No. AWB 99/956 4 april 2001

5135

de maatschap A, B en C, te D, appellante,

gemachtigde: mr Y.J.P. Linssen, te Venray,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,

gemachtigde: mr J.J.H.M. Hanssen.

1. De procedure

Op 22 november 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen,

waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 oktober 1999.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing

van haar aanvraag op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.

Op 4 februari 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 10 januari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen

- appellante bij monde van A en B - hun standpunten hebben toegelicht.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is onder

meer het volgende bepaald:

" Artikel 1

In deze regeling wordt verstaan onder:

(.)

e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni

1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde

akkerbouwgewassen (PbEG L 181);

(.)

k. producent: individuele landbouwondernemer (.) die op zijn bedrijf voor

eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de

bedoeling deze gewassen te oogsten;

l. bedrijf: (.)

m. akkerland:

a) geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die

gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als

blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet

agrarische doeleinden in gebruik was;

b) grond die overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit produktie

nemen van bouwland uit productie is geweest;

(.)

Artikel 3

Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening

3887/92, (.) en deze regeling (.) worden jaarlijks op aanvraag de

beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van

akkerbouwgewassen (.)."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten

en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante heeft een "Formulier aanvraag oppervlakten 1998", getekend 11 mei

1998, bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling

EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) voor onder meer twee

percelen met volgnummer 5 en een oppervlakte van 4.00 ha, onderscheidenlijk met

volgnummer 20 en een oppervlakte van 4.90 ha (hierna: de percelen 5 en 20).

- Bij brief van 28 september 1998 heeft verweerders uitvoerende dienst LASER

appellante verzocht aan te tonen dat de percelen 5 en 20 in de jaren 1987 tot en met

1991 als akkerland in gebruik zijn geweest.

- Bij brief van 8 oktober 1998 heeft appellante aan verweerder afschriften gestuurd van

twee rekeningen van een loonbedrijf voor onder meer het inzaaien van 9.8 ha ma‹s,

onderscheidenlijk 4.2 ha ma‹s op 28 april 1988, respectievelijk 27 april 1991.

- Bij brief van 13 november 1998 is aan appellante medegedeeld dat haar aanvraag is

afgewezen omdat bij een controle was gebleken dat de door haar opgegeven

perceelsgegevens niet overeenkomen met de werkelijke perceelssituatie. Blijkens de

bijgevoegde bijlage bedraagt het verschil tussen de aangevraagde en de geconsta-

teerde oppervlakte 8.90 ha of wel 93,68 %. De subsidiabele oppervlakte bedraagt

aldus 0.00 ha.

- Op 21 december 1998 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van

13 november 1998.

- Op 19 juli 1999 heeft verweerder appellante ter zake van dit bezwaar gehoord.

Appellante heeft zich bij deze hoorzitting laten vertegenwoordigen door

A (hierna: W.), B (hierna: J), en E geboren 19 januari 1970 (hierna: J*).

- De voorzitter van deze hoorzitting heeft hierbij een uitleg gegeven bij de

satellietwaarnemingen die van de percelen 5 en 20 in de referentiejaren 1987 tot en

met 1991 zijn gedaan en die door het bedrijf Georas zijn geanalyseerd. Daaromtrent

vermeldt het verslag van deze hoorzitting het volgende:

" J*.: Waarom is dat perceel hier rood op de kaart?

Voorz.: De betekenis van de kleuren weet ik ook niet precies. Het heeft in

ieder geval met onder andere de weeersomstandigheden te maken

en met de vochtigheid dan wel droogte.

W.: Tussen de data in dat er foto's zijn genomen kun je er best een

akkerbouwgewas hebben gehad. Neem nou 1991, de eerste foto is

van begin maart en de tweede van eind november. In de

tussenliggende periode heeft er ma‹s gestaan.

J*.: Ook in '88 of '87 kan er tussen de twee data van de foto's in best

een akkerbouw gewas hebben gestaan.

Voorz.: Ik heb hierover contact gehad met het bedrijf dat deze foto's

analyseert. Volgens hen is aan de foto's genomen in het voorjaar en

het najaar te zien of het gaat om jong gras, of om gras dat er al het

hele jaar staat. Aan de stand van het gras kunnen ze zien of er in de

tussenliggende periode iets anders dan gras heeft gestaan.

W+J+J*: Nou, als je gras inzaait, dan zie je dat toch heel snel. Dat is heel

snel groen hoor !

J+J*: Het kan niet dat het gras in september nog niet zichtbaar zou zijn.

Dat staat dan echt al hoog hoor."

3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder

Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard en

hiertoe onder meer als volgt overwogen:

" Uit artikel 9 van Verordening (EEG) 1765/92 en Bijlage 1 van Verordening

(EG) 658/96 volgt dat aanvragen niet kunnen worden ingediend voor gronden

die van 1987 tot en met 1991 permanent als weidegrond, voor meerjarigen

teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik waren.

Middels steekproeven controleert LASER jaarlijks een door de Europese

Commissie vastgesteld percentage van de steunaanvragen op deze voorwaarde.

Aan de hand van satellietfoto's uit de periode 1987 tot en met 1991 heeft

LASER vastgesteld dat de percelen 5 en 20 uit uw aanvraag oppervlakten 1998

niet voldoen aan bovengenoemde voorwaarde. De twee percelen waren in de

referentieperiode permanent in gebruik als grasland. U bent door LASER in de

gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de percelen wel op enig moment in

gebruik zijn geweest als akkerland. Gedurende de behandeling van uw

aanvraag en tijdens de bezwaarfase heeft u rekeningen van loonwerkers uit

1988 en 1991 ingediend als bewijs dat u in de betreffende periode op de

percelen ma‹s zou hebben verbouwd. Geen van voornoemde documenten is op

perceelsniveau en zij kunnen dan ook niet worden beschouwd als bewijs dat u

op de percelen 5 en 20 in de jaren 1987 tot en met 1991 ma‹s heeft geteeld. "

Ten verweer is onder meer het volgende aangevoerd:

" Nu appellante ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing geen bewijs

heeft geleverd dat de juistheid van de satellietbeelden in twijfel trekt, kon

verweerder niet anders dan constateren dat het desbetreffende perceel niet

voldoet aan de definitie van akkerland.

Tenslotte is verweerder van mening dat het niet onredelijk is dat hij eerst in

1998 heeft vastgesteld dat de betreffende percelen niet voldoen aan de definitie

akkerland.

Verweerder heeft in de voorgaande jaren, in tegenstelling tot hetgeen

appellante beweert, wel degelijk gecontroleerd of de voorschriften voor een

aanvraag correct zijn nageleefd. Deze controle heeft echter plaatsgevonden

zonder gebruik van satellietfoto's. "

Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij met betrekking tot percelen die in

voorafgaande jaren wel zijn geaccepteerd als akkerland, het beleid voert deze niet meer als

zodanig te accepteren in het geval de satellietopnames aangeven dat ten tijde van de

opnames sprake was van grasland. In dit geval verzoekt hij van de aanvrager nader bewijs.

Voorts heeft verweerders gemachtigde ter zitting desgevraagd verklaard geen uitleg te

kunnen geven bij de kleuren van de verschillende percelen op de satellietfoto's en hiervoor

verwezen naar het oordeel van ter zake deskundigen.

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft bij beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit

aangevoerd:

" Uit de facturen en meitellingen van cli‰nten blijkt duidelijk dat cli‰nten in de

betreffende jaren, de kalenderjaren 1987 tot en met 1991, akkerbouwgewassen

op het bedrijf hebben geteeld. Het is voor cli‰nten niet mogelijk om dit per

perceel aan te geven. In genoemde jaren was het in het algemeen voor

agrarische bedrijven gebruikelijk om de administratie op bedrijfsniveau te

voeren en niet een administratie per perceel. Naar de mening van cli‰nten is het

niet redelijk om hen daar nu op af te rekenen. Toentertijd was niet bekend dat

deze administratie op perceelsniveau een vereiste zou worden.

Tevens kunnen, naar de mening van cli‰nten, de door LASER gehanteerde foto's

niet worden gebruikt voor aan afwijzing van de aanvraag, omdat deze foto's

geen bewijs leveren dat er geen akkerbouwgewas op de betreffende percelen is

geteeld. In artikel 9 van de Verordening (EEG) 1765/92 en Bijlage I van

Verordening (EG) 658/96 volgt dat aanvragen niet kunnen worden ingediend

voor gronden die van 1987 tot en met 1991 permanent als weidegrond, voor

meerjarigen teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik

waren.

Laser kan dit echter niet bewijzen. De satellietfoto's uit bijvoorbeeld het jaar

1991 dateren van 3 maart 1991 en van 30 november 1991. Hieruit blijkt niet

automatisch dat er in de tussenliggende periode, van 4 maart tot 31 oktober

1999, ook geen akkerbouwgewas op de betreffende percelen is geteeld. Het is

naar de mening van cli‰nten dan ook niet redelijk om een afwijzing te baseren

op slechts twee momentopnames die ook nog eens een hele tijd uit elkaar

liggen.

Tevens is het naar de mening van cli‰nten onredelijk om eerst in 1998 te

controleren of de voorschriften voor een aanvraag correct worden nageleefd en

of er in de jaren 1987 tot en met 1991 akkerbouwgewassen op de betreffende

percelen zijn geteeld. De onderhavige bijdrageregeling dateert van 1993 en

wordt thans voor het zesde opeenvolgende jaar uitgevoerd. Cli‰nten zijn er

nooit eerder op gewezen dat de door hun ingediende aanvragen niet

overeenkwamen met de gegevens zoals die bij Laser bekend zijn. Hierdoor had

verdere schade voor cli‰nten voorkomen kunnen worden. "

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt - voor zover hier van belang - onder akkerland

verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die

gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland

in gebruik was.

Aan de orde is de vraag of verweerder zijn nader standpunt dat niet kan worden

aangenomen dat de percelen 5 en 20 niet in de periode 1987 tot en met 1991 in gebruik zijn

geweest als blijvend grasland, heeft kunnen baseren op de te zijner beschikking gekomen

satellietopnames die in die periode van de percelen 5 en 20 zijn gemaakt. Dienaangaande

overweegt het College ten eerste het volgende.

Verweerder heeft in voorgaande jaren appellantes aanvragen minder fijnmazig

gecontroleerd waarbij hij de percelen 5 en 20 steeds heeft aangemerkt als akkerland en

mede op die grond deze eerdere aanvragen van appellante goedgekeurd.

Deze omstandigheden staan er niet aan in de weg dat verweerder appellantes aanvraag voor

1999 toetst aan meer gedetailleerde controlegegevens als bedoelde satellietopnames die

inmiddels te zijner beschikking zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden

verweerder bij de beslissing op die aanvraag op grondslag van deze gegevens terug te

komen van zijn conclusie in voorgaande jaren, dat de als zodanig door appellante

opgegeven percelen voldoen aan de definitie van akkerland, met dien verstande dat

appellante de gelegenheid moet worden geboden in bezwaar aannemelijk te maken dat de

percelen waarop bedoelde satellietopnames betrekking hebben, wel degelijk als akkerland

zijn gebruikt in de referentiejaren 1987 tot en met 1991.

Bij de beoordeling van de bewijsvoering van appellante tegenover de aanwijzingen die aan

de satellietopnames kunnen worden ontleend, dient mede in aanmerking te worden

genomen de tijd die sinds de referentieperiode is verstreken gedurende de jaren waarin

verweerder de percelen 5 en 20 wel heeft aangemerkt als akkerland. Niet onaannemelijk is

immers dat appellantes bewijspositie hierdoor slechter is geworden.

5.2 In het voorliggende geval zijn tijdens verweerders hoorzitting op 19 juli 1999 aan

appellante de satellietopnames van de percelen 5 en 20 getoond, die Georas hebben

gebracht tot de diagnose: "grasland". Blijkens het verslag van die hoorzitting heeft de als

voorzitter functionerende ambtenaar echter volstaan met de mededeling dat Georas aan de

stand van het gras op de opnames kan zien of er in de tussenliggende periode iets anders

dan gras heeft gestaan heeft, en heeft de voorzitter op appellantes vragen naar de betekenis

van de kleuren geen precies antwoord kunnen geven.

Het College acht die enkele mededeling onvoldoende. Verwacht mag worden dat

verweerder de satellietopnames analyseert of doet analyseren, na concreet met de stellingen

van appellante geconfronteerd te zijn, en beoordeelt of die met hetgeen uit de

satellietopnames blijkt, verenigbaar zijn. Verweerder zal op basis daarvan dienen te

beslissen of hij in het licht hiervan aan zijn aan het primaire besluit ten grondslag liggende

bevindingen kan vasthouden. Daarbij dient op inzichtelijke wijze te worden aangegeven op

welke bevindingen dit oordeel steunt.

Ook ter zitting van het College heeft verweerder, aan wie was verzocht de kleurenfoto's

van de satellietopnames over te leggen, desgevraagd geen uitleg kunnen geven bij de

verschillende kleuren van de percelen op de satellietopnames en voor zijn conclusie uit de

satellietopnames volstaan met verwijzing naar het oordeel van ter zake deskundigen.

Het College constateert dat verweerder ook anderszins niet heeft aangegeven hoe de

satellietopnames hem tot de vaststelling hebben gebracht dat de percelen 5 en 20 in de

periode 1987 tot en met 1991 (permanent) als grasland in gebruik waren.

Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie, dat het bestreden besluit geen blijk

geeft dat verweerder bij zijn besluitvorming op appellantes bezwaar heeft voldaan aan de

ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op hem

rustende plicht de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te

vergaren. Voorts berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering en voldoet

het niet aan het bepaalde bij artikel 7:12 van de Awb.

De slotsom is dat het beroep gegrond dient te worden verklaard.

Het College acht voorts termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum

van deze uitspraak vermeld. Verweerder is te veroordelen in de kosten van appellante in

verband met de behandeling van het beroep, die op de voet van het Besluit proceskosten

bestuursrecht bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

6. De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 11 oktober 1999;

- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met in acht nemen van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op fl. 710,-- (zegge: zevenhonderd-en-tien gulden) en te vergoeden aan appellante door de Staat der Nederlanden;

- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 450,-- (zegge: vierhonderd-en-vijftig gulden) wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;

- wijst af het meer of anders gevorderde.