No. AWB 98/919 1 augustus 2001

5220

A, te B (Portugal), appellant,

gemachtigde: mr J.G. Besling, advocaat te Assen,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,

gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerder.

1. De procedure

Op 27 augustus 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een op 20 juli 1998 verzonden besluit van verweerder.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant, gericht tegen een ten aanzien van hem op grond van de Regeling stimulering bosuitbreiding op landbouw-gronden (hierna: de Regeling) genomen besluit van 18 maart 1998.

Bij een op 16 november 1998 ter griffie ontvangen faxbericht heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.

Van verweerder is op 22 december 1998 een verweerschrift ontvangen.

Bij brief van 3 oktober 1999 heeft appellant aanvullende opmerkingen gemaakt.

Bij op 25 september 2000 ter griffie ontvangen faxberichten heeft appellant aanvullende informatie verschaft.

Op 5 oktober 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen

- appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde - hun standpunten nader hebben toegelicht.

Overeenkomstig ter zitting gedane toezegging heeft verweerder nadere stukken - die ter griffie werden ontvangen op 19 november 2000 - overgelegd met betrekking tot de toepasselijke regelgeving.

Het onderzoek is vervolgens gesloten.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In de aanhef van de Regeling, zoals deze op 1 december 1993 in werking is getreden, was voorzover hier van belang vermeld: "Gelet op de verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (Pb EG L 215), mede gelet op artikel 15 van de Landbouwwet".

Bij artikel 18.19 van de Regeling houdende aanpassing van diverse LNV-regelingen in verband met de inwerkingtreding van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is - onder meer - artikel 16 van de Regeling, waarin de bevoegdheid tot intrekking van de toekenningsbeschikking was geregeld, met ingang van 1 januari 1998 gewijzigd. Ingevolge deze wijziging is voor de bevoegdheid tot intrekking aansluiting gezocht bij de bepalingen inzake intrekking en wijziging van subsidie van titel 4.2 van de Awb.

De subsidietitel van de Awb is niet van toepassing op subsidies, die voor 1 januari 1998 zijn vastgesteld of verleend.

Eveneens op grond van artikel 18.19 van de hiervoor vermelde aanpassingsregeling is per

1 januari 1998 aan de Regeling een nieuw artikel 22a toegevoegd, dat luidt:

De Kaderwet LNV-subsidies (Stb. 1997, 710, hierna mede: de Kaderwet) vloeit eveneens voort uit de vaststelling van de derde tranche van de Awb. Artikel 2 van de Kaderwet luidt:

" Onze Minister kan subsidies verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake:

a. de landbouw;

b. de bosbouw;

(…)"

De Regeling is ingetrokken bij artikel 108 van de op 1 januari 2000 in werking getreden Subsidieregeling natuurbeheer 2000.

Artikel 1 van de Regeling - zoals gewijzigd op 17 maart 1994 , Stcrt 1994, 56 - luidde, voorzover hier van belang:

" In deze regeling wordt verstaan onder:

a. (…)

b. landbouwgronden: gronden waarop tenminste vanaf 31 juli 1992 enige vorm van akkerbouw, weidebouw, veehouderij, pluimveehouderij, tuinbouw (…) en elke andere vorm van bodemcultuur hier te lande met uitzondering van bosbouw, wordt bedreven (...)"

Artikel 8 van de Regeling luidde, voorzover hier van belang:

" Een bijdrage wordt slechts toegekend indien:

a. de aanvrager zich ertoe verplicht om in geval van tijdelijk bos gedurende een periode van vijftien jaren en in het geval van blijvend bos gedurende een periode van twintig jaren het bos in stand te houden;

b. de aanvrager zich ertoe verplicht om gedurende de gehele tijd dat de verplichtingen op grond van deze regeling zijn aangegaan, de landbouwgrond waarop de bijdrage van toepassing is uit produktie te nemen en te houden"

De eerste overweging in de considerans van Verordening (EEG) nr 2080/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (hierna mede: de Verordening) luidt:

" Overwegende dat de bebossing van landbouwgrond niet alleen uit een oogpunt van grondgebruik en milieubescherming, maar ook als bijdrage tot de verkleining van het tekort aan bosbouwprodukten in de Gemeenschap en als complement van het op beheersing van de landbouwproduktie gerichte beleid van de Gemeenschap bijzonder belangrijk is."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Na goedkeuring van de opleveringsverklaring is appellant bij besluit van

13 juni 1994 op grond van de Regeling definitief een eenmalige bebossingsbijdrage toegekend van fl. 198.387,50 en een jaarlijkse bijdrage ter compensatie van inkomensverlies van fl. 100.875,--, gedurende 20 jaar.

- Blijkens een op 15 december 1997 opgemaakt bedrijfscontrolerapport is het bosperceel waarvoor appellant op grond van de Regeling bedragen zijn toegekend in de periode van 2 oktober 1997 tot en met 15 december 1997 een aantal malen door een controleur van de AID bezocht. Het naar aanleiding van deze controlebezoeken opgemaakte rapport bevat onder meer de volgende bevindingen:

- Naar aanleiding van de bevindingen van de AID heeft verweerder bij besluit van

18 maart 1998 de toekenningsbeschikking op de aanvraag van appellant op grond van de Regeling ingetrokken. De reeds uitbetaalde bijdragen, de bijdrage voor de aanleg bebossing voor 100% en de inkomenscompensatie voor 75%, vermeerderd met de wettelijke rente worden teruggevorderd.

- Bij brief van 22 april 1998 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

- Na een op 26 mei 1998 gehouden hoorzitting heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder

Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:

" Uit de door u overgelegde kamerstukken blijkt, dat de Minister op dat moment constateert dat de bosaanleg op landbouwgrond, gemeten naar de gerealiseerde oppervlakte bos in de afgelopen 3 jaar, landelijk achter blijft bij de taakstellingen. Deze aanleg vindt op dat moment vrijwel uitsluitend in het noorden van het land plaats. De Minister merkt tevens op, dat in 1995 en 1996 reeds wijzigingen in de regeling zijn aangebracht, waarvan de effecten de komende jaren pas merkbaar zijn. Met de wijzigingen verwacht hij de doelstellingen ten aanzien van de bosuitbreiding te kunnen realiseren. Uit de inhoud van de betreffende kamerstukken blijkt naar mijn mening derhalve dat de Minister verwacht met de wijzigingen van de regeling in 1995 en 1996 de doelstellingen ten aanzien van bosuitbreiding te kunnen realiseren.

Mij is hieruit niet gebleken dat het tweeledig doel van de aan de Regeling ten grondslag liggende Verordening (EEG) nr. 2080/92, namelijk het uit produktie nemen van landbouwgronden en het verkleinen van het tekort aan bosbouwprodukten in de Europese Gemeenschap, zou zijn verlaten. Ook de bovenvermelde wijziging van de Regeling van 17 maart 1994, waarbij in artikel 1, onderdeel b, van de Regeling het begrip landbouwgronden wordt aangescherpt, wijst hier niet op. In de toelichting bij de wijziging van de Regeling van 29 mei 1996 wordt evenmin op het tweeledige doel van de Regeling teruggekomen. Ik kan u dan ook niet volgen in uw stelling dat het bevorderen van de bosbouwprodukten "in feite het echte doel" zou zijn.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Regeling is bepaald dat onder landbouwgronden wordt verstaan: gronden waarop enige vorm van akkerbouw, weidebouw, veehouderij, pluimveehouderij, tuinbouw (…), en elke andere vorm van bodemcultuur hier te lande met uitzondering van bosbouw, wordt bedreven of onmiddellijk kan worden bedreven.

Artikel 8, aanhef en onderdeel b, van de Regeling bepaalt dat een subsidie slechts wordt verleend, indien de aanvrager zich ertoe verplicht om gedurende de gehele tijd dat verplichtingen op grond van de Regeling zijn aangegaan, de landbouwgrond waarop de subsidie van toepassing is uit produktie te nemen en te houden.

Naar mijn mening is door het houden van varkens op de landbouwgrond waarop de subsidie van toepassing is, in het onderhavige geval sprake van enige vorm van veehouderij - daaronder begrepen varkenshouderij - bedrijven, zodat u de verplichting om gedurende de gehele tijd dat verplichtingen op grond van de Regeling zijn aangegaan, de landbouwgrond waarop de subsidie van toepassing is uit produktie te nemen en te houden, heeft geschonden. Naar mijn mening is daarbij niet van belang dat het houden van de varkens u geen winst heeft opgeleverd, immers de Regeling spreekt slechts van "enige vorm van veehouderij". Daarbij is geen nadere bepaling opgenomen omtrent de eventuele kostendekkendheid c.q. winstgevendheid van de betreffende vorm van veehouderij. Door het houden van 550 varkens, heeft u de betreffende landbouwgrond in produktie genomen en voldoet u niet (meer) aan de verplichtingen van de Regeling. Evenmin is in deze van belang dat het bos kennelijk geen blijvende schade heeft ondervonden van het houden van de varkens. Het houden van de varkens in het bos mag dan volgens u ondergeschikt zijn geweest aan het bos en slechts tot doel hebben gehad het bevorderen van de groei van het bos, doch de wetgever heeft deze wijze van stimulering - gelet op het tweeledig doel van de Regeling - kennelijk niet toelaatbaar geacht. Overigens acht ik niet aannemelijk, dat de door u gehanteerde methode van bestrijding van onkruid c.q. brandgevaar in redelijkheid de enig mogelijke zou zijn.

Uw stelling dat u de onderhavige landbouwgrond niet in produktie heeft genomen daar u de varkens slechts als werktuig heeft gebruikt, kan ik niet volgen. Immers, door 550 varkens op de betreffende landbouwgrond te houden, heeft u de verplichting om de betreffende landbouwgrond uit produktie te nemen én te houden naar mijn mening geschonden.

Nu u derden, in casu uw moeder, heeft ingeschakeld en deze het bosschap, dat geen bezwaren opperde, en LASER met elkaar heeft verward - zodat u er ten onrechte van uit ging dat LASER met de betreffende gang van zaken kon instemmen - komen de gevolgen hiervan voor uw rekening en risico.

In zijn verweerschrift en tijdens de behandeling ter zitting van het beroep heeft verweerder hier nog aan toegevoegd:

- Dat appellant geen winst heeft gemaakt doet niet af aan het feit dat er varkens zijn gehouden. Bovendien is niet uit te sluiten dat appellant wel winst met de veehouderij zou hebben gemaakt indien de varkens niet naar aanleiding van de AID-controle waren verkocht.

- Appellant heeft de varkens waar het hier om gaat betrokken van een varkenshouderij te F. Op dat bedrijf is hierdoor ruimte ontstaan voor het houden van andere varkens. Eind 1997 heeft appellant de dieren weer afgevoerd. De dieren werden toen nog niet geslacht. Daarmee heeft appellant aan een uitbreiding van het aantal varkens bijgedragen. Een dergelijke toepassing van de Regeling is beoogd noch gewenst.

- In de Regeling is niet aangegeven wat de toegestane vormen van beheer voor een bosperceel zijn. Zolang er niet in strijd met de voorwaarden van de Regeling wordt gehandeld is iedere vorm van beheer toegestaan. Bij twijfel hierover - en dat geldt zeker bij de onderhavige experimentele vorm van beheer - had appellant informatie bij verweerders uitvoeringsdienst LASER moeten inwinnen, en niet, zoals appellant gedaan heeft, bij andere instanties. Overigens had appellant ook voor andere onderhoudsmaatregelen kunnen kiezen. Het houden van varkens was zeker niet de enige mogelijkheid.

- Gelet op de overgangsbepalingen van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is de verwijzing in de bestreden beslissing naar de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb niet geheel juist, aangezien het hier om een subsidie gaat die is verleend en vastgesteld vóór inwerkingtreding van deze bepalingen van de Awb. Ten tijde van de intrekkingsbeslissing van 18 maart 1998 was in de onderhavige zaak van toepassing het recht zoals dat gold vóór 1 januari 1998. Nog daargelaten dat de Regeling daartoe in artikel 16 (oud) grondslag bood was intrekking zonder uitdrukkelijke (wets-)bepaling in het verleden mogelijk. In het verlengde van de bevoegdheid tot het toekennen van een bijdrage ligt immers de bevoegdheid tot weigering of stopzetting daarvan, in het geval de ontvanger heeft gehandeld in strijd met de ten aanzien van hem op grond van de Regeling geldende verplichtingen.

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

De varkens hebben uitsluitend in het bos rondgelopen om het hoog groeiend onkruid, dat in droge zomers brandgevaar oplevert, te bestrijden. Zij zijn slechts als werktuig gebruikt om het bos te kunnen onderhouden. Dit is succesvol verlopen, waarmee appellant aan het werkelijke doel van de Regeling, te weten bevordering van bosbouwproducten, heeft voldaan.

Het laten wroeten van varkens/biggen op de betrokken percelen om zo het hoogopgroeiend onkruid te bestrijden, kan onmogelijk tot de conclusie leiden dat de bewuste bospercelen daardoor weer als landbouwgrond in gebruik zouden zijn genomen. Nu blijkens het rapport van de AID vast staat dat de bomen in het bos onbeschadigd zijn gebleven valt niet vol te houden dat het bos niet in stand is gebleven. Dat het om een oplossing ging om tot verantwoord onderhoud van het bos te komen blijkt ook nog eens uit het feit dat het inzetten van de varkens ten behoeve van het bosonderhoud niet alleen geen winst heeft opgeleverd, maar zelfs heeft geleid tot verlies van een bedrag van ruim fl. 67.000,--. Evenmin hebben de varkens in de periode dat zij op het bosperceel rondwroetten zich uitsluitend gevoed met in het bos groeiende grasgewassen. Appellant heeft ze immers fors moeten bijvoeren.

Appellant heeft informatie van LASER gekregen, waaruit blijkt dat voor het houden van schapen en koeien op heidevelden en in bossen door verweerder subsidie wordt gegeven. Daaruit is af te leiden dat bosbeheer door grazers kennelijk wel een aanvaardbare vorm van beheer oplevert.

Tenslotte meent appellant dat, voorzover er al sprake is van overtreding van de voorwaarden neergelegd in de Regeling, de opgelegde sanctie betekent dat hij onevenredig zwaar wordt gestraft.

5. Beoordeling

5.1 De bevoegdheid van het College

Blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2.1 is geciteerd uit de aanhef van de Regeling strekte deze van meet af aan ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad tot uitvoering van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw en berustte de Regeling op artikel 15 van de Landbouwwet, tegen besluiten op grond waarvan artikel 46 van de Landbouwwet uitdrukkelijk beroep bij het College mogelijk maakt.

Nu de Regeling evenwel ingevolge artikel 22a sedert 1 januari 1998 - mede - berustte op de Kaderwet LNV-subsidies en deze wet geen bepaling bevat die beroep op het College openstelt, dient allereerst onderzocht te worden of het College bevoegd is van het onderhavige beroep kennis te nemen. Dienaangaande overweegt het College als volgt.

Blijkens de wetsgeschiedenis van de Kaderwet is het de bedoeling van de wetgever geweest om voor de verstrekking van subsidies door de minister van LNV een eenduidige wettelijke grondslag te creëren.

Daarbij is in de artikelen 8 tot en met 12 van de Kaderwet een aantal LNV-wetten aangepast, waarbij de daarin opgenomen subsidiegrondslagen zijn komen te vervallen.

De Landbouwwet is echter niet aangepast. Op pagina 3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (TK 1996/97, 25 265, nr. 3) is de volgende passage opgenomen:

" Het wetsvoorstel strekt ertoe om een wettelijke basis te bieden aan subsidies op het terrein van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

In de praktijk komt het voor dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij subsidies verstrekt op grond van nationale regels die strekken ter uitvoering van EG-verordeningen of -richtlijnen. In dergelijke gevallen is veelal reeds voldaan aan de wettelijke grondslag, die hetzij in een EG-verordening zelf, hetzij in de Landbouwwet of de In- en uitvoerwet is gelegen. De onderhavige wet kan echter onder omstandigheden tevens de wettelijke grondslag vormen voor regels die de EG-regelgeving aanvullen, voorzover de bestaande wetten tekort zouden schieten."

Nu de Landbouwwet uitdrukkelijk is genoemd in de memorie van toelichting, maar niet is aangepast, moet worden aangenomen dat er bewust voor is gekozen om de daarin opgenomen subsidiegrondslagen te handhaven.

Naar het oordeel van het College geldt met betrekking tot de bevoegdheid inzake de behandeling van geschillen dat de bijzondere regeling in de Landbouwwet die beroep mogelijk maakt bij het College, voorgaat boven de algemene regeling in de Kaderwet LNV-subsidies.

Gelet op het vorenoverwogene is het College derhalve bevoegd van het onderhavige beroep kennis te nemen.

5.2 De beoordeling van het geschil

Het College stelt voorop dat het argument van appellant, inhoudende dat het echte doel van de Regeling slechts was het bevorderen van bos en bosproducten, geen doel treft.

Uit de in rubriek 2.1 van deze uitspraak aangehaalde overweging uit de considerans van

Verordening (EEG) nr. 2080/92 kan slechts worden geconcludeerd dat aan de Verordening

een tweeledig doel ten grondslag ligt, namelijk verkleining van het tekort aan bosbouw-producten en het uit productie nemen van landbouwgronden. De Verordening maakt het mogelijk verschillende typen van steun te verlenen ter stimulering van bebossing van voordien voor de landbouw gebruikte grond.

Ook uit het feit dat de Verordening in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, de mogelijkheid creëert voor compensatie van inkomensverlies als gevolg van bebossing van landbouwgrond, hetgeen naar nationaal recht was uitgewerkt in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling, kan niet worden afgeleid dat de stelling van appellant juist is. Evenmin wijst de in artikel 8, aanhef en onder b, van de Regeling neergelegde verplichting om de landbouwgrond waarop de bijdrage van toepassing is uit produktie te nemen en te houden in deze richting.

Voorts volgt het College verweerder in diens betoog dat met de wijzigingen van de Regeling in 1995 en 1996 niet is beoogd de tweeledige doelstelling van de onderhavige subsidieverlening te verlaten, nog daargelaten of zulks gelet op de Verordening wel mogelijk zou zijn. Daarmee staat voor het College vast dat naast het verkleinen van het tekort aan bosbouwproducten ook het uit productie nemen en houden van landbouwgrond een wezenlijk doel van de Regeling is.

Verweerder heeft derhalve terecht getoetst of appellant heeft voldaan aan de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden, zoals ten tijde van het bestreden besluit waren neergelegd in artikel 8, aanhef en onder b, van de Regeling.

Niet in geschil is dat met de door appellant gerealiseerde bebossing landbouwgrond uit productie is genomen.

Het geschil spitst zich toe op de vraag of het bosperceel gedurende de periode dat daar varkens rondwroetten uit productie is gebleven. Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.

Vaststaat dat appellant in de periode oktober/december 1997, zonder dat hij daarvoor toestemming van verweerder had en zelfs zonder enig vooroverleg, de grond waarvoor hem een bijdrage is toegekend structureel heeft gebruikt voor het houden van ruim 500 varkens.

De varkens kregen in ieder geval een gedeelte van hun voer van de bosgrond. Voorts was blijkens het AID-rapport sprake van op het bosterrein gerealiseerde provisorische hokken en voerplaatsen voor de varkens.

Nu het bovendien gaat het om een - aanzienlijke - hoeveelheid varkens, die afkomstig is uit het commerciële circuit en - nadat de AID voor onderzoek ter plaatse is geweest - weer is teruggekeerd in datzelfde circuit, kan de slotsom geen andere zijn dan dat het bewuste perceel gedurende de onderhavige periode voor de landbouw is gebruikt. Landbouw omvat blijkens de definitie van landbouwgrond in de Regeling immers mede veeteelt.

Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het bewuste perceel in de genoemde periode niet uit productie is gehouden.

De stelling van appellant dat hij de varkens, uitsluitend dan wel primair, heeft ingezet voor het beheer van het bos doet hier niet aan af. Het een sluit het ander immers niet uit. Evenmin vormt de omstandigheid dat appellant met de door hem gekozen wijze van beheer naar hij stelt verlies heeft geleden een reden om te concluderen dat hij het perceel uit productie heeft gehouden. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van gebruik voor de landbouw is de economische rentabiliteit van dat feitelijk gebruik niet doorslaggevend.

Ook de omstandigheid dat blijkens het AID-rapport de op het bosperceel staande bomen geen zichtbare schade hebben ondervonden van de varkens kan niet afdoen aan het feit dat dit perceel gedurende de onderhavige periode voor de landbouw is gebruikt.

Voorzover appellant heeft willen betogen dat de aan hem door diverse instanties en personen verstrekte informatie dat hij met het houden van varkens op het bosperceel een verantwoorde vorm van bosbeheer pleegde, bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen heeft opgewekt dat hij aldus voldeed aan de voorwaarden van de Regeling, volgt College hem hierin niet. Vaststaat dat appellant niet tevoren bij verweerder informatie heeft ingewonnen, laat staan dat van de zijde van verweerder in rechte te honoreren vertrouwen is gewekt. Door - al dan niet tengevolge van een misverstand bij hem en/of zijn moeder - slechts bij uit het oogpunt van de Regeling onbevoegde instanties informatie in te winnen, heeft appellant een risico genomen, dat voor zijn rekening dient te blijven.

Verweerder heeft zich gelet op al het vorenoverwogene terecht op het standpunt gesteld, dat appellant zich niet heeft gehouden aan de voorwaarden van de Regeling. Op grond hiervan heeft verweerder, ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke wettelijke grondslag ten tijde van belang, kunnen besluiten de subsidie gedeeltelijk in te trekken. Verweerder heeft de intrekking en terugvordering van de subsidie tenslotte beperkt tot de ontvangen inkomenscompensatie over het jaar 1997, zijnde het jaar waarin appellant in strijd met de op hem rustende verplichtingen ingevolge de Regeling heeft gehandeld. Dit besluit kan de terughoudende rechterlijke toetsing ten deze doorstaan.

Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.