstelsel ingeval van niet tijdige melding van de mutaties in de varkensstapel
de rechterlijke toets kan doorstaan. Appellante heeft in haar beroep geen andere nieuwe
argumenten ter ondersteuning van haar grieven tegen verweerders beleid ter zake
aangevoerd. Het College ziet geen grond om van zijn oordeel terug te komen.
Appellante heeft tegenover de argumenten van verweerder, op grond waarvan hij
appellantes stellingen ten aanzien van de melding van de aanvoer van varkens heeft
verworpen en zijn constatering in het bestreden besluit dat zij driemaal de aanvoer van
varkens niet heeft gemeld en eenmaal een aanvoer later dan zeven dagen heeft gemeld,
geen nadere feiten of argumenten aangedragen, die tot het oordeel kunnen leiden dat
verweerders vaststelling van de feiten op dit punt geen stand houdt. Gelet op verweerders
beleid om slechts in geval van een enkele fout en voorts bij melding binnen een week (in
plaats van binnen twee dagen, zoals de I&R regeling voorschrijft) niet tot korting over te
gaan, heeft verweerder, wanneer de toepassing van deze categorie op zichzelf wordt bezien,
niet ten onrechte geconcludeerd dat in appellantes geval de in artikel 8, onder c, van het
Besluit voorziene korting diende te worden toegepast.
5.4.2 De juistheid van verweerders constatering dat op appellantes bedrijf varkens, afkomstig
van vier andere bedrijven, aanwezig waren heeft appellante in bezwaar betwist. Tegen
hetgeen verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen - op pagina 10 van deze
uitspraak aangehaald - ter verwerping van appellantes stelling dat de van appellantes
bedrijf aan de B1 afkomstige varkens, bedoeld op blz. 2, onder vraag 1, punt 5, van het
AID-rapport, langer dan vier maanden op de locatie aan de B2 aanwezig waren, heeft
appellante - ook ter zitting - geen nadere argumenten aangevoerd. Het College is van
oordeel dat verweerder in het bestreden besluit op goede gronden de juistheid van
appellants stelling op dit punt heeft verworpen en gaat derhalve voor de beoordeling van
het geschil uit van de feiten zoals die door verweerder op dit punt zijn vastgesteld.
5.4.3 Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder terecht appellantes bedrijf op de
Millseweg, dat een eigen UBN-nummer heeft, als een "ander" bedrijf in de zin van artikel
8, eerste lid, onder a, van het Besluit heeft aangemerkt. Dienaangaande overweegt het
College het volgende.
5.4.3.1 Het begrip bedrijf is in de GWD noch in het Besluit nader gedefinieerd, evenmin als in de
I&R-verordening.
Het UBN is, ingevolge het bepaalde in artikel 1, tweede lid, onder o, van genoemde
verordening het Uniek Bedrijfsnummer, dat door de Stichting Gezondheidszorg voor
dieren aan een vestiging wordt uitgegeven. Het begrip "vestiging" is in genoemde
verordening wel gedefinieerd en wel als: het geheel van produktie-eenheden van een of
meer landbouwondernemingen, dienende ter uitoefening van de varkenshouderij, bestaande
uit een of meer gebouwen en de daarbij behorende landbouwgrond, of het gedeelte daarvan
dat op grond van namens de Afdeling Varkenshouderij van het Landbouwschap door de
Stichting Gezondheidszorg voor dieren te stellen regels als een afzonderlijke eenheid kan
worden beschouwd.
Blijkens de door verweerder bij zijn brief van 1 augustus 2000 gevoegde stukken heeft
genoemde Stichting in de loop van 1995 een aantal regels gesteld voor het registreren van
twee vestigingen van een bedrijf onder een UBN. Volgens die stukken zijn varkenshouders
op diverse manieren op deze regels gewezen, onder meer via het informatieblad van de
Stichting "Parels voor de zwijnen" van 9 december 1995 en het voorlichtingsboekje "1e
fase I&R varkens" dat door de Stichting medio 1995 aan alle varkenshouders is
toegezonden.
In de folder en in genoemd informatieblad zijn de hiervoor bedoelde, gelet op de juridische
grondslag en wijze van publiceren, als beleidsregels te kwalificeren regels om meerdere
vestigingen onder een UBN te registreren als volgt samengevat:
In principe heeft een bedrijf ‚‚n UBN. Indien een bedrijf meer vestigingen heeft zijn de
voorwaarden voor toekenning van ‚‚n UBN:
- de afstand van hoofdvestiging tot nevenvestiging is niet meer dan een kilometer
(hemelsbreed);
- elk van de vestigingen moet zijn voorzien van een omkleedruimte;
- het vervoer tussen de vestigingen mag alleen met eigen transportmiddelen plaatsvinden;
- de hoofdvestiging en de nevenvestiging behoren toe aan ‚‚n ondernemer;
- aan de gehele vestiging mogen alleen (op)fokvarkens worden toegevoegd afkomstig van
fok-en topfokbedrijven;
- de hoofdvestiging en de nevenvestiging moeten zijn aangesloten bij dezelfde dieren-
artspraktijk.
In de brochure wordt voorts vermeld dat aan registratie van meer vestigingen onder een
UBN ook nadelen zijn verbonden, onder meer omdat bij samenvoeging van meerdere
vestigingen alle bedrijven van herkomst bij elkaar opgeteld moeten worden. Er wordt
daarbij op gewezen dat hierdoor problemen kunnen ontstaan met de kortingsregeling in
verband met de varkenspest, omdat voor hoofd-en nevenvestigingen samen een maximum
geldt van drie herkomsten.
5.4.3.2Verweerder heeft in zijn brief van 1 augustus 2000 betoogd dat in veterinair opzicht geen
enkel verschil is tussen 2 vestigingen met aparte UBN-nummers en twee verschillende
bedrijven van verschillende eigenaars. Naar zijn mening moet het ervoor worden gehouden
dat appellante, gelet op de gegeven informatie, precies op de hoogte was van de aan haar
keuze om onder twee UBN-nummers te werken, verbonden rechtsgevolgen.
5.4.3.3Appellante heeft in haar reactie aangevoerd dat er een verschil is tussen UBN-nummers en
bedrijven. Nergens blijkt uit dat appellante kan worden verweten dat zij varkens heeft
aangevoerd van een vierde bedrijf. Appellante voldeed aan de voorwaarden om in
aanmerking te komen voor een UBN. Dan had zij geen meldplicht gehad bij verplaatsing
van varkens van de ene locatie naar de andere. De verordening staat echter ook toe dat per
vestiging een UBN geldt. Dat betekent dat verplaatsingen wel moeten worden gemeld,
maar daaruit volgt niet dat het daarbij gaat om verplaatsing van het ene bedrijf naar het
andere bedrijf in de zin van het Besluit.
5.4.3.4 Naar het oordeel van het College moet de betekenis van het begrip bedrijf in artikel 8,
eerste lid, onder a, van het Besluit, nu dat niet nader is gedefinieerd, worden uitgelegd
mede tegen de achtergrond van de doelstelling van de onderhavige regelgeving.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit wordt een
korting van 35% op de tegemoetkoming in de schade toegepast indien op een bedrijf
varkens afkomstig zijn van meer dan vier bedrijven.Varkens die langer dan vier maanden
op het bedrijf aanwezig zijn worden, ingevolge artikel 8, tweede lid, van het Besluit, voor
de toepassing van die bepaling buiten beschouwing gelaten.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het risico op een mogelijke
insleep van het varkenspestvirus op het bedrijf groter wordt naarmate er van meer dan een
bepaald aantal bedrijven varkens worden betrokken.
Gelet op dit juist te achten standpunt, dienen naar het oordeel van het College de
afzonderlijke vestigingen van een onderneming, waarin het varkenshouderijbedrijf wordt
uitgeoefend, in beginsel te worden aangemerkt als afzonderlijke bedrijven, bedoeld in
artikel 8, eerste lid, onder a, van het Besluit.
Immers, het functioneren als afzonderlijke vestiging houdt redelijkerwijs gesproken in dat,
onder meer als gevolg van andere aanvoer- en afvoeradressen van zo'n vestiging in
vergelijking met de andere vestiging(en) van dezelfde onderneming, er wezenlijk grotere
risico's van insleep van het varkenspestvirus bestaan. Het College herinnert in dit verband
aan de hierboven als derde genoemde beleidsvoorwaarde voor toekenning van ‚‚n UBN
voor meer vestigingen.
Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de regelgeving inzake de uitgifte
van UBN-nummers, ziet het College voorts geen plaats voor het oordeel dat verweerder ten
onrechte van beslissende betekenis acht voor de beantwoording van de vraag of een
vestiging van een onderneming als een "ander bedrijf" in de zin van meergenoemd
onderdeel a van artikel 8 moet worden aangemerkt, de omstandigheid dat die vestiging een
eigen UBN-nummer heeft.
5.4.3.5 Verweerder heeft derhalve op goede grond beslist dat op appellantes bedrijf varkens,
afkomstig van vier andere bedrijven, aanwezig waren.
5.5 Verweerder heeft vervolgens geoordeeld dat de korting van 35% terecht is toegepast in
appellantes geval. Daartoe heeft hij overwogen dat de wetgever in artikel 8, eerste lid,
aanhef en onder a, van het Besluit voor de daarin voorziene verlaging van 35% de grens
zeer bewust bij vier of meer bedrijven heeft gelegd.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder nog bezien of de toepassing van de korting
tot zodanige resultaten leidt dat gesproken moet worden van onevenredigheid en
overwogen dat niet van dermate bijzondere omstandigheden is gebleken dat een dergelijke
conclusie gerechtvaardigd zou zijn. Dienaangaande overweegt het College het volgende
Voor een bevestigend antwoord op de vraag of in casu sprake is van bijzondere
omstandigheden als hiervoor bedoeld, zou mogelijk plaats zijn indien de door appellante
aangevoerde argumenten zouden kunnen leiden tot de conclusie dat appellante weliswaar
ook varkens van haar vestiging (in casu aangemerkt als bedrijf) aan de B1 op haar bedrijf
aan de B2 aanwezig had, maar dat daarmee de facto geen extra risico op insleep van
varkenspestvirus ontstond. Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder dat
vaststaat, als in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheid, dat appellante, gelet op
de door de Stichting gestelde criteria voor de uitgifte van UBN-nummers de mogelijkheid
had om voor de beide locaties, B1 en B2, voor ‚‚n gezamenlijk UBN-nummer te kiezen.
Dat zij niettemin een keuze heeft gemaakt voor twee UBN-nummers maakt evenwel, zoals
hiervoor is overwogen, dat in beginsel bedoeld extra risico daarmee aanwezig moet worden
geacht. Appellante heeft geen feiten of argumenten aangedragen die voldoende
aanknopingspunt bieden voor het oordeel dat in feite van een dergelijk extra risico geen
sprake kan zijn. Bij gebreke daaraan heeft verweerder een nadere motivering dat bedoeld
risico ook in appellants geval aanwezig moet worden geacht, achterwege kunnen laten.
5.6 Op andere grond moet echter worden geconcludeerd dat het bestreden besluit niet in stand
kan blijven wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering. Daartoe overweegt
het College als volgt. Indien de op dit punt bij appellante geconstateerde tekortkoming op
zichzelf wordt bezien, zou verweerders beleid om van toepassing van de vermindering van
35% in de in meergenoemd artikel 8, eerste lid, onder a, bedoelde gevallen slechts af te
zien indien van bijzondere omstandigheden is gebleken, niet rechtens onaanvaardbaar te
achten zijn, en zou voorts zijn conclusie dat van zodanige bijzondere omstandigheden niet
is gebleken, niet onjuist zijn te achten.
Echter, verweerder heeft ten onrechte omtrent de vraag of het tweemaal toepassen van een
korting van 35% niet onevenredig is in verhouding tot het daarmee nagestreefde doel
volstaan met de stelling dat het cumulatief toepassen van meer kortingsgronden inherent is
aan het door de wetgever gekozen systeem. Dit ontslaat verweerder evenwel niet van de
verplichting om na te gaan of er gronden zijn om, indien zich, zoals hier aan de orde, een
situatie voordoet dat het derde lid van artikel 8 van het Besluit in beginsel van toepassing
is, ter vermijding van evenbedoelde onevenredigheid van de toepassing van een der
onderdelen a of c van het eerste lid van genoemd artikel af te zien.
De ruimte die artikel 86, tweede lid, aan verweerder biedt om een beleid dienaangaande te
voeren, verplicht hem, zeker bij mogelijke cumulatie, een nadere afweging te maken
omtrent de toepassing van - in casu - meergenoemd onderdeel a of c.
Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder het volgende.
Zoals het College in zijn eerdere uitspraken over deze materie heeft overwogen, is de in het
wettelijk systeem gekozen risicoverdeling het resultaat van een globale schatting van de
risico's, die ontstaan in de onderscheiden gevallen, bedoeld in de onderdelen a. tot en met i.
van artikel 8, eerste lid, van het Besluit. Bij het aldus gekozen systeem is aanvaardbaar te
achten, dat binnen een bepaalde categorie, als bedoeld in onderdeel a tot en met i geen
verdere differentiatie is aangebracht naar de mate waarin door de betrokken veehouder in
afwijking van de in deze artikelonderdelen neergelegde normen is gehandeld. Daarom is
het rechtens toelaatbaar geoordeeld, dat bijvoorbeeld de verlaging van de tegemoetkoming,
voorzien in onderdeel c van het eerste lid van artikel 8 van het Besluit, bij het in
verregaande mate niet voldoen aan de verplichting tot het melden van mutaties met
eenzelfde percentage plaatsvindt als in de situatie dat het aantal niet-meldingen net valt
binnen de door verweerder in zijn beleid geformuleerde minimum-norm.
Gegeven de discretionaire bevoegdheid van verweerder ter zake, valt niet in te zien dat het
hiervoor bedoelde wettelijk stelsel zich er tegen verzet dat, in geval van samenloop van
twee of meer categorie‰n, als bedoeld in de onderdelen a tot en met i, verweerder bij de
afweging of, gelet op de bijzonderheden van het geval, toepassing van de korting
onevenredig is, de omstandigheid dat er volgens het per categorie ontwikkelde beleid in
beginsel sprake is van de in het derde lid van artikel 8 bedoelde cumulatie, als
zwaarwegende omstandigheid betrekt.
Het College is voorts van oordeel dat, indien ingevolge het besluit de mogelijkheid van de
toepassing van een gecumuleerde korting aan de orde is, verweerder in verband met artikel
3:4, tweede lid, van de Awb dient na te gaan of de ernst van de risico's welke door de
onderscheiden overtredingen in het leven worden geroepen, een dergelijke cumulatie kan
rechtvaardigen, en dat verweerder bij een besluit, waarbij een gecumuleerde korting wordt
opgelegd, een op de omstandigheden van het individuele geval toegesneden motivering
geeft.
Deze motivering ontbreekt in casu geheel.
Het bestreden besluit kan dan ook niet in stand blijven wegens strijd met het bepaalde bij
artikel 7:12, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb).
5.7 Ook op andere grond dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Daartoe overweegt
het College het volgende.
Wat betreft de totstandkoming van het bestreden besluit is namens appellante aangevoerd
dat in strijd met het bepaalde in artikel 7:13, vijfde lid, Awb voor de behandeling van de
zaak ter hoorzitting van de adviescommissie niet een vertegenwoordiger van verweerder is
uitgenodigd om een toelichting te geven op diens standpunt.
Verweerder heeft, zo is in eerdere zaken over dit onderwerp gebleken, nadat enige
hoorzittingen in zaken als deze waren gehouden, te kennen heeft gegeven dat de
aanwezigheid van een vertegenwoordiger zijnerzijds als regel niet meer zinvol werd
geacht, nu de commissie over zijn standpunt voldoende was voorgelicht. Hierop heeft de
commissie nog slechts een uitnodiging aan verweerder doen uitgaan indien de bijzondere
omstandigheden van het geval daartoe aanleiding gaven.
Met appellante is het College van oordeel dat die gedragslijn niet strookt met het in
genoemd artikellid neergelegde vormvoorschrift en dat de commissie aldus zichzelf en de
indiener van het bezwaar de mogelijkheid heeft onthouden om op de hoorzitting een op de
zaak toegespitste mondelinge reactie van verweerder op het bezwaarschrift te vernemen.
Gelet op het onder 5.6 overwogene ziet het College, anders dan in, onder meer, zijn
genoemde uitspraak 97/1599, geen plaats voor het oordeel dat in dit geval met toepassing
van artikel 6:22 Awb vernietiging van het bestreden besluit op deze grond achterwege kan
worden gelaten.
5.8 Het beroep van appellante is dus gegrond.
Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, met bepaling dat verweerder opnieuw op
het bezwaar van appellante dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze
uitspraak is overwogen.
Tevens acht het College termen aanwezig voor een veroordeling van verweerder, met
toepassing van artikel 8:75 Awb, in de kosten van appellante, voor door een derde
beroepsmatig verleende rechtsbijstand welke op de voet van het bepaalde bij het Besluit
proceskosten bestuursrecht worden begroot op (2,5 punten ad fl. 710,-- (indienen van een
beroepschrift, zitting, schriftelijke uiteenzetting) maal (wegingsfactor: zwaar) 1,5 =:)
fl. 2662,50.
Het vorenstaande leidt tot het volgende dictum.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellante gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- verstaat dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 420,-- (zegge: vierhonderdtwintig gulden) wordt vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante welke worden vastgesteld op fl. 2662,50 (zegge: zesentwintighonderdtwee‰nzestig gulden en 50 cent);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde kosten moet vergoeden;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr M. Vlasblom, in tegenwoordigheid van mr M.M. Smorenburg, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2001.
w.g. B. Verwayen de griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen