de gemeente Den Helder, appellante,

gemachtigde: mr T. ter Brugge, advocaat te Groningen,

tegen

de Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, in deze handelend als opvolgster van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening, te Zoetermeer, verweerster,

gemachtigden: mr M.F.A. Franken, mr C.A. van Sluijs en mr M.C. Fhijnbeen, werkzaam bij verweerster.

1. De procedure

Op 21 augustus 1995 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 10 juli 1995.

Bij dit besluit heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (hierna: CBA) de administratieve beroepen van appellante tegen acht besluiten van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening Noord-Holland Noord (hierna: RBA) ongegrond verklaard.

Op 29 april 1997 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.

Op 22 juli 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het op 11 juni 1997 aan appellante toegezonden besluit van verweerster van 13 mei 1997, waarbij verweerster, als rechtsopvolgster van het CBA, het bestreden besluit heeft bekrachtigd (hierna: het Bekrachtigingsbesluit).

Verweerster heeft op 14 december 1998 een verweerschrift ingediend.

Op 12 januari 2001 heeft verweerster - desverzocht - nadere stukken toegezonden.

Op 7 maart 2001 heeft verweerster de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord.

Op 8 maart 2001 heeft appellante de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord en een nader stuk toegezonden.

Op 12 maart 2001 heeft appellante haar brief van 8 maart 2001 op enkele punten gerectificeerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2001. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht. Appellante heeft als informanten meegebracht A, destijds hoofd sector Controlling van de Dienst Welzijn van de gemeente Alkmaar, en B, destijds projectmanager Bedrijven bij het Regionaal Bureau Onderwijs (hierna: RBO), teneinde vragen van feitelijke aard te beantwoorden.

2. De grondslag van het geschil

2.1 De toepasselijke voorschriften.

Bij de Regeling Europees Sociaal Fonds, CBA nr. 1991/065 (Stcrt. 1991/220, hierna: de ESF-regeling), is onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 2

Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan aan een aanvrager of begunstigde subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.

Artikel 7

(…)

3. Aan beslissingen inhoudende toekenning van subsidie, als bedoeld in artikel 2, kunnen nadere voorschriften voor de aanvrager of begunstigde worden verbonden, zoals opgenomen in de bijlagen 4 en 5.

Bijlage 4 Voorschriften ex artikel 7, derde lid, Regeling Europees Sociaal Fonds

(…)

4. Einddeclaratie:

de einddeclaratie, voorzien van een goedkeurende verklaring van een externe register-accountant of accountant-administratieconsulent, dient binnen drie maanden na ..(einddatum project als vermeld onder 1), ingediend te worden.

(…)

6. Projectadministratie:

de aanvrager dient een aparte projectadministratie te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren.

7. Toezicht en evaluatie:

de aanvrager zal alle redelijkerwijs te vergen medewerking verlenen aan evaluatie-onderzoeken en aan toezicht van en controles door met de uitvoering van het ESF belaste instanties en door deze aan te wijzen derden. Indien de aanvrager niet tevens de uitvoerder is van het project staat de aanvrager er voor in dat de uitvoerder eveneens de medewerking verleent als in de voorgaande volzin bedoeld.

8. Terugvordering en -betaling:

Indien de aanvrager bij de aanvraag onjuiste informatie heeft verschaft of subsidieverplichtingen, voortvloeiende uit de in de beschikking genoemde besluiten en bescheiden, niet naleeft zal de subsidie worden teruggevorderd. Bij eerste sommatie dienen de reeds verstrekte voorschotten te worden terug-betaald. Ingeval van niet tijdige terugbetaling zal de aanvrager de wettelijk verschuldigde rente in rekening worden gebracht."

Artikel 105 van de Arbeidsvoorzieningswet, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, bepaalt onder meer:

" Een besluit, houdende toezegging of toekenning van subsidie, kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, indien:

(…)

b. de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of onvoldoende naleeft."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Bij brief van 1 november 1990 heeft de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening de colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten met een centrum voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening geïnformeerd over de mogelijkheden van ESF-subsidie, in het kader waarvan op een aantal hoofdlijnen van ESF-subsidie wordt ingegaan. Eén van die hoofdlijnen is de te voeren projectadministratie, waarover het volgende wordt opgemerkt:

- In 1991 heeft appellante aanvragen ingediend voor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF) ten behoeve van acht scholingsprojecten voor herintredende vrouwen en langdurig werklozen. De looptijd van deze projecten (geregistreerd onder nr. 9114620 t/m 9114626 en 9114657) varieerde per project en viel in het cursusjaar 1991 - 1992. Bij de aanvragen heeft appellante onder meer verklaard ervoor garant te staan dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in deze aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage. Voorts is in bijlage 5.7 bij de aanvragen de wijze van administreren als volgt toegelicht:

" De uitvoerder is verantwoordelijk voor de opzet van de projectadministratie en richt de administratie zo in dat deze voldoet aan de criteria die worden gesteld door de dienst Arbeidsvoorziening.

- Bij besluiten van 5 november 1991, 24 december 1991 en 4 december 1992 heeft het RBA appellante in aanmerking gebracht voor subsidies uit het ESF ten behoeve van de acht scholingsprojecten, die zijn uitgevoerd door het Regionaal Bureau Onderwijs Noord Holland Noord (hierna: RBO). Aan deze toekenningen is onder meer de voorwaarde verbonden dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te (doen) voeren. Aan appellante zijn voorschotten uitbetaald tot een totaalbedrag van fl. 231.272,63.

- Vervolgens heeft appellante einddeclaraties ingediend ten behoeve van de vaststelling van de subsidies voor de acht scholingsprojecten. Deze einddeclaraties, waarin de kosten van deze projecten zijn opgenomen, alsmede, in samenhang daarmee, de aantallen deelnemers en de door hen gerealiseerde uren, zijn voorzien van (model-)accountantsverklaringen, waarbij de betrokken registeraccountant onder meer heeft verklaard:

" * dat uit de gevoerde projectadministratie blijkt dat de rapportage en eindafrekening ten aanzien van:

* het aantal deelnemers,

* de door deze deelnemers gerealiseerde uren,

* de daarmee gepaard gaande subsidiabele kosten,

(per kalenderjaar) overeenkomen met de werkelijkheid en voldoen aan de gestelde subsidievereisten;"

- Op 1 en 2 september 1993 hebben vertegenwoordigers van de Europese Commissie een controlebezoek uitgevoerd bij een aantal door appellante geïnitieerde en door het RBO uitgevoerde scholingsprojecten, waarvoor appellante ESF-subsidie was verleend.

- Bij brief van 26 oktober 1993 heeft het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt ESF appellante verzocht om vóór 1 december 1993 te berichten:

" Gegevens m.b.t. de aanwezigheid zijn, zoals reeds eerder is aangegeven, slechts in beperkte mate beschikbaar. Het is niet mogelijk gebleken om deze gegevens van reeds in juli 1992 afgelopen projecten volledig te achterhalen en in de projectdossiers op te nemen.

Van de praktijkonderdelen zijn in het geheel geen aanwezigheidsgegevens geregistreerd en deze zijn ook niet meer te achterhalen. De registratie van de theorie-uren kon gedeeltelijk uit bewaarde gegevens van de onderwijsinstellingen worden opgenomen."

(…)

dat de einddeclaratie om de volgende redenen niet voldoet aan de subsidievoorwaarden;

(…)

totaal ƒ 0,00 ƒ (…) ƒ - (…)

- Tegen deze besluiten heeft appellante bij afzonderlijke brieven van 27 december 1993 administratief beroep ingesteld bij het CBA.

- Bij besluiten van 19 mei 1994, verzonden op 31 mei 1994, heeft het RBA appellante met betrekking tot de voor de projectnummers 9114620 en 9114657 toegekende subsidies - voorzover hier van belang - het volgende medegedeeld:

- de opgegeven gerealiseerde uren in de rapportages niet op een afzonderlijke urenregistratie waren gebaseerd.

(…)

(…)

dat gezien bovenstaande niet gebleken is dat de rapportages en eindafrekeningen overeenkomen met de werkelijkheid en voldoen aan de gestelde subsidievereisten;

(…)

totaal vastgesteld ƒ 0,00 ƒ (…) ƒ - (…)

- Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 7 juli 1994 administratief beroep ingesteld bij het CBA.

- Bij brief van 15 september 1994 heeft appellante de gronden van alle administratieve beroepen aangevuld.

- Op 11 april 1995 is appellante ter zake van haar administratieve beroepen door het CBA gehoord.

- Bij brief van 23 mei 1995 heeft het CBA appellante gegevens omtrent het door vertegenwoordigers van de Europese Commissie op 1 en 2 september 1993 uitgevoerde controlebezoek toegezonden.

- Hierop heeft appellante gereageerd bij brief van 16 juni 1995.

- Vervolgens heeft het CBA het bestreden besluit genomen.

- Bij besluit van 13 mei 1997, aan appellante toegezonden bij brief van 11 juni 1997, heeft verweerster dit besluit bekrachtigd.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft het CBA de administratieve beroepen ongegrond verklaard. Daartoe is, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:

" (…)

Een voldoende bewijs van en directe relatie tussen kosten en realisatie van het project ontbreekt en is niet aantoonbaar gebleken.

Gezien het voorgaande dienen de gedane bemerkingen ten aanzien van de administratie als vaststaande feiten te worden aangemerkt.

(…)

In casu is noch van een verantwoording van kosten op basis van feitelijke gegevens, verkregen ten tijde van het realiseren van de kosten, noch van het verantwoorden van uren op basis van een registratie, ten tijde dat deze werden gegeven, sprake.

Als daarbij wordt gevoegd de constatering dat de administratie ten algemene ontoereikend was om een goede toerekening van kosten en deelnemers te maken, betekent dit dat de juistheid van de voorliggende eindverantwoording van verzoekster geenszins als vaststaand kan worden aangemerkt. (…)

(…)

Aangezien moet worden afgerekend op basis van feitelijk gemaakte kosten, welke de basis dienen te vormen voor de eindverantwoording, is het van essentieel belang dat verantwoorde kosten aantoonbaar zijn. Als dit niet het geval is kan aan de verantwoording geen waarde, in de zin van bewijs van gemaakte kosten, worden toegekend.

Het totaal van deze elementen geeft als eindconclusie dat een dusdanige twijfel aan de nauwkeurigheid en juistheid van de ingediende eindverantwoordingen bestaat dat de onjuistheid ervan als vaststaand wordt aangemerkt zodat op basis hiervan niet geconcludeerd kan worden dat de aangevraagde subsidie definitief kan worden vastgesteld. Dit geldt destemeer nu de accountant in zijn correctierondes aangeeft dat bepaalde kosten niet terug te voeren zijn op feitelijke gegevens.

Nu de onderliggende administratie geen mogelijkheden biedt tot verdere specificering, moet worden geconcludeerd dat een verantwoording van feitelijk gemaakte kosten, zoals verplicht is in de ESF-systematiek, ontbreekt.

Een beoordeling van het recht op subsidie wordt hierdoor belemmerd.

Dit kan slechts anders zijn voor die gedeelten die daadwerkelijk reconstrueerbaar/traceerbaar waren in de aanvullingsronde. In zijn totaliteit gaat het daarbij om ongeveer 25% van het totaal en dan nog alleen voor de projecten 620 en 657. Voor dit gedeelte is een inzicht ontstaan in deelnemers en gerealiseerde uren. Indien vervolgens via de uitkerende instanties/verzoeker en RBA tot een herberekening van kosten voor dit gedeelte zou kunnen worden gekomen zou dienaangaande een bijzondere positie kunnen bestaan. Verzoeker heeft desgevraagd ter zitting echter laten weten zich hierop niet te willen beroepen. Het gaat hierbij om een voor verzoeker dusdanig marginaal deel, waarvoor overigens ook thans nog geen zekerheid bestaat dat tot toekenning wordt gekomen, dat deze de benodigde medewerking niet rendabel acht.

Aangezien verzoeker afziet van deze bewijsmogelijkheid is het Centraal Bestuur verplicht tot één uniform besluit voor het hele project te komen.

3. algemene beginselen van behoorlijk bestuur

(…)

a. bekendheid met de regeling

In de Regeling Europees Sociaal Fonds is in artikel 7, juncto bijlage 4, de administratieve voorwaarde vastgelegd.

(…)

Door de vastlegging in de regelgeving is deze voorwaarde kenbaar voor verzoeker.

Het is van belang hier op te merken dat in 1991 de criteria zijn vastgelegd binnen de nationale ESF-regeling. Desalniettemin was reeds vanaf medio 1990 duidelijk welke vereisten dwingend werden gesteld aan administraties. Gedoeld wordt hierbij op de ter inzage liggende richtlijnen van 27 juli 1990 (…).

In deze richtlijnen is gespecificeerd aangegeven aan welke eisen een administratie moet voldoen. Het moet kort gezegd een administratie op persoonsniveau zijn van uren en kosten, verifieerbaar met facturen.

Het niet toepassen van de in de regeling/circulaires weergegeven informatie dient voor rekening en risico van verzoeker te worden gelaten. Er bestaat zoals gezegd een duidelijke eigen verantwoordelijkheid op dit punt.

Overigens dient te worden aangenomen dat, ingeval contacten met het RBA over de wijze van administreren hebben plaatsgevonden, het RBA overeenkomstig de neergelegde richtlijnen zal adviseren. Deze zijn terzake van het vereiste van een op detailniveau verifieerbare en van bewijsstukken voorzien administraties van activiteiten en kosten, helder en liggen ook vast in brieven en circulaires uit 1990. Het RBA bevestigt dit ook.

Er bestaat dan ook geen reden om aan te nemen dat het RBA niet of onvoldoende zou hebben geadviseerd omtrent concrete vragen. Bewijzen, in de vorm van gevoerde correspondentie, hieromtrent zijn niet geleverd.

(…)

b. het opgewekte vertrouwen

Verzoeker stelt door het uitblijven van bemerkingen over de administratie tot eind 1993 het vertrouwen te hebben gekregen dat correct werd geadministreerd en verantwoord. Tevens wordt een soepel 1990/1991 beleid aangehaald, waardoor een andere handelwijze zou kunnen worden getolereerd.

Een mogelijke afwerking van projecten van voor 1993 op basis van ingediende eindverantwoordingen geeft nog geenszins aan dat hierdoor vertrouwen is gewekt, dat een juiste administratie werd gevoerd.

Immers, zoals het RBA zegt, was het RBA niet bekend met de wijze van administreren tot eind 1993. In het verleden werden geen daadwerkelijke controles op administraties van uitvoerders uitgevoerd. Vaststelling van de subsidie vond plaats op basis van accountantsverklaring en eindverantwoording, waarbij er in goed vertrouwen van uit werd gegaan dat deze op volledige en juist geregistreerde basisgegevens uit de administratie berustte. (…)

Pas door de uitvoering van een feitelijke controle naar de basisgegevens die ten grondslag zouden moeten liggen aan de eindverantwoording is in de thans aan de orde zijnde beschikkingen van onjuistheden gebleken. De aanvankelijke vooronderstellingen van het RBA bleken onterecht. Dit is iets anders dan het verscherpen van eisen in het zicht van een EC-controlebezoek zoals verzoekster dit presenteert. De eisen lagen reeds vast (…).

Verzoeker kan als zodanig geen beroep doen op gewekt vertrouwen. (…)

c. het rechtszekerheidsbeginsel

Verzoeker stelt dat het RBA had verwezen voor interpretaties naar de accountant.

Het RBA stelt slechts te hebben verwezen naar een goed overleg met de accountant om tot een adequate eindverantwoording te kunnen komen.

Dienaangaande wordt opgemerkt dat weliswaar de accountant als zeer deskundig kan worden beschouwd, doch overigens aan door hem aangelegde normen/eisen/interpretaties, voorzover deze niet voldoende tegemoetkomen aan de eisen van de regeling geen doorslaggevend belang kan worden toegekend.

(…)

Van een harde toezegging van het RBA dat men zich zou conformeren aan het standpunt van de accountant, ongeacht de verdere inhoud daarvan, is niet gebleken.

(…)

d. evenredigheids-/redelijkheidsbeginsel

(…)

De geconstateerde verantwoordingsmethodiek is gebaseerd op toerekeningen, aannames en reconstructies. Dit betekent dat van een bewijslevering en gedegen verantwoording van feitelijk gemaakte kosten geen sprake meer is. De regelgeving voorziet er niet in dat bij gebreke van een toereikende verantwoording tot enigerlei procentuele toekenning zou kunnen worden gekomen.

(…)

e. detournement de pouvoir

(…)

De gesignaleerde gebreken als hiervoor besproken, rechtvaardigen een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden, zoals artikel 105 van de Arbeidsvoorzieningswet regelt.

De basis van de beschikking is als zodanig duidelijk.

Alleen al hierdoor blijft er geen ruimte meer over voor het verwijt van verzoeker als zouden er andere redenen een rol spelen.

De door verzoeker opgeworpen stelling ontbeert overigens elk begin van bewijs. Het ingebrachte stuk geeft slechts aan dat "een andere beslissing mijn bestuur (…) overigens in grote financiële problemen zou kunnen brengen". (…)

De door verzoeker gekozen interpretatie dat het RBA in financiële problemen verkeerde en daarom de subsidie introk is fictief en dient voor haar rekening te worden gelaten.

Een dergelijke benadering mist desalniettemin elke realiteitszin, aangezien een ingetrokken subsidie niet aan het RBA ten goede komt, maar wordt afgedragen aan de Europese Commissie. Er is sprake van een medebewindsconstructie en niet van autonome gelden.

Hieraan heeft verweerster bij haar verweerschrift, haar brief van 7 maart 2001 en ter zitting onder meer nog het volgende toegevoegd.

Benadrukt moet worden dat de algemene wijze waarop het RBO haar projecten administreerde, gezien de feitelijke constateringen, niet in overeenstemming was met hetgeen in aanvraag, verklaringen, toezeggingen en regeling is vastgelegd. Het CBA heeft bij het bestreden besluit op grond van de accountantsverklaringen, de controleresultaten en het gestelde in de administratieve beroepsprocedure dan ook geconcludeerd dat niet is voldaan aan de ESF-vereisten van een volledige verantwoording van projectkosten op basis van feitelijke gegevens, verkregen op het moment dat de kosten werden gemaakt, en van het verantwoorden van uren op basis van een registratie, die werd bijgehouden op het moment dat deze uren werden gerealiseerd. Aldus heeft appellante in ieder geval niet voldaan aan één van de op grond van de subsidietoekenningsbesluiten op haar rustende hoofdverplichtingen, hetgeen in lijn met de uitspraak van het College van 16 november 1999, nr. AWB 98/719, gepubliceerd in AB 2000/30, intrekking van de subsidietoekenning dan wel een subsidievaststelling op nihil rechtvaardigt.

Aangezien te allen tijde het uitgangspunt van de regelgeving is geweest dat de - overigens gedurende het project gevoerde - administraties aan de gestelde eisen moesten voldoen en aan die eisen niet is voldaan, is niet relevant dat, zoals appellante stelt, "verschillende generaties administraties" zouden zijn ontstaan, in die zin dat projectadministraties steeds meer aan de eisen voldeden, doordat achteraf nog zeer veel gegevens zijn verkregen. Zelfs de beste "generatie projectadministratie" voldeed niet aan de eisen.

De administratieve verplichtingen/eisen waren voor appellante evident kenbaar, zowel reeds ten tijde van de start van de projecten als ten tijde van de aanvragen en de behandeling daarvan. Al in 1990 was duidelijk dat de aanvrager van ESF-subsidie een aparte projectadministratie met een hoge mate van detaillering diende te (doen) voeren. Appellante had van de destijds aan de projectadministratie gestelde eisen, die voor het jaar 1991 en latere jaren niet anders waren, in redelijkheid op de hoogte kunnen zijn. Meer specifiek moet, wat betreft de verplichting tot registratie van de aanwezigheid van de deelnemers, worden geconcludeerd dat de accountant moet verifiëren of uit de gevoerde projectadministratie blijkt dat de door de deelnemers gerealiseerde uren overeenkomen met de werkelijkheid. Deze verificatie is slechts mogelijk indien een goede en nauwkeurige registratie van de aanwezigheid van de deelnemer op uurbasis heeft plaatsgevonden.

Van oplegging van een sanctie is in dit geval geen sprake. Het betreft slechts een zuiver neutrale vaststelling dat, gelet op het ontbreken van een deugdelijke projectadministratie, de kosten van de projecten niet inzichtelijk kunnen worden gemaakt en dat derhalve niet tot subsidietoekenning kan worden gekomen. Verder gaat het om gebonden beschikkingen, in die zin dat RBA en CBA de ESF-regels moeten uitvoeren, hetgeen meebrengt dat een belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van de Awb hier niet aan de orde is.

4. Het standpunt van appellant

Appellante heeft ter ondersteuning van de beroepen - samengevat - het volgende aangevoerd.

Het opleggen van de onderhavige sanctie tot intrekking van alle toegekende subsidies is, gelet op de voorgeschiedenis van de ESF-subsidieverlening, in strijd met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. In dit verband is gewezen op de onduidelijkheid die er steeds is geweest over de exacte criteria waaraan de subsidieontvanger diende te voldoen en over de vraag welke gegevens precies in de projectadministraties dienden te worden opgenomen. Omtrent de voorgeschiedenis van de ESF-subsidieverlening is in het aanvullend beroepschrift het volgende opgemerkt:

" De aanvraag- en toekenningsbeschikkingen alsmede de regelgeving kenden vrij algemeen geformuleerde voorwaarden voor wat betreft de manier van inrichting van de projectadministratie en de verslaglegging.

Hoewel regelmatig door cliënten aan het RBA - en in het verlengde daarvan het Regionaal Coördinatiepunt ESF - is gevraagd om duidelijke normen ten aanzien van de projectadministratie en de verslaglegging, werd van de zijde van het RBA daarover geen duidelijkheid geboden. De problemen die er op dat punt speelden werden door het RBA (het Regionaal Coördinatiepunt ESF) veelal onderkend; vaak verleende men op soepele wijze - juist omdat de zaken zo onduidelijk lagen - uitstel van de verplichtingen om de kwartaalrapportages/eindafrekeningen e.d. in te dienen en in de eerste jaren (1990/1991) werd dan ook een zgn. "soepel regime" door het RBA gehanteerd. Het RBA zat niet op het vinkentouw voor wat betreft de inrichting van de projectadministratie. Integendeel: hoewel dit steeds door het RBA wordt ontkend heeft het RBA cliënten regelmatig voor dit soort vraagstukken naar de accountant verwezen. Het RBA controleerde de inrichting van de administratie nauwelijks, doch ging ervan uit dat de accountant (die ook de rapportages diende te verifiëren) zijn werk goed had gedaan. Aldus werden moeiteloos projecten uit 1990 afgerekend, zonder dat ook maar enige nadere (concrete) eis aan de projectadministratie werd gesteld.

Het is dan ook niet vreemd dat cliënten in 1991 en 1992 op dezelfde voet als in 1990 verder gingen met de inrichting van hun administratie.

Cliënten werden in die jaren niet gecorrigeerd en gezien de ervaringen in 1990 bestond er voor cliënten geen enkele aanleiding te vermoeden dat hun projectadministratie niet juist zou zijn.

Verweersters stelling, dat de onduidelijkheden niet zo algemeen en zo groot zouden zijn als appellante doet voorkomen, is onjuist. De geconstateerde problemen bij de uitvoerders van projecten doen zich nog steeds voor, hetgeen blijkt uit het bij brief van 8 maart 2001 overgelegde rapport van de Algemene Rekenkamer van januari 2000, getiteld "Controle en toezicht op ESF-subsidies" (kamerstukken Tweede Kamer, 26 995, nrs. 1-2).

Het achteraf met terugwerkende kracht stellen van strengere eisen is in strijd met de rechtszekerheid. Appellante mocht er, mede gezien de ervaringen met de projecten uit 1990 en gelet op de omstandigheid dat nadien geen duidelijke andere normen door het subsidieverlenende orgaan waren gesteld, op vertrouwen dat zij op een juiste wijze haar projectadministraties voerde en dat de eindafrekeningen zouden worden geaccepteerd. In dit verband is er voorts op gewezen dat daar waar het RBA heeft verzuimd duidelijke richtlijnen te geven voor de inrichting van de projectadministraties, terwijl appellante hier een aantal keren uitdrukkelijk om heeft verzocht, en daar waar het RBA haar sturende en controlerende taken heeft gelaten voor wat ze zijn, eventuele manco's voor rekening van het RBA moeten blijven.

Appellante heeft er alles aan gedaan om alsnog te voldoen aan de in de loop der tijd gewijzigde interpretatie van de voorschriften. Dit was moeilijker naarmate de feitelijke uitvoering van het project verder in het verleden lag. Aldus ontstonden er "verschillende generaties administratie" die, al naar gelang de aanvangsdatum van de cursussen en de einddatum daarvan, steeds meer aan de - achteraf - gestelde eisen voldeden. Hoewel voor de "generatie" projecten uit 1991 achteraf nog zeer veel gegevens zijn achterhaald, konden lang niet alle gegevens worden verkregen.

Zo in het onderhavige geval al een sanctie had mogen worden opgelegd, is de in casu opgelegde sanctie disproportioneel en is derhalve niet voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. In feite kan, gelet op alle onduidelijkheid, alsmede gezien de manier waarop werd omgegaan met eerdere projecten, de afwezigheid van sturing door het RBA en het soepele beleid dat men in de beginjaren voerde, niet eens van een "vergrijp" van appellante worden gesproken. Daarnaast staat het zonder meer vaststellen van de toegekende subsidies op nul in geen enkele verhouding tot de vermeende "vergrijpen", terwijl daarmee bovendien volledig voorbij wordt gegaan aan doel en strekking van de ESF-regeling, nu er geen twijfel over bestaat dat de uitgevoerde projecten hebben bijgedragen aan het realiseren van de doelstellingen van het ESF.

De zienswijze van verweerster dat de regelgeving er niet in voorziet dat bij gebreke van een toereikende verantwoording tot enigerlei procentuele toekenning zou kunnen worden gekomen en dat artikel 3:4 van de Awb niet is geschonden, aangezien de aard van de bevoegdheid (medebewind) de vrijheid zou belemmeren verregaand belangen af te wegen dan wel autonome interpretaties te kiezen, is onjuist. In dit verband wordt erop gewezen dat artikel 3:4 van de Awb voor het gehele bestuursrecht geldt en dat de Awb evenzeer geldt voor in medebewind uitgeoefende taken.

Niet zozeer de "gebreken" in de handelwijze van appellante, maar (veeleer) de grote financiële problemen die het RBA zelf voorzag, liggen aan de intrekking van de toegekende subsidies ten grondslag. Nu er voor het RBA derhalve duidelijk andere motieven waren om tot intrekking over te gaan, heeft deze instelling zich schuldig gemaakt aan détournement de pouvoir.

Met betrekking tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde besluiten tot terugvordering van de reeds uitbetaalde voorschotten heeft appellante ter zitting gesteld dat de rechtmatigheid daarvan pas aan de orde komt indien de rechtmatigheid is vastgesteld van ofwel de intrekkingsbesluiten ofwel de besluiten tot vaststelling van de subsidies op nul.

Ter zake van het Bekrachtigingsbesluit heeft appellante ter zitting aangegeven dat zij daartegen destijds afzonderlijk beroep heeft ingesteld om te voorkomen dat haar achteraf zou worden tegengeworpen dat het tegen het besluit van 10 juli 1995 ingestelde beroep zich niet tot het Bekrachtigingsbesluit zou uitstrekken. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij kennis heeft genomen van de uitspraak van het College van 14 april 1998, nr. 95/0401/106/213, gepubliceerd in AB 1998/283, waaruit volgt dat ook in het onderhavige geval de beslissingsbevoegdheid in administratief beroep van verweerster vast staat.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 14 april 1998 dient het beroep tegen het besluit van 10 juli 1995 en tegen het Bekrachtigingsbesluit als één beroep te worden beschouwd. Nu appellante tegen het Bekrachtigingsbesluit als zodanig geen grieven heeft ingebracht, doch daartegen beroep heeft ingesteld voorzover dat noodzakelijk was om tot een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit te komen, terwijl bovendien uit de uitspraak van het College van 14 april 1998 blijkt dat in gevallen als het onderhavige verweerster geacht moet worden op het administratief beroep van appellante te hebben beslist, kan het Bekrachtigingsbesluit verder buiten bespreking blijven.

5.2 Gelet op onder meer de overweging in het bestreden besluit dat "(…) de gesignaleerde gebreken (…) een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden [rechtvaardigen], zoals artikel 105 van de destijdse Arbeidsvoorzieningswet regelde", is met de in administratief beroep gehandhaafde besluiten van 30 november 1993 en

19 mei 1994 kennelijk beoogd de besluiten van 5 november 1991, 24 december 1991 en

4 december 1992, waarbij subsidie is toegekend voor de onderhavige projecten, op basis van artikel 105 van de Arbeidsvoorzieningswet in te trekken. Aan de in evengenoemde besluiten vervatte vaststelling op nul van die subsidies wordt in dit verband door het College hier dan ook geen zelfstandige betekenis toegekend.

5.3 Op grond van artikel 105 van de Arbeidsvoorzieningswet was het RBA bevoegd een besluit houdende toezegging of toekenning van subsidie geheel of gedeeltelijk in te trekken, indien de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of niet voldoende werden nageleefd.

In zijn uitspraak van 16 november 1999, nr. AWB 98/719, gepubliceerd in AB 2000/30, heeft het College geoordeeld dat indien vaststaat dat de door de aanvrager of begunstigde niet-nageleefde subsidievoorwaarde is aan te merken als één van de ingevolge de subsidiebeschikking op hem rustende hoofdverplichtingen, het standpunt van verweerster, dat ook niet-naleving van een enkele subsidievoorwaarde voor haar al een grond zou zijn de toegekende subsidie in te trekken en de reeds uitbetaalde voorschotten terug te vorderen, in beginsel niet onjuist is.

Aan de aan appellante toegekende subsidies is onder meer de voorwaarde verbonden dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te (doen) voeren, waarin, zo volgt uit artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling, juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling, alle gegevens moeten kunnen worden geverifieerd die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Blijkens de in bijlage 5.7 bij de subsidieaanvragen vervatte toelichting op de wijze van administreren houdt dit laatste in dat de financiële administratie moet voldoen aan de eis dat de in punt 4.1 van het aanvraagformulier vermelde kostenposten vanuit de administratie aantoonbaar en te verantwoorden zijn en dat de deelnemersadministratie moet voldoen aan - onder meer - de eis dat per deelnemer een urenregistratie wordt bijgehouden met betrekking tot de aanwezigheid van de deelnemer tijdens de opleiding.

In aanmerking genomen dat aan de hand van de projectadministraties van de onderhavige acht projecten moet kunnen worden vastgesteld of de urenaantallen die in de op deze projecten betrekking hebbende einddeclaraties zijn opgenomen feitelijk zijn gerealiseerd en - in samenhang hiermee - of de op basis van die urenaantallen gedeclareerde kosten van die projecten daadwerkelijk subsidiabel zijn, is naleving van de voorwaarde dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd als bedoeld in bijlage 4, punt 6, bij de ESF-regeling onmiskenbaar een hoofdverplichting om voor subsidietoekenning in aanmerking te komen.

Ter zitting heeft appellante onder meer opgemerkt dat voor de onderhavige projecten geldt dat, zoals zij in haar pleitnotitie heeft verwoord,

" de uren zijn gebaseerd op het cursusprogramma en de lessentabel en de in- en uitstroomdatum van de cursisten".

Aldus staat vast dat niet is voldaan aan de in bijlage 5.7 van de aanvragen ten aanzien van de deelnemersadministraties neergelegde eis, dat per deelnemer een urenregistratie wordt bijgehouden met betrekking tot de aanwezigheid van de deelnemer tijdens de opleiding. Hier doet niet aan af dat blijkens het onder rubriek 2.2 vermelde overzicht van uren en uitkeringsbedragen van de onder nr. 9114620 en 9114657 geregistreerde projecten een aantal theorie-uren is geregistreerd, nu dit slechts een relatief klein gedeelte van het totaal aantal voor die projecten opgegeven uren betreft.

Met de vaststelling dat niet aan de urenregistratie-eis is voldaan, staat naar het oordeel van het College tevens vast dat, nu het opgegeven aantal uren van de deelnemers niet, althans, gelet op het hiervoor bedoelde overzicht, slechts voor een zeer beperkt deel kan worden geverifieerd, de administraties van de onderhavige acht projecten niet zijn te beschouwen als projectadministraties als bedoeld in bijlage 4, punt 6 bij de ESF-regeling. Hieruit volgt dat appellante de hier aan de orde zijnde subsidievoorwaarde niet heeft nageleefd en dat het RBA reeds op grond hiervan bevoegd was tot intrekking van de subsidietoekenningsbesluiten over te gaan.

5.4 Van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het RBA in dit geval niet van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik had mogen maken, is het College niet gebleken. Voorzover appellante meent dat een bijzondere omstandigheid is gelegen in de door haar gestelde onduidelijkheid over de in de projectadministraties op te nemen gegevens, wijst het College erop dat zij had kunnen - en ook: moeten - weten dat in die administraties in ieder geval een uren-/aanwezigheidsregistratie per deelnemer diende te worden opgenomen. Immers, appellante heeft bij de subsidieaanvragen zelf verklaard ervoor garant te staan dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvragen, terwijl bovendien bij de in bijlage 5.7 van de aanvragen vervatte toelichting op de wijze van administreren expliciet is aangegeven dat per deelnemer een urenregistratie zal worden bijgehouden met betrekking tot de aanwezigheid van de deelnemer tijdens de opleiding. Van belang hierbij is dat in bijlage 4, punt 6, bij de ESF-regeling als voorschrift als bedoeld in artikel 7, derde lid, van deze regeling is bepaald dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Overigens had de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening er in zijn, in rubriek 2 van deze uitspraak vermelde, brief van 1 november 1990 al op gewezen dat de aanvrager van ESF-subsidies garant moet staan voor het voeren van een aparte projectadministratie die het mogelijk maakt dat over alle aspecten die in de aanvraag aan de orde komen kan worden gerapporteerd, en dat dit betekent dat de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project op factuurniveau verifieerbaar moeten zijn, dat het mogelijk moet zijn om de relatie te bepalen tussen deze inkomsten en uitgaven en de deelnemers aan het project en dat de gegevens van de individuele deelnemers in de administratie moeten voorkomen. Aldus had appellante kunnen - en ook: moeten - weten dat de veelal door haar ten behoeve van ESF-projecten gehanteerde administraties van zogenoemde PBVE-projecten, waarbij, zoals appellante in haar brief van 8 maart 2001 heeft opgemerkt, wat betreft de aanwezigheid van deelnemers kon worden volstaan met een rapportage door het RBO aan het RBA bij langdurige afwezigheid en een afwezigheidsregistratie per cursusuur niet nodig was, derhalve niet voldeden aan de aan administraties van ESF-projecten gestelde eisen.

5.5 Het College volgt appellante niet waar zij stelt dat achteraf strengere eisen aan de projectadministraties zijn gesteld. Al sedert het moment waarop appellante de subsidies aanvroeg, en in feite al daarvoor, gelet op de brief van de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening van 1 november 1990, stond immers vast aan welke eisen de projectadministraties dienden te voldoen. Deze eisen zijn in de loop der tijd niet strenger geworden.

5.6 Voorzover appellante meent dat zij er, gelet op het door het RBA gevoerde soepele beleid met betrekking tot de afrekening van subsidies voor projecten uit 1990/1991 en gezien het gebrek aan controle door het RBA van administraties van projecten uit eerdere jaren, op mocht vertrouwen dat de administraties van de onderhavige projecten voldeden aan de daaraan gestelde eisen, althans dat de ten behoeve van die projecten toegekende subsidies op dezelfde soepele wijze zouden worden afgerekend als de voor projecten uit 1990/1991 toegekende ESF-subsidies, volgt het College haar hierin evenmin. Daartoe wordt het volgende overwogen.

De aanvrager van ESF-subsidie is zelf verantwoordelijk voor het op juiste wijze voeren van de administratie van een project waarvoor subsidie is toegekend. Gelet op onder meer artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling, en de in de subsidieaanvraag opgenomen "garantverklaring" betreffende het voeren van een aparte projectadministratie, wordt de aanvrager geacht bekend te zijn op welke wijze die administratie moet worden gevoerd. Hij is verplicht de administratie van ESF-projecten op zodanige wijze in te richten dat alle daarin voorkomende gegevens kunnen worden geverifieerd. Indien hij dat nalaat, zijn de gevolgen daarvan voor zijn rekening. Gelet op deze eigen verantwoordelijkheid van appellante voor het voeren van administraties van de onderhavige ESF-projecten, heeft appellante aan de omstandigheid dat het RBA de administraties van ESF-projecten uit eerdere tijdvakken heeft geaccepteerd, niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de projectadministraties waar het hier om gaat voldeden aan de daaraan gestelde eisen. Op het RBA rust ook geen wettelijke plicht de administraties van alle projecten over ieder tijdvak te controleren. Van enig door het RBA opgewekt vertrouwen waardoor de eigen verantwoordelijkheid van appellante zou kunnen worden verminderd, is in dit geval dan ook geen sprake.

Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van appellante om de administraties van de onderhavige projecten op zodanige wijze in te richten dat alle gegevens daarin konden worden geverifieerd, lag het, indien daarover bij haar reeds bij de indiening van de subsidieaanvragen onduidelijkheid bestond, op haar weg om op dat moment (schriftelijk) bij het RBA te informeren welke gegevens precies in de projectadministraties moesten worden opgenomen. Appellante had zich in dezen derhalve actief moeten opstellen en kan zich er niet achteraf op beroepen dat als gevolg van een gebrek aan controle van de zijde van het RBA het voor haar niet duidelijk was wat precies van haar werd verwacht. Aan het in dit kader door appellante overgelegde rapport van de Algemene Rekenkamer komt derhalve geen betekenis toe, waarbij in het midden kan worden gelaten of uit dit rapport, dat niet op de onderhavige projecten betrekking heeft, zou volgen dat, zoals appellante heeft betoogd, het RBA zich sedert de beginperiode van de ESF-subsidies niet actief genoeg heeft opgesteld.

Appellante kan worden toegegeven dat de in diverse stukken geformuleerde voorwaarden en verplichtingen niet altijd eenduidig zijn en zich uit dien hoofde kunnen lenen voor nadere precisering. Het lag echter op haar weg om bij twijfel (schriftelijk) bij het RBA te informeren wat precies van haar werd verwacht en daarover schriftelijk uitsluitsel te verlangen.

Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij diverse malen bij het RBA heeft geïnformeerd op welke wijze zij haar administratie van ESF-projecten diende in te richten en dat het RBA appellante voor dit soort vraagstukken telkenmale naar haar accountant verwees, dan wel onjuiste informatie gaf, doch nu zij dit niet heeft gestaafd met - bijvoorbeeld - correspondentie tussen haar en het RBA, dient aan deze stelling, die door verweerster gemotiveerd is weersproken, voorbij te worden gegaan.

5.7 Het College volgt appellante niet in haar betoog - kort samengevat - dat de in casu aan haar opgelegde sanctie van intrekking van de subsidietoekenningsbesluiten voor de onderhavige ESF-projecten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In dit verband wijst het College erop dat hier geen sprake is van een sanctie, maar van een vaststelling achteraf dat aan appellante subsidies zijn toegekend, terwijl zij de daaraan verbonden voorwaarde, dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd waarin alle gegevens kunnen worden geverifieerd, niet heeft nageleefd. Hierbij kan er niet aan voorbij worden gezien dat als gevolg van het niet naleven van deze subsidievoorwaarde, die ertoe strekt ertoe dat kan worden vastgesteld - onder meer - of de in de einddeclaraties opgenomen urenaantallen feitelijk zijn gerealiseerd en of de op basis van die urenaantallen gedeclareerde projectkosten daadwerkelijk subsidiabel zijn, het in wezen niet mogelijk is de subsidiabele kosten vast te stellen. Het College acht het dan ook niet onredelijk dat de onderhavige subsidietoekenningsbesluiten geheel zijn ingetrokken.

5.8 Evenmin volgt het College appellante waar zij stelt dat het RBA de intrekkingsbevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en aldus het in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verbod van détournement de pouvoir heeft overtreden. Op grond van hetgeen appellante ter onderbouwing van deze stelling naar voren heeft gebracht is niet gebleken dat de in administratief beroep gehandhaafde, tot intrekking van de subsidietoekenningsbesluiten strekkende besluiten van 30 november 1993 en 19 mei 1994 zijn ingegeven door de wens een ander doel te bereiken dan waarvoor de intrekkingsbevoegdheid is verleend. Weliswaar heeft het RBA in een aan appellante gerichte brief van 11 mei 1994 over intrekking van ESF-subsidies - terzijde - opgemerkt "dat een andere beslissing mijn bestuur overigens in grote financiële problemen zou kunnen brengen", doch het College acht dit onvoldoende om aan te nemen dat, zoals appellante heeft gesteld, niet zozeer de gebreken in de handelwijze van appellante aan evenbedoelde besluiten ten grondslag hebben gelegen, doch de door het RBA zelf voorziene financiële problemen.

5.9 Uit het vorenoverwogene volgt dat niet naleving van de aan de toegekende subsidies verbonden voorwaarde dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd als bedoeld in bijlage 4, punt 6, bij de ESF-regeling voldoende grondslag aan het RBA heeft geboden de subsidietoekenningsbesluiten in te trekken en dat hierbij niet de door appellante genoemde beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. De besluiten van 30 november 1993 en 19 mei 1994 zijn dan ook bij het bestreden besluit op goede gronden gehandhaafd.

5.10 Voorzover de besluiten van 30 november 1993 en 19 mei 1994 de terugvordering van reeds uitbetaalde voorschotten betreffen, is het College van oordeel dat dit onderdeel van die besluiten eveneens op goede gronden is gehandhaafd bij het bestreden besluit. Daartoe overweegt het College het volgende.

Punt 8 van bijlage 4 bij de ESF-regeling schrijft dwingend voor dat bij niet naleving van de subsidieverplichtingen de subsidie zal worden teruggevorderd. In zoverre is sprake van gebonden beschikkingen, waarbij, zoals verweerster terecht heeft gesteld, voor een belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van de Awb geen plaats is. Bijzondere dringende redenen op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat deze wettelijke bepaling in het onderhavige geval niet onverkort had mogen worden toegepast, zijn gesteld, noch gebleken.

5.11 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.

Het College acht geen termen aanwezig om een der partijen met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die de andere partij heeft moeten maken.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.