College van Beroep voor het bedrijfsleven

(vijfde enkelvoudige kamer)

No. AWB 99/124 26 april 2001

11230

A, te Venhorst, appellant,

gemachtigde: drs. H.P.W. Havens, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand,

tegen

de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,

gemachtigde: mr L.P. de Wit ,werkzaam bij verweerder.

1. De procedure

Op 9 februari 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij

beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 januari 1999.

Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een

beslissing inzake het verstrekken van tegemoetkoming in schade ingevolge artikel 86 van

de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd).

Verweerder heeft op 7 mei 1999 een verweerschrift ingediend.

Op 15 maart 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Aldaar heeft verweerder

bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader toegelicht. Appellant is, zoals door

zijn gemachtigde tevoren was meegedeeld, niet ter zitting verschenen.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Wettelijk kader en gehanteerde beleidsregels

In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd zijn voorschriften gegeven, betreffende het

verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor

eigenaren van de betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in afdeling 3

van hoofdstuk II van deze wet, gegeven ter voorkoming en bestrijding van ingevolge

artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij onder andere vee.

Hieromtrent is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat uit 's Rijks kas aan

de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens

het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.

Ingevolge artikel 87 wordt, voordat dieren krachtens laatstvermeld voorschrift worden

gedood, de waarde daarvan vastgesteld.

Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een be‰digd

deskundige.

Terstond nadat de waarde is vastgesteld, deelt verweerder -zo bepaalt artikel 89- de

eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.

Ingevolge artikel 91 kan schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als

bedoeld in artikel 17 of artikel 21, voor zover deze niet uit hoofde van artikel 86 of artikel

90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen

geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.

Met betrekking tot de wijze waarop verweerder gebruik maakt van de hem bij voornoemd

artikel 91 toegekende discretionaire bevoegdheid is uit de gedingstukken en het

verhandelde ter zitting van het College het volgende gebleken.

Verweerder acht in ieder geval geen bijzonder geval, als bedoeld in dat artikel, aanwezig

indien de schade:

- gering is;

- niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;

- tot het normaal te achten maatschappelijk risico moet worden gerekend;

- behoort tot het normale bedrijfsrisico.

Schade als gevolg van preventief ruimen ter bestrijding van de varkenspest die in 1997 is

uitgebroken, moet - naar de mening van verweerder - met uitzondering van schade waarop

artikel 86 of artikel 90 van de Gwd betrekking heeft, worden gerekend tot het normale

bedrijfsrisico. Immers, het houden van vee sluit het risico in, dat bij verdenking van een

besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen. Bij

preventief geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende

tegemoetkoming ingevolge artikel 91 van de wet worden verstrekt.

Op dat uitgangspunt is een uitzondering gemaakt in die zin, dat bij preventief geruimde

fokvarkensbedrijven (ook wel zeugenbedrijven genoemd) normbedragen voor zeugen

worden toegekend.

Verweerder heeft, wat betreft het al dan niet toekennen van aanvullende

tegemoetkomingen ingevolge artikel 91, een onderscheid gemaakt tussen

varkensmesterijen enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, op de grond dat met het mesten

van varkens na staking van het betrokken bedrijf op betrekkelijk korte termijn weer een

aanvang kan worden gemaakt, maar dat het weer opstarten van een zeugenbedrijf

aanzienlijk meer tijd, inspanning en financi‰le middelen vergt.

Voorts heeft verweerder met betrekking tot genoemde tegemoetkomingen een differentiatie

toegepast, waarbij het normbedrag per zeug afhankelijk is gesteld van de

ondernemingscategorie waartoe het desbetreffende zeugenbedrijf kan worden gerekend. In

dat verband is een onderscheid gemaakt tussen topfokbedrijven (ook wel basisfokbedrijven

genoemd), subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.

Deze categorie‰n van bedrijven vormen als het ware de geledingen van de piramidale

structuur waarin de varkensbedrijven zijn onder te brengen.

Bedrijven van de eerstgenoemde categorie, waarvan er in 1997 slechts ongeveer 15

bestonden, leggen zich toe op het produceren van fokvarkens en de levering daarvan aan

subfokbedrijven, welke met deze dieren doorfokken en fokdieren leveren aan

vermeerderingsbedrijven. In laatstbedoelde bedrijven worden de biggen geproduceerd, die

in de vleesvarkensbedrijven worden afgemest voor de slacht.

Voor zeugen in preventief geruimde bedrijven, behorend tot een der genoemde categorie‰n,

golden aanvankelijk normbedragen van onderscheidenlijk fl. 1.900.--, fl. 1.800,-- en

fl. 1.500,--.

Verweerder heeft dat onderscheid gebaseerd op het verschil in tijd, inspanning en

financi‰le investeringen dat het weer opstarten van zeugenbedrijven behorend tot de

verschillende hiervoor genoemde ondernemingscategorie‰n, met zich brengt.

Bij de preventieve ruiming van een zeugenbedrijf wordt de op grond van artikel 87 van de

Gwd vastgestelde taxatiewaarde van de zeugen vervangen door het normbedrag voor

zeugen, dat ingevolge voornoemde categorie-indeling voor het betrokken bedrijf geldt.

Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dat hogere

bedrag toegekend. In verreweg de meeste gevallen heeft dat - aldus verweerder - geleid tot

aanzienlijk hogere tegemoetkomingen.

Verweerder is bij de besluitvorming inzake de verstrekking van aanvullende

tegemoetkomingen, voor de beantwoording van de vraag tot welke ondernemingscategorie

een zeugenbedrijf moet worden gerekend, in eerste instantie afgegaan op de

registratiegegevens die berustten bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD). Die

gegevens zijn verkregen op grond van de registratie van alle vestigingen waar varkens

aanwezig waren, alsmede van de categorie-aanduiding per vestiging. De melding van

dergelijke gegevens was voor de varkenshouders verplicht gesteld bij de Verordening

registratie varkenshouderijen 1990 van het Landbouwschap. Deze, door de varkenshouders

zelf geleverde, gegevens waren - aldus verweerder - de meest betrouwbare die destijds

voorhanden waren.

Verweerder acht deze gegevens evenwel niet volledig bepalend voor de vaststelling van de

aard van een bedrijf. De betrokken ondernemer kan door middel van zijnerzijds te

verstrekken gegevens, waarbij kan worden gedacht aan boekhoudkundige en fiscale

gegevens, aannemelijk maken dat een van voornoemde registratie afwijkende categorie-

indeling moet worden gehanteerd. Indien daaromtrent een kwestie aan de orde is, wordt de

ondernemer in de bezwaarprocedure de gelegenheid geboden zijn standpunt aannemelijk te

maken.

Voor een bedrijfstypering in voormelde betekenis acht verweerder de economische

hoofdactiviteit van de betrokken onderneming beslissend. In dat verband wordt gelet op de

aard van de productie en van de producten die de onderneming afzet op de markt. Gezien

het voorafgaande is derhalve van belang of de onderneming zich in overwegende mate

toelegt op het fokken en verkopen van varkens voor de subfok of de vermeerdering, dan

wel op het fokken en verkopen van mestvarkens.

Hieruit volgt - aldus verweerder - dat bijvoorbeeld het op beperkte schaal houden van

fokzeugen om te voorzien in een eigen behoefte aan vermeerderingszeugen in een bedrijf,

dat zijn inkomsten verwerft met het afzetten op de markt van mestvarkens, niet betekent

dat zulk een bedrijf aanspraak kan maken op toekenning van het normbedrag voor

subfokzeugen.

Verweerder heeft ter toelichting op het onderhavige beleid voorts naar voren gebracht dat

met het stelsel van normbedragen niet is beoogd rekening te houden met verschillen in

kosten van het weer opstarten van een zeugenbedrijf, die optreden tussen individuele

bedrijven, behorend tot eenzelfde ondernemingscategorie.

Derhalve is de bedrijfstypering beslissend voor de te hanteren normbedragen en wordt geen

rekening gehouden met omstandigheden betreffende de wijze van produceren binnen een

individuele onderneming.

Het verdisconteren van dergelijke specifieke omstandigheden zou geen recht doen aan het

karakter van de onderhavige tegemoetkomingsregeling, welke niet strekt tot een volledige

vergoeding van geleden schade. Bovendien zou een dergelijke aanpak, in verband met de

grote problemen die zich voordeden als gevolg van de varkenspest, leiden tot een te grote

belasting van het bestuurlijk apparaat.

2.2 De vaststaande feiten

- Het bedrijf van appellant is in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest in

februari 1997 preventief geruimd.

- Verweerder heeft op grond van informatie van de GD het bedrijf van appellant

aangemerkt als een vermeerderingsbedrijf in vorenomschreven zin en appellant op

basis daarvan een tegemoetkoming toegekend in de schade in verband met de

ruiming van zijn bedrijf.

- In het bedrijf van appellant waren ten tijde van de ruiming onder meer aanwezig 253

vermeerderingszeugen en 17 subfokzeugen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:

" Om te bepalen wat de aard is van het desbetreffende zeugenbedrijf wordt de

registratie van de varkenshouderijen bij de Stichting Gezondheidsdienst voor

dieren (hierna: GD) gehanteerd. Op grond van de Registratieverordening bevat

dit register immers de verplichte registratie van alle vestigingen waar varkens

aanwezig zijn alsmede de categorie(‰n) varkenshouderij die er per vestiging is.

Het register bevat gegevens die door de varkenshouder zelf zijn verstrekt en

betreft de meest betrouwbare informatie die omtrent de

varkenshouderijcategorie‰n voorhanden was en is.

Voor de toepassing van normprijzen moet worden gekeken naar de aard van het

bedrijf. Op grond van de door u overgelegde stukken is mij gebleken dat de

registratie bij de GD als vermeerderings- en mestbedrijf juist was en is mij

gebleken dat u geen basis- of subfokbedrijf had ten tijde van het ruimen van uw

bedrijf. De hoofdactiviteit van uw bedrijf bestaat immers uit vermeerderen, het

produceren van varkens die op uw bedrijf of op andere bedrijven worden

afgemest ten behoeve van de slacht. De afzet van uw bedrijf aan derden

bestaat, zoals u zelf ook stelde tijdens de hoorzitting d.d. 31 augustus 1998, uit

mestbiggen, terwijl de opfokdieren voor eigen gebruik zijn bestemd. Er vindt

derhalve geen afvoer (verkoop) plaats van fokmateriaal.

Nu uit de reeds beschikbare gegevens en de door u overgelegde stukken niet

gebleken is dat de registratie bij de GD als vermeerderaar en mestbedrijf

onjuist zou zijn, moet geconcludeerd worden dat de juiste normprijs is

gehanteerd bij het vaststellen van de schadeloosstelling.

Wanneer, afhankelijk van het bedrijfstype, een normprijs van toepassing is,

geldt deze voor alle op het bedrijf aanwezige zeugen. Derhalve wordt ten

aanzien van enkele subfokzeugen op een vermeerderings- en mestbedrijf geen

hogere normprijs toegekend. De normprijzen voor de verschillende typen

bedrijven zijn gerelateerd aan de tijdsduur en de kosten die verbonden zijn aan

het weer opstarten van een bepaald type bedrijf. Uw schadeloosstelling is

afgestemd op het weer opstarten van een vermeerderingsbedrijf en u bent

derhalve niet in aanmerking gekomen voor een hoger vergoeding voor

subfokzeugen.

Het doel van de normprijzen is het tegemoetkomen aan het feit dat

fokbedrijven en vermeerderaars gemiddeld meer tijd nodig hebben om tot de

gebruikelijke productie terug te keren dan vleesvarkensbedrijven. Om de

bedrijfsactiviteiten weer op te vatten hebben subfok- en basisfokbedrijven meer

tijd nodig dan vermeerderaars. De aanwezigheid van een relatief klein aantal

subfok- en basisfokzeugen op een vermeerderingsbedrijf is in de normprijs

verdisconteerd.

In de praktijk blijkt dat vermeerderingsbedrijven overgaan tot het zelf houden

van subfok- en basisfokzeugen om de kans op de zogeheten 'insluip' van

ziekten (zoals varkenspest) te verkleinen. Indien er geen subfok- en

basisfokzeugen aanwezig zijn, dienen de moederdieren direct te worden

aangekocht. De kosten van deze twee vormen van bedrijfsvoering op

vermeerderingsbedrijven lopen niet sterk uiteen, zodat er geen gerechtvaardigd

belang aanwezig is om een extra vergoeding toe te kennen voor de subfok- en

basisfokzeugen die op vermeerderingsbedrijven worden gehouden."

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende

tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadevergoeding tot

stand is gekomen.

Door bij de vaststelling van de aanvullende schadeloosstelling geen onderscheid te maken

tussen gewone vermeerderingsbedrijven en bedrijven met een eigen aanfoksysteem handelt

verweerder voorts in strijd met het formele en materi‰le zorgvuldigheidsbeginsel, het

evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Appellant dient meer kosten te maken

dan een gewoon vermeerderingsbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren.

Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond

van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het

bedrijf.

Tenslotte bestaat bij appellant sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid

ingevolge artikel 91 Gwd in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in

zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de

Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere

omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellant heeft

verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van d‚tournement de pouvoir.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, dat hiervoor onder 2.1 is

uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die

verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen

vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming

aan laatstvermelde bedrijven ingevolge artikel 91 van de Gwd een zogenoemde

aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor

die keuze geen redelijke rechtvaardigheidsgrond is aan te wijzen.

Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in

karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorie‰n van

zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe

heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan

wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieen niet

in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.

Het College acht het voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de

bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in

aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan

de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een

van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.

Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de

onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van

de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.

Bij het voorgaand heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in

verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de varkenspest

was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van de Gwd heeft gekozen

voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende

feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.

Mitsdien komt het College tot de slotsom dat verweerder de grenzen van een redelijke

beleidsbepaling niet heeft overschreden.

5.2 Het College is, wat onderhavig geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan

op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellant terecht heeft aangemerkt als

een vermeerderingsbedrijf.

Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische

hoofdactiviteit van appellants onderneming, gezien de aard van de productie en de

producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof.

Van de zijde van appellant zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven

tot het innemen van een andersluidend standpunt.

Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet vorenomschreven beleid van verweerder

niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag,

hanteren van een bijzondere, casu quo hogere, tegemoetkoming in verband met de

omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter

voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen.

Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond

worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in

een voor appellant gunstige zin af te wijken van de hierboven weergegeven beleidsregels.

Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel

91 Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend dan

wel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de door appellant genoemde algemene

beginselen van behoorlijk bestuur.

Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van appellant niet kan slagen.

Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met

toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.