No. AWB 01/282 26 april 2001

11230

1. A, te B,

2. de Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, te

Groningen,

3. de Afdeling Assen en omstreken van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van

Dieren, te Assen,

appellanten,

gemachtigde: mr C.T. Dekker, advocaat te Groningen,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,

gemachtigde: mr J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerder,

1. De procedure

Op 2 april 2001 hebben appellanten verweerder verzocht om appellante A ontheffing te

verlenen van het verbod dieren te vaccineren tegen mond- en klauwzeer, alsmede om

uiterlijk 4 april 2001 v¢¢r 15.00 uur op dit verzoek te beslissen, bij gebreke waarvan zal

worden aangenomen dat de gevraagde ontheffing is geweigerd.

Op 6 april 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een

beslissing van verweerder op hun verzoek om ontheffing.

Op 6 april 2001 hebben appellanten tevens de president van het College verzocht bij

voorlopige voorziening te bepalen dat appellante A haar dieren kan vaccineren tegen

mond- en klauwzeer, met de volgende voorschriften:

" 1) voordat tot vaccinatie wordt overgegaan wordt vastgesteld dat de dieren niet

besmet zijn;

2) er wordt geregistreerd dat de dieren inge‰nt zijn;

3) het wordt verboden de dieren gedurende een - door de president te bepalen

termijn - te verwijderen van het perceel waarop de dieren zijn ge‰nt."

Bij brief van 9 april 2001 heeft het College verweerder verzocht hierop te reageren bij

wege van beslissing op bezwaar.

Bij besluit van 11 april 2001 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten.

Tegen dit besluit hebben appellanten op 12 april 2001 beroep bij het College ingesteld.

Op 13 april 2001 heeft het College bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld.

Op 18 april 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 23 april 2001 heeft het College partijen bericht voornemens te zijn het onderzoek ter

zitting achterwege te laten en hen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over

voorgenomen prejudici‰le vragen.

Op 24, onderscheidenlijk 25 april 2001 hebben appellanten en verweerder daarop

schriftelijk gereageerd.

Het College heeft met toestemming van partijen bepaald dat het onderzoek ter zitting

achterwege blijft.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van

gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb. 1985, L 315,

blz. 11), zoals nadien enkele malen gewijzigd (hierna: Richtlijn 85/511/EEG), luidt, voor

zover hier van belang, als volgt:

" (.)

Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed,

maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend

te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (.)

(.)

Artikel 2

(.)

Voorts wordt verstaan onder:

a) (.)

b) (.)

c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:

- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op

mond- en klauwzeer kunnen duiden, of

- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na

laboratoriumonderzoek;

d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische

symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de

aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;

e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die -

volgens de ingewonnen epizo”tiologische inlichtingen - rechtstreeks of

onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en

klauwzeervirus.

Artikel 5

Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in

artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde

autoriteit de volgende maatregelen neemt:

1. de offici‰le dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met

het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium,

wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de

periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;

2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de

volgende maatregelen getroffen:

- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel

toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor

verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,

- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht

vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het

mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,

(.)

3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld

wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is

verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn

genomen;

4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot

de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging

hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf

waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden

gevreesd.

Artikel 9

1. De Lid-Staten zien erop toe dat - zodra de diagnose van mond- en

klauwzeer officieel is gesteld - de bevoegde autoriteit rondom het besmette

bedrijf een beschermingsgebied met een straal van minstens 3 km en een

toezichtgebied met een straal van minstens 10 km afbakent. Bij de afbakening

van deze gebieden moet rekening worden gehouden met natuurlijke

hindernissen en de mogelijkheid om controles uit te voeren en met de

technologische vooruitgang die het mogelijk maakt de mogelijke verspreiding

van het virus door de lucht of anderszins te voorzien; zo nodig moet de

afbakening in het licht van deze factoren worden herzien.

2. (.)

Artikel 13

1. De Lid-Staten zien erop toe dat:

3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van

mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te

voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert,

wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte

zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen

maatregelen hebben met name betrekking op:

- de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden

uitgevoerd,

- een specifiek verbod op verplaatsing voor gevaccineerde dieren en de

produkten daarvan,

Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de

Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat, volgens de

procedure van artikel 16. Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening

gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de

noodzaak speciale rassen te beschermen.

In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de

ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken Lid-

Staat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de

Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. Dit besluit wordt onmiddellijk

ge‰valueerd in het kader van het Permanent Veterinair Comit‚ volgens de

procedure van artikel 16."

Bij Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende

vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer

in Nederland (Pb. 2001, L 88, blz. 21), welke is gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG

van de Commissie van 5 april 2001 (Pb. 2001, L 96, blz. 19), is op grond van artikel 13

van Richtlijn 85/511/EEG onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 1

1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een

gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of

artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen

van toepassing zijn.

Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een

besmet gebied snel te doen dalen.

2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op

ge‹dentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die

uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als

omschreven in punt 1.

Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico

van virusverspreiding buiten het omschreven gebied dringend te

verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te

veroorzaken.

Deze vaccinatie mag uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief

doden van dieren van gevoelige soorten om een van de onderstaande

redenen moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer

is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan

door immunisatie:

- beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te

doden overeenkomstig Richtlijn 93/119/EEG,

- beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te

vernietigen overeenkomstig artikel 5, lid 2, tweede streepje van Richtlijn

85/511/EEG.

3. Beschermende vaccinatie: noodvaccinatie van runderen op ge‹dentificeerde

bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in

combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorie‰n andere

dieren van gevoelige soorten, als omschreven in punt 1, en al dan niet in

combinatie met suppressievaccinatie als omschreven in punt 2.

Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico

van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, en

mag slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van de

beschermende vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet

preventief worden gedood.

1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG van de Raad, en met name de artikelen

4, 5 en 9, mogen de bevoegde autoriteiten van Nederland besluiten gebruik

te maken van noodvaccinatie onder de in de bijlagen vastgestelde

voorwaarden.

BIJLAGE II - Voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie bij

de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13,

lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG

(.)

6.6 Intrekking van de beperkende maatregelen

Volgens de procedure van artikel 16 en onverminderd artikel 9 van

Richtlijn 85/511/EEG, ten vroegste:

- 12 maanden na de voltooiing van de in punt 3 bedoelde maatregelen

of, als dat later is, ten vroegste 12 maanden na de laatste uitbraak in

het vaccinatiegebied, of

- 3 maanden nadat het laatste gevaccineerde dier is geslacht. "

Bij de Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren,

vastgesteld op 10 maart 1976 in het kader van de Raad van Europa, en goedgekeurd

namens de EEG bij artikel 1 van besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978,

(hierna: de Europese Overeenkomst) is onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 3

Alle dieren dienen te worden ondergebracht, verzorgd en voorzien van voer en

water op een wijze die - gelet op de soort, het ontwikkelingsstadium en de

mate van aanpassing en domesticatie - in overeenstemming is met hun

fysiologische en ethologische behoeften zoals de ervaring heeft geleerd en door

de wetenschap is vastgesteld."

Aangaande de Europese Overeenkomst heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van

19 maart 1998, Compassion in World Farming (C-1/96, Jurispr. blz. I-1251) onder meer

het volgende overwogen:

" Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat de overeenkomst sinds de

inwerkingtreding ervan deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.

Uit de formulering van de in de punten 3 tot en met 6 van dit arrest genoemde

bepalingen blijkt echter, dat de overeenkomstsluitende partijen over een

aanzienlijke discretionaire bevoegdheid beschikken bij de keuze van de

middelen ter uitvoering van de Overeenkomst.

Zoals de advocaat-generaal in punt 132 van zijn conclusie heeft opgemerkt,

heeft het in de Overeenkomst tot uitdrukking komende streven, de

overeenkomstsluitende partijen te sensibiliseren om voor het houden van de

dieren voorwaarden te handhaven die het welzijn van dieren op de vitale

punten respecteren, geen neerslag heeft gevonden in de vaststelling van normen

waarvan de niet-inachtneming in de richtlijn de geldigheid daarvan zou kunnen

aantasten.

Uit de tekst zelf van die bepalingen blijkt immers, dat zij een indicatieve

waarde hebben en slechts voorzien in het opstellen van aanbevelingen aan de

overeenkomstsluitende partijen met het oog op de toepassing van de beginselen

van de Overeenkomst."

Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: GWD), is onder meer het

volgende bepaald:

" Artikel 3

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel

aangewezen categorie‰n van houders van dieren van bij die maatregel

aangewezen soorten of categorie‰n van dieren regelen gesteld omtrent:

(.)

Ÿ. het gebruik van sera, entstoffen, antibiotica en chemotherapeutica;

1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen

besmettelijke dierziekten bij:

a. vee;

b. pluimvee;

c. bijen;

d. nertsen;

e. andere dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen

soorten of categorie‰n van dieren;

f. andere dieren van door Onze Minister voor een termijn van ten hoogste acht

maanden aangewezen soorten of categorie‰n van dieren.

2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien:

a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de

betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of

bestreden met normale bedrijfsmiddelen;

b. de nakoming van een internationale overeenkomst of een besluit van een

volkenrechtelijke organisatie zulks met zich brengt of

(.)

4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als

verdachte dieren moeten worden aangemerkt."

Het Besluit, houdende regelen betreffende het gebruik sera en entstoffen (hierna: het

Besluit sera en entstoffen) luidt onder meer als volgt:

" Gelet op (.) Richtlijn nr. 85/511/EEG van de Raad van de Europese

Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van

gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer;

Het is voor alle categorie‰n van houders van dieren verboden vee, pluimvee,

nertsen en anderen in het Besluit aanwijzing diersoorten besmettelijke

dierziekten aangewezen soorten of categorie‰n van dieren te behandelen of

door middel van derden te behandelen met niet levende entstoffen en met sera

tegen mond- en klauwzeer, (.), de in Bijlage I van richtlijn 92/119/EEG

genoemde dierziekten en (.) tenzij Onze Minister het gebruik van bepaalde

niet levende entstoffen en sera heeft toegelaten in aangewezen gebieden met

betrekking tot bepaalde diersoorten of dieren of Onze Minister ontheffing heeft

verleend.

1. Aanvragen om een ontheffing als bedoeld in de artikelen 2 en 3 moeten

worden ingediend bij Onze Minister.

2. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kan onder

beperkingen worden verleend."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten

en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante A houdt, naar zij heeft gesteld,

" een viertal schapen (ras: Hampshire Down) en een tweetal geiten (ras: Saane)

op haar woonadres te B. Deze dieren worden als hobby gehouden. Er wordt

niet mee gefokt, noch zijn zij bestemd voor de levering van melk en/of vlees.

(.). De dieren zullen (.) niet van het terrein afkomen, totdat zij een

natuurlijke dood sterven."

- De woonplaats B van appellante A is gelegen in de provincie Drente en buiten de

vaccinatiegebieden die zijn genoemd in bijlagen I en II van 2001/246/EG als

gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG.

- De appellanten, genoemd onder 2. en 3. in de aanhef van deze uitspraak, zijn

afzonderlijke rechtspersonen (verenigingen) en blijkens hun statuten afdelingen van

de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren.

- Appellante A is lid van de Afdeling Groningen, appellante sub 2., die blijkens haar

statuten ten doel heeft "dieren te beschermen, hun belangen te behartigen, hun

welzijn te bevorderen, en al wat daarmede verband houdt in stand te houden en meer

ingang te doen vinden."

- De woonplaats van appellante A is gelegen in het werkgebied de Afdeling Assen en

omstreken, appellante sub 3., die een gelijkluidende statutaire doelstelling heeft.

3. Het bestreden besluit

Het bestreden besluit luidt onder meer als volgt:

" De situatie van mevrouw A is echter op geen enkele wijze vergelijkbaar met de

situatie waarin dierentuinen verkeren. De belangen die gemoeid zijn met het

houden van dieren in dierentuinen - die bijvoorbeeld bijdragen aan

biodiversiteit en aan educatieve doelen - stijgen uit boven de belangen die

gediend zijn met de belangen van mevrouw A bij de door haar gehouden

dieren.

Daar komt bij dat vaccinatie in dierentuinen door de Commissie bovendien

evenzeer aan beperkingen onderworpen is. De dierentuinen moeten zijn

gelegen binnen een gebied met een straal van 25 km rond een mkz-uitbraak en

de vaccinatiemogelijkheid is beperkt tot dieren vermeld op de lijst bedreigde

diersoorten vastgesteld door de Internationale Unie voor het behoud van de

natuur.

Zoals blijkt uit het voorgaande zijn er dus zowel juridische als feitelijke

verschillen tussen de dieren waarvoor ontheffing wordt gevraagd en dieren in

dierentuinen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dan ook niet slagen.

Ten aanzien van uw stelling dat Richtlijn 85/511 (EEG) buiten toepassing moet

blijven wegens strijd met de Europese Overeenkomst tot bescherming van

Landbouwhuisdieren merk ik het volgende op.

Hoofdstuk I van de Overeenkomst spreekt over "general principles"), en ook de

redactie van het ingeroepen artikel 3 maakt duidelijk dat de bepaling het

karakter van een beginsel heeft. Artikel 2 legt aan de verdragsstaten de

verplichting op daaraan uitvoering te geven ("shall give effect to the

principles". Hoofdstuk II voorziet in concretisering van deze general principles,

voorziet daartoe in een Standing Committee (artikel 8), dat tot taak heeft

aanbevelingen aan de verdragsstaten te doen (artikel 8, lid 5).

Van een verdragsverplichting tot implementatie van deze aanbevelingen over te

gaan is niet zonder meer sprake. Artikel 9, leden 3 en 4, voorziet in meldings-

en motiveringsplichten terzake, maar belet het uitblijven van implementatie

niet.

Het voorgaande betekent dat de Overeenkomst geen bepalingen bevat die

zouden kunnen worden beschouwd als eenieder verbindende bepalingen als

bedoeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet.

De tweede conclusie die in verband met de Overeenkomst moet worden

getrokken is, dat het ontheffingsverzoek zich buiten de scope ervan bevindt.

Aandacht verdient verder, dat richtlijn 85/511/EEG zoals gewijzigd bij

90/423/EEG de communautaire en nationale autoriteiten een palet maatregelen

aan reikt ter bestrijding van mkz, waarbij getuige artikel 13, lid 3 vaccinatie in

noodsituaties rechtens niet is uitgesloten. Er is dus geen ongeclausuleerd

vaccinatieverbod, maar een verbod dat in noodsituaties kan wijken.

Uw stelling dat er bij tot totstandkomen van het vaccinatie verbod in het geheel

geen rekening is gehouden met het welzijn van dieren is derhalve onjuist."

Ten verweer tegen het beroep is voorts onder meer het volgende aangevoerd:

" Nationaalrechtelijk is duidelijk, dat de overeenkomst geen eenieder

verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet bevat.

Hoofdstuk I van de Overeenkomst speekt met zoveel woorden over "general

principles", en ook de redactie van het ingeroepen artikel 3 maakt duidelijk dat

de bepaling het karakter van een beginsel heeft. Hoofdstuk II onderkent in

artikel 9 de noodzaak van concretisering van deze beginselen, en voorziet

daartoe (in artikel 8) in de oprichting van een Standing Committee, dat tot taak

heeft aanbevelingen aan de verdragstaten te doen.

De overeenkomst wil bevorderen, dat houden en exploiteren aan

randvoorwaarden worden verbonden. Niet meer en niet minder. In ieder geval

verplicht de Overeenkomst naar het oordeel van verweerder er niet tot dieren te

vaccineren tegen besmettelijke dierziekten zoals mond- en klauwzeer.

De slotsom moet zijn dat, zelfs wanneer zou moeten worden aangenomen dat

artikel 3 van de onderhavige Overeenkomst rechtsplichten voor de

gemeenschapswetgever betreffende de bestrijding van mkz zou inhouden, die

rechtsplichten met richtlijn 90/423/EEG zijn non-vaccinatie en stamping out,

moet worden vastgesteld dat richtlijn 90/423/EEG is gegrond op veterinair

onderzoek naar war de beste mkz-aanpak voor de Europese veestapel als geheel

zou zijn."

4. Het standpunt van appellanten

Appellanten hebben voor de gronden van hun beroep verwezen naar hun verzoek om een

voorlopige voorziening, dat onder meer als volgt luidt:

" Verzoeksters achten het inentingsverbod van art. 13 van RI,. 85/511 op zichzelf

reeds in strijd met hogere regels van gemeenschapsrecht, maar menen dat in

ieder geval de wijze waarop de Europese Commissie gebruik maakt van de

mogelijkheid toestemming te geven voor (nood)inentingen, in strijd is met

deze regels.

De regels waarmee RI. 85/511 in strijd is, zijn, primair, de Europese

Overeenkomst tot bescherming van landbouwhuisdieren (European Convention

for the protection of animals kept for farining purposes.) en, subsidiair, het

algemene gemeenschapsrechtelijke rechtsbeginsel dat alle passende

maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te

waarborgen dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en

dat hen geen onnodig letsel wordt toegebracht. (.)

De Europese Overeenkomst, gesloten in het kader van de Raad van Europa, is

zowel door alle lidstaten van de EG, als door de EG zelf ondertekend en

geratificeerd.

Dit Verdrag bepaalt in artikel 3:

"Animals shall be housed and provided with food, water and care in a manner

which - having regard to their species and to their degree of development,

adaptation and domestication - is appropriate to their physiological and

ethological needs in accordance with established experience and scientific

knowledge."

Dit artikel verlangt derhalve dat landbouwhuisdieren de zorg krijgen die

aangewezen is voor hun fysiologische en ethologische behoeften. De bepaling

houdt een onvoorwaardelijke verplichting in voor de verdragspartijen. Gezien

haar inhoud en bewoordingen leent in ieder geval deze bepaling van de

Europese Overeenkomst zich voor rechtstreekse toepasselijkheid binnen de

communautaire rechtsorde.

Uit art. 3 vloeit voort dat wanneer een houder van landbouwhuisdieren

geconfronteerd wordt met een dreigende besmetting van zijn dieren, hij de

nodige zorg moet verlenen om die besmetting te voorkomen. Dat betekent in

sommige gevallen het isoleren van de dieren. Indien er echter middelen ter

beschikking zijn om de besmetting met aan zekerheid grenzende

waarschijnlijkheid te voorkomen, dan dienen ingevolge art. 3 die middelen te

worden gebruikt, wil er sprake zijn van voldoende zorg. Een en ander zal

althans moeten worden afgewogen tegen de ernst van de ziekte en de mate

waarin de dieren onder de ziekte te lijden zullen hebben.

(.)

Uit de ondertekening en ratificatie door de EG van de Europese Overeenkomst,

de Overeenkomst inzake de bescherming van slachtdieren, de verklaring bij het

Verdrag van Maastricht, het Protocol bij het Verdrag van Amsterdam en de

verwijzingen in de secundaire regelgeving blijkt genoegzaam dat aanvaard

moet worden dat in het gemeenschapsrecht een algemeen rechtsbeginsel van

dierenwelzijn bestaat dat inhoudt dat alle passende maatregelen worden

getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen dat die

dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat hen geen

onnodig letsel wordt toegebracht.

Dit beginsel brengt met zich mee dat dieren die mogelijk met een besmettelijke

ziekte in aanraking kunnen komen, een preventieve behandeling kunnen

krijgen, waardoor die dieren onnodige pijn of leed wordt bespaard.

De communautaire regelgeving en de uitvoering daarvan door de Commissie

(en de lidstaten) moet aan dat algemeen rechtsbeginsel worden getoetst.

(.)

Zou Rl. 85/511 voorzien in een mogelijkheid het inentingsverbod terzijde te

stellen indien overwegingen van dierenwelzijn dat vereisen, dan zou deze

richtlijn geacht kunnen worden in overeenstemming te zijn met het genoemde

algemene rechtsbeginsel.

Geconstateerd moet echter worden dat Rl. 85/511, althans de wijze waarop de

Commissie haar hanteert (en derhalve uitlegt) die mogelijkheid niet biedt.

De beslissingen die de Commissie tot nu toe heeft genomen betreffende de

mogelijkheid om tot inentingen over te gaan (met uitzondering van de

toestemming aan dierentuinen om onder strikte voorwaarden preventief in te

enten), zijn niet gebaseerd op de wens dieren te behoeden voor leed, maar om

problemen met de destructiecapaciteit tijdelijk op te lossen. Bovendien blijkt

uit zowel de adviezen van het Permanent Veterinair Comit‚ als uit de

beslissingen van de Commissie ter zake dat op geen enkele manier het welzijn

van de betrokken dieren in acht wordt genomen.

Verzoeksters concluderen dan ook dat art. 13, lid 1, van Rl. 85/511 in strijd is

met de Europese Overeenkomst en het algemeen rechhsbeginsel van

dierenwelzijn."

Bij hun beroepschrift hebben appellanten voorts onder meer het volgende aangevoerd:

" Appellanten betwisten dat art. 3 van de Europese Overeenkomst slechts een

beginsel inhoudt. Weliswaar geeft art. 9, lid 1, van de Overeenkomst de daar

bedoelde Permanente Commissie de verantwoordelijkheid voor het opstellen

van aanbevelingen inzake de beginselen van Hoofstuk I van de Overeenkomst,

maar dat doet er niet aan af dat de in dat hoofstuk opgenomen beginselen

tevens onvoorwaardelijke verplichtingen kunnen inhouden die geen nadere

uitwerking behoeven. De verplichting om dieren de zorg (of verzorging) te

geven die in overeenstemming is met hun fysiologische en ethologische

behoeften is daar een van. Een dergelijke verplichting behoeft ook geen nadere

implementatie.

De Minister leidt uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 1998 (VK-

exportverbod voor kalveren) dat de Europese Overeenkomst niet aan de

geldigheid van een richtlijn in de weg kan staan. De aangehaalde uitspraak

moet echter in context van de zaak waarop hij betrekking heeft worden gezien.

Het ging in die zaak om de vraag of de vaststelling van minimumnormen onder

meer ten aanzien van de afmetingen van kalverhokken en de samenstelling van

kalvervoer in overeenstemming was met de bij en krachtens de Europese

Overeenkomst vastgestelde normen.

Het is evident dat de normen van Hoofstuk I van de Europese Overeenkomst er

zich niet toe lenen na te gaan of die voorgeschreven afmetingen en

samenstelling in overeenstemming met die normen zijn. Dat ligt echter anders

met de vraag of dieren moeten kunnen worden inge‰nt tegen een besmettelijke

ziekte. De bepaling dat de dieren, kort gezegd, de nodige zorg moeten krijgen,

vormt een direct toetsingskader voor de beantwoording van die vraag.

Ook wanneer een bepaling zich ervoor leent na te gaan of de Gemeenschap of

een lidstaat bij de opstelling van regelgeving of de uitvoering daarvan binnen

de door die bepaling aangegeven grenzen is gebleven, is derhalve sprake van

directe werking van die bepaling.û Dit is zelfs het geval indien binnen die

grenzen mogelijk ruimte bestaat voor de Gemeenschap of de lidstaten om

keuzen te maken."

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Aangaande de nationale procesgang overweegt het College als volgt.

Toen appellanten hun bezwaarschrift op 6 april 2001 bij verweerder indienden, was een

redelijke termijn verstreken, waarbinnen zou moeten zijn beslist op hun verzoek van

2 april 2001 om ontheffing van het vaccinatieverbod, bepaald bij artikel 3 van het Besluit

sera en entstoffen. Weliswaar is de periode tussen het verzoek om ontheffing en het maken

van bezwaar kort, maar in omstandigheden als hier aan de orde is, gezien de vitale en

urgente belangen die voor betrokkenen op het spel staan, snel reageren van de kant van

verweerder vereist. Derhalve was sprake van het niet tijdig nemen van een besluit toen

appellanten hun bezwaarschrift indienden.

Voorts ziet het College gezien de termen van bedoeld verzoek om ontheffing, die in

verband moeten worden gezien met genoemde belangen, en gezien de opstelling van

verweerder in vergelijkbare, eerdere zaken, welke opstelling ook blijkt uit verweerders

beslissing op bezwaar, grond om in dit bijzondere geval het op 6 april 2001 vigerende

fictieve besluit te duiden als een fictieve weigering van de gevraagde ontheffing.

5.2 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd stelt het College ten eerste voor de beantwoording

van de vraag of het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in

strijd is met artikel 3 van de Europese Overeenkomst. Dienaangaande overweegt het

College het volgende.

Naar het Hof van Justitie heeft overwogen in zijn arrest Compassion in World Farming (C-

1/96, hiervoor aangehaald), heeft het in de overeenkomst tot uitdrukking komende streven,

de partijen daarbij te sensibiliseren om voor het houden van de dieren voorwaarden te

handhaven die het welzijn van dieren op de vitale punten respecteren, geen neerslag

gevonden in de vaststelling van normen waarvan de niet-inachtneming in een richtlijn de

geldigheid daarvan zou kunnen aantasten. In zijn overwegingen heeft het Hof van Justitie

met name artikel 3 van genoemde overeenkomst betrokken.

Anders dan appellanten hebben betoogd, is het voorschrift in artikel 3 van de Europese

Overeenkomst dat dieren dienen te worden verzorgd, zodanig gerelateerd aan verschillende

omstandigheden en behoeften, die een nadere appreciatie en tenuitvoerlegging behoeven,

dat naar het oordeel van het College niet gesproken kan worden van een duidelijke,

nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke verplichting die geen nadere implementatie

behoeft, en die - in de woorden van appellanten - een direct toetsingskader vormt voor de

vraag of dieren inge‰nt moeten kunnen worden.

Derhalve kan het College niet toekomen aan een beoordeling of het vaccinatieverbod

waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in strijd is met artikel 3 van de

Europese Overeenkomst.

5.2 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat het vaccinatieverbod in strijd is met een door

hen gesteld algemeen communautair rechtsbeginsel, inhoudende dat alle passende

maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen

dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat geen onnodig letsel

wordt toegebracht.

Zulks stelt het College ten eerste voor de vraag of zodanig regel als rechtsbeginsel waaraan

het vaccinatieverbod moet worden getoetst, deel uitmaakt van de communautaire

rechtsorde, en zo ja of dit rechtsbeginsel zodanige inhoud heeft dat het vaccinatieverbod

wegens strijd hiermee ongeldig moet worden geacht.

Nu een antwoord op deze vragen naar het oordeel van het College noodzakelijk is voor de

beoordeling van het geschil, is het geboden op grond van artikel 234 EG het Hof van

Justitie te vragen uitspraak te doen over de geldigheid van het vaccinatieverbod.

5.3 Voorts ziet het College zich gesteld voor de vraag of het vaccinatieverbod waartoe artikel

13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in gevallen van een ernstige en omvangrijke uitbraak

van mond- en klauwzeer, die zoals hier, niet tot enkele locaties in de Gemeenschap beperkt

blijft, proportioneel is. Daartoe moet worden uitgemaakt of zodanig vaccinatieverbod in

redelijke verhouding staat tot het belang van het doel dat hiermee wordt getracht te

bereiken, en of dit middel noodzakelijk is om dit doel te bereiken dan wel met minder

vergaande middelen kan worden volstaan (zie in deze zin onder meer het arrest van het Hof

van Justitie van 1 oktober 1985, BDBL/Corman, 125/83, Jur. 1985, blz 1035, punt 36,

arrest van 30 juni 1987, Roquette Frˆres/ONIC, 47/86, Jur. 1987, blz. 2889, punt 19; en

arrest van 9 november 1995, Duitsland/Raad, C 426/93, Jur. 1995, blz I. 3723).

Aangaande de belangen die zijn te betrekken bij een beoordeling van bedoelde vraag naar

de evenredigheid, overweegt het College als volgt.

Blijkens de considerans bij Richtlijn 85/511/EEG dienen de daarbij voorgeschreven

maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer te worden gezien in het licht van de

taak van de Gemeenschap de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot

een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen.

Deze richtlijn is gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG met de overweging dat een niet-

vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een

vaccinatiebeleid, en dat stopzetting van vaccinatie vergezeld moet gaan van een beleid

waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie

("stamping out").

Uit artikel 5 gelezen in samenhang met artikel 2 van Richtlijn 85/511/EEG volgt dat deze

dodingsverplichting alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf betreft. Daarnaast kan

de bevoegde autoriteit deze maatregel uitbreiden tot onmiddellijk aangrenzende bedrijven

wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met

dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet

worden gevreesd. Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een

besmet gebied snel te doen dalen.

Aangezien Nederland een hoge dichtheid heeft aan voor besmetting met mond- en

klauwzeer vatbare dieren en bescherming door middel van preventieve vaccinatie

ingevolge artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG niet is geoorloofd, betreft deze

doding een groot aantal dieren. Door inenting van voor mond- en klauwzeer vatbare dieren

kan worden voorkomen dat deze dieren met het virus besmet raken, en kan voorts worden

vermeden dat dieren op grote schaal worden afgemaakt. Bestrijding van mond- en

klauwzeer zou derhalve eveneens kunnen geschieden door vaccinatie. Met name bij een

uitbraak van mond- en klauwzeer met een omvang als thans in de Gemeenschap aan de

orde, lijkt een dergelijke maatregel op zich zelf minder vergaand dan doding van dieren.

Aangezien artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG voorziet dat de Commissie kan

besluiten een noodvaccinatie uit te voeren wanneer de aanwezigheid van mond- en

klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden, dient de

vraag te worden beantwoord of de wijze waarop de Commissie gebruik maakt van deze

bevoegdheid voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel. Bij artikel 1 van haar Beschikking

2001/246/EG, hiervoor in õ 2.1 genoemd, heeft de Commissie onderscheid gemaakt tussen

suppressievaccinatie en beschermende vaccinatie. Suppressievaccinatie is hierbij

gedefinieerd als een noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op ge‹dentificeerde

bedrijven in een bepaald gebied, die wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve

dodingen. Beschermende vaccinatie is een noodvaccinatie van zodanige runderen die niet

preventief worden gedood, in combinatie met de preventieve doding van bepaalde

categorie‰n andere dieren van gevoelige soorten en al dan niet in combinatie met

suppressievaccinatie. Ingevolge punt 6.6 van bijlage II van Beschikking 2001/246/EG mag

intrekking van de beperkende maatregelen ten vroegste plaatsvinden 12 maanden na

voltooiing van de vaccinatiecampagne of, als dat later is, ten vroegste 12 maanden na de

laatste uitbraak in het vaccinatiegebied casu quo 3 maanden nadat het laatste gevaccineerde

dier is geslacht. Deze voorwaarde brengt mee dat de beperkende maatregelen als

vastgesteld in bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG tenminste 12 maanden na

be‰indiging van de vaccinatiecampagne van toepassing blijven. Deze maatregelen

betreffen zowel runderen die zijn gevaccineerd (onderdeel 1, sub a), tot en met c), en

onderdeel 2, sub a), b), en d 2), e), en f), van bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG) als

andere runderen (onderdeel 1, sub d), en e), onderdeel 2, sub d), 1, en d) 3, van bijlage IV

van Beschikking 2001/246/EG).

De vraag naar de proportionaliteit en dus naar de rechtmatigheid van deze Beschikking

2001/246/EG, betreft in de eerste plaats de vraag of deze voorwaarden noodzakelijk zijn

voor het gestelde doel: de bestrijding van mond- en klauwzeer. Dit doel staat niet op zich,

maar wordt in de considerans bij Richtlijn 85/511/EEG gerelateerd aan het belang van een

hogere rentabiliteit van de veehouderij, en aldus, naar het oordeel van het College, aan de

doelstelling van artikel 33, eerste lid onder b), EG.

Het College heeft er bij het formuleren van deze vraag niet aan voorbijgezien dat

Beschikking 2001/246/EG lidstaten de keuze laat tussen suppressievaccinatie en

beschermende vaccinatie. Aldus beschouwd is er ruimte het eventuele disproportionele

karakter van de suppressievaccinatie te ontgaan door te kiezen voor een beschermende

vaccinatiecampagne. De keuze voor deze laatste campagne is voor een lidstaat, gelet op

beperkende maatregelen die Beschikking 2001/246/EG daar zelf aan verbindt en die,

tengevolge van prijsdaling, op termijn het slachten van gevoelige dieren in nog grotere

omvang tot gevolg hebben, evenwel zodanig beperkt dat in feite de suppressievaccinatie

resteert en de gepresenteerde keuze re‰le betekenis zou kunnen missen.

In de tweede plaats betreft de vraag naar de proportionaliteit de beperking van de materi‰le

geografische werkingssfeer van Beschikking 2001/246/EG. Bijlage III van Beschikking

2001/246/EG definieert het gebied voor suppressievaccinatie als delen van de provincies

Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Flevoland terwijl het gebied voor beschermende

vaccinatie is gedefinieerd als een gebied van ongeveer 25 km rond Oene. De geografische

beperking aan de bevoegdheid beschermende vaccinatie toe te passen, strekt naar het

oordeel van het College niet ter verwezenlijking van een betere gezondheidstoestand van

de communautaire veestapel als doel op zich, maar lijkt samen te hangen met het mede in

aanmerking genomen motief van een hogere rentabiliteit van de veehouderij. Het College

ziet voor deze samenhang een aanknopingspunt in de vijfde overweging van de pr‚ambule

van Beschikking 2001/279/EG, waarin wordt gerefereerd aan "de status ten aanzien van

mond- en klauwzeer in het internationale handelsverkeer". Dit noopt tot een verdere

toetsing, namelijk van een kennelijke afweging tussen het belang van de groep van

veehouders waartoe appellante A behoort, bij de mogelijkheid hun vee te beschermen door

vaccinatie tegen mond- en klauwzeer en het handelsbelang waarvan gewag wordt gemaakt

in Beschikking 2001/279/EG.

Tenslotte overweegt het College dat bij een belangenafweging ter toetsing van het

vaccinatieverbod en de wijze waarop de Commissie hieraan toepassing heeft gegeven,

tevens de beperkingen voor andere sectoren van het economisch en maatschappelijk leven

betrokken behoren te worden. Immers, zoals de praktijk thans aantoont, heeft een uitbraak

van mond- en klauwzeer die grote gebieden van verschillende lidstaten beslaat, wezenlijke

belemmeringen tot gevolg, niet alleen voor de veehouderij en de toeleverende en

verwerkende industrie, maar ook voor andere, niet bij de veehouderij betrokken

economische sectoren en andere geledingen van de maatschappij.

5.4 Het College overweegt voorts dat in Richtlijn 85/511/EEG, en met name zijn artikel 13,

derde lid, geen uitdrukkelijke grondslag is te lezen voor het stellen voor de voorwaarde die

de Commissie heeft gesteld voor de toepassing van bedoelde suppressievaccinatie en die er

toe noopt bedoelde noodvaccinatie gepaard te laten gaan met het doden van de

gevaccineerde dieren. Zodanige maatregel gaat verder dan het afmaken van dieren waartoe

artikel 5, onder 4, van Richtlijn 85/511/EEG de nationale autoriteiten de mogelijkheid

biedt.

Ook in dit licht rijst de vraag naar de geldigheid van Beschikking 2001/246/EG.

5.5 Voor zijn beslissing op het beroep van appellanten acht het College het noodzakelijk dat

omtrent de rechtsgeldigheid van het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn

85/511/EEG strekt, en de wijze waarop de Commissie bij Beschikking 2001/246/EG

toepassing aan dit artikel heeft gegeven, zekerheid te verkrijgen.

Het is derhalve geboden op grond van artikel 234 EG het Hof van Justitie te vragen

hierover uitspraak te doen.

5.6 Het College overweegt voorts dat de prejudici‰le vragen die het hiertoe aan het Hof van

Justitie moet stellen, een beantwoording met buitengewone spoed behoeven. Het College

zal derhalve verzoeken deze vragen overeenkomstig de in artikel 104bis van het Reglement

voor de procesvoering te behandelen. Hierbij neemt het College de navolgende

omstandigheden in aanmerking.

In Nederland is op woensdag 21 maart 2001 de eerste uitbraak van mond- en klauwzeer

geconstateerd te Olst. Later op die dag is een uitbraak geconstateerd in Welsum. Op het

moment van deze beslissing is sprake van 25 uitbraken. Het merendeel van deze uitbraken

betreft het gebied rond Oene, een uitbraak werd geconstateerd in Kootwijkerbroek en twee

uitbraken hebben zich voorgedaan in het gebied rond Ee (Friesland).

Ingevolge artikel 5 van richtlijn 85/511/EEG worden alle voor de ziekte vatbare dieren op

een bedrijf waar zich een met mond- en klauwzeer besmet dier bevindt, afgemaakt. Op

basis van artikel 5, sub 4, van richtlijn 95/511/EEG worden eveneens de voor de ziekte

vatbare dieren op de onmiddellijk aangrenzende bedrijven geruimd. Inmiddels is een

aanzienlijk aantal voor mond- en klauwzeer vatbare dieren gedood.

De maatregelen die sinds de eerste uitbraak van mond- en klauwzeer zijn getroffen ter

voorkoming van verspreiding van het virus, hebben niet kunnen voorkomen dat het virus

inmiddels ook buiten de gebieden waar het aanvankelijk was geconstateerd (Oene en

omstreken, Kootwijkerbroek) is verspreid. Immers, op 11 april 2001 zijn ook uitbraken in

Ee vastgesteld.

Indien het vaccinatieverbod van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG ongeldig zou zijn,

zoals door appellanten gesteld, staat aan de veehouders een middel ter beschikking tot

bescherming tegen het mond- en klauwzeer-virus.

Anderzijds betekent, naar uit publicaties van de Commissie blijkt, het afzien van dit

vaccinatieverbod en het preventief vaccineren dat de Gemeenschap zijn status "vrij van

mond- en klauwzeer zonder vaccinatie" verliest. Verlies van deze status betekent, aldus

deze publicaties, substanti‰le verliezen in de handel met derde landen. Een eventueel

oordeel dat het vaccinatieverbod ongeldig is, zou aldus ook grote betekenis hebben voor de

belangen van de Gemeenschap.

Aangezien het mond- en klauwzeervirus uiterst virulent is en moeilijk te voorspellen is hoe

het zich zal verspreiden is het voor de drie appellanten van groot belang snel uitsluitsel te

verkrijgen over de rechtmatigheid van het vaccinatieverbod.

Voorts, met betrekking tot andere dieren dan die welke onder de reikwijdte vallen van de

statutaire doelomschrijving van de appellanten sub 2. en 3., moet worden onderkend dat

veel veehouders risico's lopen welke met die van appellante A vergelijkbaar zijn, hoewel

zij niet reeds op dit moment een procedure bij het College aanhangig hebben gemaakt. Uit

oogpunt van effici‰nte rechtsbedeling is daarom eveneens gewenst dat op zeer korte

termijn duidelijkheid wordt verkregen over de rechtmatigheid van het vaccinatieverbod.

5.7 Het vorenoverwogene leidt tot de navolgende beslissingen.

6. De beslissing

Het College

- Verzoekt het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen om bij wijze van prejudici‰le beslissing en onder toepassing van de in artikel 104bis van het Reglement voor de procesvoering een uitspraak te doen over de volgende vragen:

1. Is het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht en met name het proportionaliteitsbeginsel ?

2. Is de wijze waarop de Commissie toepassing heeft gegeven aan bedoeld artikel 13, met name bij Beschikking 2001/246/EG, gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht ?