College van Beroep voor het bedrijfsleven

No. 95/0867/112/999 29 augustus 2001

Uitspraak in de zaak van:

1. Met het oog op een uniforme toepassing van artikel 22 zijn de bepalingen van de volgende leden van toepassing.

2. In de Gemeenschap mogen alleen worden ingevoerd melk of producten op basis van melk:

a) die afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op een lijst die overeenkomstig lid 3, onder a, zal worden opgesteld;

b) die vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig een model dat volgens de procedure van artikel 31 zal worden opgesteld, ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land, waarin wordt verklaard dat deze melk en deze producten op basis van melk voldoen aan de eisen van hoofdstuk II of de eventuele aanvullende eisen of de gelijkwaardige garanties als bedoeld in lid 3 bieden en dat zij afkomstig zijn van inrichtingen die de in bijlage B bedoelde garanties bieden.

3. Volgens de procedure van artikel 31 worden vastgesteld:

a) een voorlopige lijst van derde landen of delen van derde landen die de lidstaten en de Commissie garanties kunnen bieden die gelijkwaardig zijn aan die bedoeld in hoofdstuk II alsmede de lijst van de inrichtingen waarvoor zij deze garanties kunnen bieden.

Deze voorlopige lijst wordt opgesteld aan de hand van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen nadat de Commissie zich er van tevoren van heeft vergewist dat deze inrichtingen in overeenstemming zijn met de algemene beginselen en voorschriften van deze richtlijn;

(...)

4. Deskundigen van de Commissie en van de lidstaten verrichten controles ter plaatse om na te gaan of de door het derde land geboden garanties inzake de voorwaarden voor de productie en het in de handel brengen kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke in de Gemeenschap gelden.

(...)

5. In afwachting van de organisatie van de in lid 4 bedoelde controles blijven de nationale bepalingen inzake inspectie in de derde landen van toepassing, met dien verstande dat de tijdens de inspecties geconstateerde overtredingen van de hygiënevoorschriften aan het Permanent Veterinair Comité moeten worden medegedeeld.

(...)"

75. Overeenkomstig de vijftiende overweging van de considerans van richtlijn 92/46, en om rekening te houden met de termijnen die nodig zijn voor de invoering van de communautaire inspectie, bepaalt artikel 23, lid 5, van deze richtlijn namelijk, dat de nationale controlevoorschriften ten aanzien van derde landen voorlopig worden gehandhaafd. Bovendien stelt artikel 25 van deze richtlijn weliswaar in lid 1 als een van de voorwaarden voor de invoer van zuivelproducten in de Gemeenschap, dat het door de bevoegde autoriteiten van het exporterende land afgegeven certificaat waarvan die producten vergezeld moeten gaan, wordt vastgesteld volgens de procedure van artikel 31 van de richtlijn, maar hetzelfde artikel bepaalt in lid 2: "In afwachting van de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van dit artikel blijven de nationale voorschriften voor de invoer uit derde landen waarvoor deze eisen nog niet op communautair niveau zijn vastgesteld, van toepassing voor zover zij niet gunstiger zijn dan die van hoofdstuk II."

76. Ook al wordt in die bepalingen dus niet met zoveel woorden over de vaststelling van de lijst van derde landen gesproken, zij bevestigen niettemin dat de bedoeling van de gemeenschapswetgever was dat zolang communautaire maatregelen op het gebied van controles ter zake van de invoer van zuivelproducten ontbreken, die controles door de lidstaten worden verzekerd overeenkomstig de nationale bepalingen inzake inspecties, op voorwaarde dat deze bepalingen in overeenstemming zijn met het doel van bescherming van de volksgezondheid, zoals dit voor de communautaire productie nader is uitgewerkt in hoofdstuk II van richtlijn 92/46.

(…)

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij beschikking van 15 januari 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1) De bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk, volgens welke voor de invoer van producten op basis van melk uit derde landen aan bepaalde gezondheidsvoorschriften moet worden voldaan, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn op het in de Gemeenschap in de handel brengen van dergelijke producten van oorsprong uit de landen en gebieden overzee, zoals de Nederlandse Antillen.

2) Bij onderzoek van de voorschriften van hoofdstuk III, inzonderheid artikel 23, van richtlijn 92/46 is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten, wat artikel 132, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 183, lid 1, EG) en de artikelen 102 en 103 van besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap betreft.

3) Artikel 23 van richtlijn 92/46 moet aldus worden uitgelegd, dat het van toepassing is op de invoer uit de landen en gebieden overzee, ook al is de in deze richtlijn neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet metterdaad ingevoerd en zijn evenmin de lijsten van exporterende landen en van erkende inrichtingen overeenkomstig de in artikel 23 aangegeven methode opgesteld. Aangezien dergelijke lijsten niet rechtsgeldig overeenkomstig de in genoemde bepaling aangegeven methode zijn vastgesteld, is beschikking 94/70/EG van de Commissie van 31 januari 1994 tot vaststelling van een voorlopige lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk toestaan, ongeldig. "

" The uncertain legal regime relating to dairy products originating in the Netherlands Antilles threatens to jeopardise economic development and employment in this country. Contrary to the aims of the OCT-regime, the OCT-status of the Netherlands Antilles is in the current situation counterproductive. As stated before, the reason that the Netherlands Antilles is not included in the list is a result of the way the list has been composed. In view of the urgent nature of my client's problems and the problems of other producers on the Netherlands Antilles we believe it appropriate to provisonally allow the products pending the application procedure for the Netherlands Antilles to be listed. The butter of our client has been treated in accordance with the procedure as set out in Article 1 of the Decision. Upon your first request our client will submit the relevant documents to demonstrate the treatment of the butter to your services. In addition our client is prepared to submit the products to any test to be performed by the competent authorities of the Member States in order to determine the risk for human or animal health. In this respect I kindly request you to confirm to me that pending the present application all shipment currently consigned in the Community or bound for the Community can be allowed entry if it is determined that the product concerned constitute no risk for human or animal health.

In view of the urgency of the situation we would appreciate your confirmation before Wednesday 14 March 1995 that the procedure for listing is started forthwith and that pending this procedure the products are allowed entry on the abovementioned conditions."

- Bij brief van 24 maart 1995 heeft J.P. Bourjac fungerend directeur bij het directoraat genaal landbouw van de Europese Commissie, mr Knibbeler onder meer het volgende bericht:

" I should like to take opportunity to confirm that only imports from third countries included in the Annex to Commission Decision 94/70/EC are currently permitted. As the Dutch Antilles do not currently appear on this list, it will be necessary for an initial mission tot be undertaken by this Office. This will seek to assess the existing veterinary controls, certification procedures and animal health situation existing on the Dutch Antilles. In addition, the individual dairy establishment would also need to be inspected to assess compliance with the relevant EC legislation.

" Hoewel de Europese Commissie als instelling tot heden haar licht niet over deze kwestie heeft laten schijnen, blijkt uit de mededeling van de heer Bourjac dat hij op basis van het communautaire recht geen beletsel ziet voor de Lid-Staten de thans geblokkeerde partijen toe te laten. Nu van de zijde van de Commissie geen bezwaar gemaakt wordt tegen toelating van de betrokken containers, verzoek ik u mij te bevestigen dat de RVV de drie hierboven aangeduide containers (opnieuw) aan alle controles zal onderwerpen die uw Ministerie of de RVV nodig acht om veterinaire risico's uit te sluiten, waarna, indien dergelijke risico's niet worden geconstateerd, de produkten zullen worden toegelaten.

Ik verneem gaarne zo spoedig mogelijk of u zich met deze oplossing voor de thans gearriveerde partijen kunt verenigen."

- Eveneens op 13 april 1995 heeft mr Knibbeler zich nogmaals schriftelijk tot Bourjac gewend. In antwoord hierop heeft dr C. Berlingieri mr Knibbeler bij schrijven van 24 april 1995 het volgende bericht:

" Imports of milk products from the Dutch Antilles

I refer to your letter, dated 13 april 1995, to M. Bourjac. I herewith confirm that consignments of products from third countries, presented for importation at a border inspection post of the Community, are subject to the controls laid down in Council Directive 90/675/EEC of 10 December 1993 on the principles governing the organization of veterinary checks on product entering the Community form third countries. For non-harmonized products eg. milk products, these controls are laid down in Articles 4 and 11 of the above Directive.

Depending on the results of the veterinary checks, the competent authority of the border inspection post shall decide on whether the importation of the consignment in question can be authorized or not, and wether special conditions should be applied."

" Article 23 of the Directive states that milk and milk-based products only be imported from a third country included on a provisional list of such countries which are able to provide guarantees equivalent to those laid down in Chapter II."

- Appellanten hebben bij schrijven van mr Knibbeler van 15 augustus 1995 onder meer het volgende aan de Europese Commissie geschreven in reactie op haar brief van 7 juli 1995:

" A copy of the letter was received through the Dutch authorities. In this letter your Services state to the astonishment of our client that only imports from third countries included in the annex to the Decision are permitted. It was stated that as no guaranties from the Netherlands Antilles were received it was not included in the provisional list of third countries which was published in the Decision.

(…)

4. Recently our client received a copy of a letter of the Prime Minister of the Netherlands Antilles in which the Commission has been requested to place the Netherlands Antilles immediately - i.e. within six weeks - on the provisional list referred to in article 1 of the Decision. We understand that this six weeks period has almost expired. In view of the urgent nature of our clients problems and the problems of other producers on the Netherlands Antilles we ask you to place the Netherlands Antilles on the list within five days."

- Op 7 februari 1997 is door de Minister van Financiën van de Nederlandse Antillen een zogenoemde ministeriële beschikking met algemene verwerking van de navolgende inhoud vastgesteld:

Gelet op:

artikel 6 van de Landsverordening In-en Uitvoer (P.B. 1968, no. 42);

1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne naar het douane-gebied van de Europese Gemeenschap uit te voeren: rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk die goederen van oorsprong zijn in de zin van bijlage II bij het Besluit van Raad van 25 juli 1991, betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (91/482/EEG).

2. De vergunning, bedoeld in het eerste lid, wordt verleend indien de produktie heeft plaatsgevonden volgens de procedures en in inrichtingen die gelijkwaardig zijn aan die omschreven in hoofstuk II van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de produktie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk.

3. De vergunning bedoeld in het eerste lid, wordt uitsluitend verleend voor produkten die zijn verkregen uit rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk die ingevoerd zijn uit de landen behorende tot de Europese Gemeenschap dan wel uit de landen die geplaatst zijn op de lijst, bedoeld in artikel 23, van richtlijn 92/46/EEG, mits de produkten vergezeld zijn van een verklaring afgegeven door de bevoegde autoriteiten van die landen waaruit blijkt dat de produkten afkomstig zijn van geïnspecteerde en goedgekeurde inrichtingen.

4. Verzoeken om een vergunning dienen vergezeld te gaan van een certificaat van gezondheid, afgegeven door Hygiënische Dienst van het eilandgebied waarop de betrokken produkten zijn vervaardigd en mist zij afkomstig zijn van door de bevoegde autoriteiten van het eilandgebied erkende en geïnpecteerde inrichtingen.

Artikel 2

Bij de produktie zoals bedoeld in artikel 1 tweede lid worden de in de bijlagen opgenomen regels in acht genomen."

In deze situatie dient er een verband te bestaan tussen de eisen die aan de intracommunautaire handel gesteld worden en de eisen die aan de invoer uit derde landen verbonden zijn. Om een dergelijk systeem zinvol te laten zijn, dient aan produkten uit derde landen evenzeer de strenge eisen gesteld te worden als aan produkten die uit de Gemeenschap zelf afkomstig zijn. Vanuit deze gedachte zijn de gezondheidsvoorschriften van de Richtlijn vastgesteld. Zo is in de overwegingen te lezen dat producten uit derde landen dezelfde mate van bescherming voor wat betreft de gezondheid van de mens moeten kunnen bieden als communautaire produkten. Voor produkten uit de Lid-Staten roept de Richtlijn in hoofdstuk II een oorsprongsgarantiesysteem in het leven. Hoofstuk III handelt over de invoer vanuit de niet-Lid-Staten, in de Richtlijn derde landen genoemd. Artikel 22 is de bepaling waarin de garanties die gelijkwaardig zijn aan de garanties voor de communautaire produkten voor produkten uit derde landen worden voorgeschreven. In artikel 23 wordt dit uitgangspunt vertaald in een aantal garanties die bij invoer uit derde landen aan de oorsprong van een produkt geboden moeten kunnen worden. Het tweede lid, onder a, van dat artikel voorziet in een limitatieve lijst van landen van waaruit invoer mag plaatsvinden. Deze heeft vorm gekregen in de Beschikking. Hierbij is rekening gehouden met de op dat moment al bestaande en aan de Commissie en de Lid-Staten bekende handelsstromen. De Nederlandse Antillen komen niet op de lijst voor. Invoer van zuivelprodukten uit de Nederlandse Antillen naar de Lid-Staten deed zich destijds namelijk niet voor en evenmin bestonden hiertoe voornemens.

Plaatsing op die lijst is mogelijk als het land van herkomst garanties biedt ten aanzien van de naleving van gezondheidsvoorschriften kan bieden."

(…)

Uit het voorgaande blijkt dat de RVV ten onrechte meent dat de gemeenschapsregelgeving haar tot een absoluut importverbod dwingt. Krachtens artikel 103 van het LGO-besluit dient de gemeenschap produkten van oorsprong uit de LGO per definitie op hun merites te beoordelen. De RVV gaat er in het bestreden besluit ten onrechte van uit dat de gezondheid van mens en dier uitsluitend kan worden gewaarborgd door het door de Richtlijn in het leven geroepen oorspronggarantiesysteem. Uit de invoer van de betrokken boter tussen 1 januari 1994 en 15 januari 1995 blijkt dat het heel wel mogelijk is de gezondheid en het leven van personen en dieren als bedoeld in artikel 103 van het LOG-besluit te waarborgen door grondig laboratioriumonderzoek aan de buitengrenzen van de gemeenschap.

(…)

De overeenkomst tot oprichting van de Wereld Handelsorganisatie met inbegrip van de bijlagen introduceert een nieuw regime. Ofschoon de Raad in haar goedkeuringsbesluit van 22 december 1994 heeft overwogen dat de Overeenkomst niet van dien aard is dat men er zich rechtstreeks voor de rechtelijke instanties van de Gemeenschap of de Lid-Staten op kan beroepen, is deze vaststelling uiteindelijk aan het Hof voorbehouden.

Tot op heden heeft het Hof zich niet uitgesproken over het karakter van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay ronde voortvloeiende overeenkomsten.

(…)

DADI meent dat de bepalingen van de Overeenkomst zodanig zijn dat ondernemingen en particulieren zich daarop voor de nationale rechter kunnen beroepen. Dit standpunt wordt gedeeld Dr Steenbergen in een recent artikel over de nieuwe Wereld Handelsorganisatie.

Individuele ondernemingen kunnen een beroep doen op de Overeenkomst, omdat deze zich bij uitstek leent voor rechtelijke toetsing. De Richtlijn en de Beschikking zijn in strijd met de Overeenkomst en zijn ook om deze reden ongeldig."

Nadat het bestreden besluit door verweerder was genomen, is de Commissie in het najaar van 1995 begonnen met de uitvoering van inspecties ter plaatse. In dit verband heeft de Commissie een van haar eerste inspectiereizen naar de Nederlandse Antillen ondernomen. In het proces tot besluitvorming inzake de plaatsing van de Nederlandse Antillen op de lijst van derde landen is de Commissie geheel (nog) niet toegekomen. In het arrest van 22 juni 2000 stelt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap in r.o. 34 vast, dat noch van een ontwerp van te nemen maatregelen (inzake plaatsing van de Nederlandse Antillen op de lijst van derde landen) noch van een advies van het permanent veterinair comité sprake is geweest. Waaruit volgens het Hof volgt dat de Commissie geen definitief standpunt had ingenomen (wat overigens nog immer niet het geval is).

Nu is komen vast te staan dat verweerder op grond van richtlijn 92/46/EEG over aanknopingspunten beschikte om de voorafgaande, niet geharmoniseerde, nationale bepalingen op de invoer van de onderhavige zuivelproducten voorlopig toe te staan, waarbij voldoende garanties voor bescherming van de volksgezondheid konden worden verkregen, zijn wij van mening dat de invoer van deze producten ten onrechte is verhinderd. De schade die als gevolg hiervan is geleden behoort daarom voor schadevergoeding in aanmerking te komen."

Verweerder had op grond van nationale bepalingen, die golden vóórdat de Nederlandse wetgever ten onrechte haar invoerbeleid ten aanzien van zuivelproducten afstemde op de onwettige Beschikking 94/76 EG, moeten controleren of de onderhavige zuivelproducten een bedreiging vormden voor de volksgezondheid en vervolgens dienen vast te stellen dat de onderhavige zuivelproducten geen gevaar voor de volksgezondheid opleverden."

Aldus gewezen door mr H.G. Lubberdink, mr M.J. Kuiper en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2001.

w.g. H.G. Lubberdink w.g. Th.J. van Gessel