College van Beroep voor het bedrijfsleven

(vijfde enkelvoudige kamer)

No. AWB 99/254 26 april 2001

11230

A, te Deurne, appellante,

tegen

de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,

gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerder.

1. De procedure

Op 15 maart 1999, heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij

beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 februari 1999.

Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante had gemaakt tegen

een beslissing inzake het verstrekken van tegemoetkoming in schade ingevolge artikel 86

van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd).

Met schrijven van 7 april 1999 heeft appellante de beroepsgronden aangevuld.

Verweerder heeft op 3 juni 1999 een verweerschrift ingediend.

Op 15 maart 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Bij die gelegenheid

hebben partijen, appellante bij monde van haar vennoten B en

C, en verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten nader toegelicht.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Wettelijk kader en gehanteerde beleidsregels

In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd zijn voorschriften gegeven, betreffende het

verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor

eigenaren van de betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in afdeling 3

van hoofdstuk II van deze wet, gegeven ter voorkoming en bestrijding van ingevolge

artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij onder andere vee.

Hieromtrent is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat uit 's Rijks kas aan

de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens

het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.

Ingevolge artikel 87 wordt, voordat dieren krachtens laatstvermeld voorschrift worden

gedood, de waarde daarvan vastgesteld.

Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een be‰digd

deskundige.

Terstond nadat de waarde is vastgesteld, deelt verweerder - zo bepaalt artikel 89 - de

eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.

Ingevolge artikel 91 kan schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als

bedoeld in artikel 17 of artikel 21, voor zover deze niet uit hoofde van artikel 86 of artikel

90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen

geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.

Met betrekking tot de wijze waarop verweerder gebruik maakt van de hem bij voornoemd

artikel 91 toegekende discretionaire bevoegdheid is uit de gedingstukken en het

verhandelde ter zitting van het College het volgende gebleken.

Verweerder acht in ieder geval geen bijzonder geval, als bedoeld in dat artikel, aanwezig

indien de schade:

- gering is;

- niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;

- tot het normaal te achten maatschappelijk risico moet worden gerekend;

- behoort tot het normale bedrijfsrisico.

Schade als gevolg van preventief ruimen ter bestrijding van de varkenspest die in 1997 is

uitgebroken, moet - naar de mening van verweerder - met uitzondering van schade waarop

artikel 86 of artikel 90 van de Gwd betrekking heeft, worden gerekend tot het normale

bedrijfsrisico. Immers, het houden van vee sluit het risico in, dat bij verdenking van een

besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen. Bij

preventief geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende

tegemoetkoming ingevolge artikel 91 van de wet worden verstrekt.

Op dat uitgangspunt is een uitzondering gemaakt in die zin, dat bij preventief geruimde

fokvarkensbedrijven (ook wel zeugenbedrijven genoemd) normbedragen voor zeugen

worden toegekend.

Verweerder heeft, wat betreft het al dan niet toekennen van aanvullende tegemoet-

komingen ingevolge artikel 91, een onderscheid gemaakt tussen varkensmesterijen

enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, op de grond dat met het mesten van varkens na

staking van het betrokken bedrijf op betrekkelijk korte termijn weer een aanvang kan

worden gemaakt, maar dat het weer opstarten van een zeugenbedrijf aanzienlijk meer tijd,

inspanning en financi‰le middelen vergt.

Voorts heeft verweerder met betrekking tot genoemde tegemoetkomingen een differentiatie

toegepast, waarbij het normbedrag per zeug afhankelijk is gesteld van de ondernemings-

categorie waartoe het desbetreffende zeugenbedrijf kan worden gerekend. In dat verband is

een onderscheid gemaakt tussen topfokbedrijven (ook wel basisfokbedrijven genoemd),

subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.

Deze categorie‰n van bedrijven vormen als het ware de geledingen van de piramidale

structuur waarin de varkensbedrijven zijn onder te brengen.

Bedrijven van de eerstgenoemde categorie, waarvan er in 1997 slechts ongeveer 15

bestonden, leggen zich toe op het produceren van fokvarkens en de levering daarvan aan

subfokbedrijven, welke met deze dieren doorfokken en fokdieren leveren aan

vermeerderingsbedrijven. In laatstbedoelde bedrijven worden de biggen geproduceerd, die

in de vleesvarkensbedrijven worden afgemest voor de slacht.

Voor zeugen in preventief geruimde bedrijven, behorend tot een der genoemde categorie‰n,

golden aanvankelijk normbedragen van onderscheidenlijk fl. 1.900.--, fl. 1.800,-- en

fl. 1.500,--.

Verweerder heeft dat onderscheid gebaseerd op het verschil in tijd, inspanning en

financi‰le investeringen dat het weer opstarten van zeugenbedrijven behorend tot de

verschillende hiervoor genoemde ondernemingscategorie‰n, met zich brengt.

Bij de preventieve ruiming van een zeugenbedrijf wordt de op grond van artikel 87 van de

Gwd vastgestelde taxatiewaarde van de zeugen vervangen door het normbedrag voor

zeugen, dat ingevolge voornoemde categorie-indeling voor het betrokken bedrijf geldt.

Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dat hogere

bedrag toegekend. In verreweg de meeste gevallen heeft dat - aldus verweerder - geleid tot

aanzienlijk hogere tegemoetkomingen

Verweerder is bij de besluitvorming inzake de verstrekking van aanvullende

tegemoetkomingen, voor de beantwoording van de vraag tot welke ondernemingscategorie

een zeugenbedrijf moet worden gerekend, in eerste instantie afgegaan op de

registratiegegevens die berustten bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD). Die

gegevens zijn verkregen op grond van de registratie van alle vestigingen waar varkens

aanwezig waren, alsmede van de categorie-aanduiding per vestiging. De melding van

dergelijke gegevens was voor de varkenshouders verplicht gesteld bij de Verordening

registratie varkenshouderijen 1990 van het Landbouwschap. Deze, door de varkenshouders

zelf geleverde, gegevens waren - aldus verweerder - de meest betrouwbare die destijds

voorhanden waren.

Verweerder acht deze gegevens evenwel niet volledig bepalend voor de vaststelling van de

aard van een bedrijf. De betrokken ondernemer kan door middel van zijnerzijds te

verstrekken gegevens, waarbij kan worden gedacht aan boekhoudkundige en fiscale

gegevens, aannemelijk maken dat een van voornoemde registratie afwijkende categorie-

indeling moet worden gehanteerd. Indien daaromtrent een kwestie aan de orde is, wordt de

ondernemer in de bezwaarprocedure de gelegenheid geboden zijn standpunt aannemelijk te

maken.

Voor een bedrijfstypering in voormelde betekenis acht verweerder de economische

hoofdactiviteit van de betrokken onderneming beslissend. In dat verband wordt gelet op de

aard van de productie en van de producten die de onderneming afzet op de markt. Gezien

het voorafgaande is derhalve van belang of de onderneming zich in overwegende mate

toelegt op het fokken en verkopen van varkens voor de subfok of de vermeerdering, dan

wel op het fokken en verkopen van mestvarkens.

Hieruit volgt - aldus verweerder - dat bijvoorbeeld het op beperkte schaal houden van

fokzeugen om te voorzien in een eigen behoefte aan vermeerderingszeugen in een bedrijf,

dat zijn inkomsten verwerft met het afzetten op de markt van mestvarkens, niet betekent

dat zulk een bedrijf aanspraak kan maken op toekenning van het normbedrag voor

subfokzeugen.

Verweerder heeft ter toelichting op het onderhavige beleid voorts naar voren gebracht dat

met het stelsel van normbedragen niet is beoogd rekening te houden met verschillen in

kosten van het weer opstarten van een zeugenbedrijf, die optreden tussen individuele

bedrijven, behorend tot eenzelfde ondernemingscategorie.

Derhalve is de bedrijfstypering beslissend voor de te hanteren normbedragen en wordt geen

rekening gehouden met omstandigheden betreffende de wijze van produceren binnen een

individuele onderneming.

Het verdisconteren van dergelijke specifieke omstandigheden zou geen recht doen aan het

karakter van de onderhavige tegemoetkomingsregeling, welke niet strekt tot een volledige

vergoeding van geleden schade. Bovendien zou een dergelijke aanpak, in verband met de

grote problemen die zich voordeden als gevolg van de varkenspest, leiden tot een te grote

belasting van het bestuurlijk apparaat.

Met ingang van 1 augustus 1997 zijn de normprijzen voor vermeerderingszeugen verlaagd

van fl. 1.500,-- naar fl. 1.150,--. In eerstgenoemd bedrag was inbegrepen een

tegemoetkoming voor biggen, waarbij werd uitgegaan van een vast, fictief, aantal biggen

per zeug. In de loop van 1997 liep het aantal biggen per zeug terug, terwijl men nog wel de

standaardvergoeding van fl. 1500,-- kreeg. Met ingang van 1 augustus 1997 is de

tegemoetkoming voor vermeerderingszeugen en biggen losgekoppeld. Voor

vermeerderingszeugen werd een tegemoetkoming van fl. 1.150,-- vastgesteld, terwijl voor

biggen vanaf dat moment de werkelijke waarde per dier werd vergoed.

2.2 De vaststaande feiten

- Het bedrijf van appellante is in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest in

augustus 1997 preventief geruimd.

- Verweerder heeft op grond van informatie van de GD het bedrijf van appellante

aangemerkt als een vermeerderingsbedrijf in vorenomschreven zin en appellante op

basis daarvan een tegemoetkoming toegekend in de schade in verband met de

ruiming van haar bedrijf.

- In het bedrijf van appellante waren ten tijde van de ruiming onder meer aanwezig 499

vermeerderingszeugen, 30 subfokzeugen en 566 biggen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:

" Met ingang van 1 augustus 1997 zijn de normprijzen verlaagd en zijn de op het

bedrijf aanwezige biggen overeenkomstig het getaxeerde bedrag uitbetaald.

Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dit

hogere bedrag toegekend.

Om te bepalen wat de aard is van het desbetreffende zeugenbedrijf wordt de

registratie van de varkenshouderijen bij de Stichting Gezondheidsdienst voor

dieren (hierna: GD) gehanteerd. Op grond van de Registratieverordening bevat

dit register immers de verplichte registratie van alle vestigingen waar varkens

aanwezig zijn alsmede de categorie(‰n) varkenshouderij die er per vestiging is.

Het register bevat gegevens die door de varkenshouder zelf zijn verstrekt en

betreft de meest betrouwbare informatie die omtrent de

varkenshouderijcategorie‰n voorhanden was en is.

Ter discussie staat in dit geval niet of er inderdaad 30 subfokzeugen op uw

bedrijf aanwezig waren tijdens de taxatie. Dit staat immers in het

taxatierapport. Voor de toepassing van normprijzen moet worden gekeken naar

de aard van het bedrijf. Op grond van de door u overgelegde stukken is mij

gebleken dat de registratie bij de GD als vermeerderingsbedrijf juist was en is

mij gebleken dat u geen subfokbedrijf had ten tijde van het ruimen van uw

bedrijf. De hoofdactiviteit van uw bedrijf bestaat immers uit vermeerderen, het

produceren van varkens die op ander bedrijven worden afgemest ten behoeve

van de slacht. Er vindt, zoals u zelf ook stelt in uw bezwaarschrift, slechts

aanvoer van fokmateriaal plaats en geen afvoer (verkoop) van fokmateriaal.

Nu uit de reeds beschikbare gegevens en de door u overgelegde stukken niet

gebleken is dat de registratie bij de GD als vermeerderaar onjuist zou zijn, moet

geconcludeerd worden dat de juiste normprijs is gehanteerd bij het vaststellen

van de schadeloosstelling.

Wanneer, afhankelijk van het bedrijfstype, een normprijs van toepassing is,

geldt deze voor alle op het bedrijf aanwezige zeugen. De normprijzen voor de

verschillende typen bedrijven zijn gerelateerd aan de tijdsduur en de kosten die

verbonden zijn aan het weer opstarten van een bepaald type bedrijf. Uw

schadeloosstelling is afgestemd op het weer opstarten van een

vermeerderingsbedrijf en u bent derhalve niet in aanmerking gekomen voor een

hogere vergoeding voor subfokzeugen.

Het doel van de normprijzen is het tegemoetkomen aan het feit dat

fokbedrijven en vermeerderaars gemiddeld meer tijd nodig hebben om tot de

gebruikelijke productie terug te keren dan vleesvarkensbedrijven. Om de

bedrijfsactiviteiten weer op te vatten hebben subfok- en basisfokbedrijven meer

tijd nodig dan vermeerderaars. De aanwezigheid van een relatief klein aantal

subfok- en basisfokzeugen op een vermeerderingsbedrijf is in de normprijs

verdisconteerd.

In de praktijk blijkt dat vermeerderingsbedrijven overgaan tot het zelf houden

van subfokzeugen om de kans op de zogeheten 'insluip' van ziekten (zoals

varkenspest) te verkleinen. Indien er geen subfok- en basisfokzeugen aanwezig

zijn, dienen de moederdieren direct te worden aangekocht. De kosten van deze

twee vormen van bedrijfsvoering op vermeerderingsbedrijven lopen niet sterk

uiteen, zodat er geen gerechtvaardigd belang aanwezig is om een extra

vergoeding toe te kennen voor de subfok- en basisfokzeugen die op

vermeerderingsbedrijven worden gehouden."

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende

tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadevergoeding tot

stand is gekomen.

Door bij de vaststelling van de aanvullende schadeloosstelling geen onderscheid te maken

tussen gewone vermeerderingsbedrijven en bedrijven met een eigen aanfoksysteem handelt

verweerder voorts in strijd met het formele en materi‰le zorgvuldigheidsbeginsel, het

evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Appellante dient meer kosten te maken

dan een gewoon vermeerderingsbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren.

Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond

van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het

bedrijf.

Voorts bestaat bij appellante sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid

ingevolge artikel 91 Gwd in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in

zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de

Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere

omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellante heeft

verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van d‚tournement de pouvoir.

Tenslotte heeft appellante erop gewezen dat zij als gevolg van de hantering van de

normprijzen die per 1 augustus 1997 golden, een aanzienlijk lagere vergoeding heeft

gekregen dan het geval zou zijn geweest bij hantering van de normprijzen welke voordien

golden. Appellante acht dat niet redelijk.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, dat hiervoor onder 2.1 is

uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die

verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen

vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming

aan laatstvermelde bedrijven ingevolge artikel 91 van de Gwd een zogenoemde

aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor

die keuze geen redelijke rechtvaardigheidsgrond is aan te wijzen.

Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in

karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorie‰n van

zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe

heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan

wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieen niet

in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.

Evenmin ziet het College, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting

dienaangaande, grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft

kunnen komen de normbedragen per 1 augustus 1997 vast te stellen, zoals hiervoor is

weergegeven.

Het College acht het voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de

bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in

aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan

de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een

van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.

Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de

onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van

de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.

Bij het voorgaand heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in

verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de varkenspest

was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van de Gwd heeft gekozen

voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende

feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.

Mitsdien komt het College tot de slotsom dat verweerder de grenzen van een redelijke

beleidsbepaling niet heeft overschreden.

5.2 Het College is, wat onderhavig geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan

op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellante terecht heeft aangemerkt als

een vermeerderingsbedrijf.

Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische

hoofdactiviteit van appellantes onderneming, gezien de aard van de productie en de

producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof.

Van de zijde van appellant zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven

tot het innemen van een andersluidend standpunt.

Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet vorenomschreven beleid van verweerder

niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag,

hanteren van een bijzondere, casu quo hogere, tegemoetkoming in verband met de

omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter

voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen. Evenmin voorziet dit beleid

in een hogere dan de per 1 augustus 1997 geldende tegemoetkoming in verband met de

omstandigheid dat appellantes bedrijf kort na 1 augustus 1997 werd geruimd.

Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond

worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in

een voor appellant gunstige zin af te wijken van de hierboven weergegeven beleidsregels.

Evenmin is het College gebleken dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel 91

Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van appellant niet kan slagen.

Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met

toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2001