No. AWB 98/260 en 98/314 10 januari 2002

11231 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en

bestrijding besmettelijke dierziekten

1. L.F.M. Vlemmix, te Heusden, appellant in de zaak AWB 98/260, en

2. G. Verberne, te Heusden, appellant in de zaak AWB 98/314,

gemachtigde: mr E.J.M. Vannisselroy, advocaat te Veldhoven,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,

gemachtigde: mr J.C.M. Oudshoorn, werkzaam op verweerders ministerie.

1. Ontstaan en loop van de gedingen tot heden

Bij besluit van 11 juni 1997 is namens verweerder ingevolge artikel 86, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) juncto artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (hierna: Besluit I) bij appellant sub 1 de tegemoetkoming van

fl. 667.448,-- in de schade, geleden als gevolg van maatregelen ter bestrijding van de varkenspestepidemie, met 35% verlaagd.

Bij besluit van 25 juni 1997 is namens verweerder op grond van de hiervoor genoemde bepalingen bij appellant sub 2 de tegemoetkoming van fl. 352.992,-- in de door hem geleden schade met 35% verlaagd.

Op de door appellanten tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft verweerder bij besluiten van respectievelijk 11 maart 1998 en 10 maart 1998 afwijzend beslist.

Appellanten hebben bij onderscheidenlijk op 3 april 1998 en 17 april 1998 ontvangen beroepschriften tegen laatstbedoelde besluiten beroep ingesteld bij het College.

Verweerder heeft op onderscheidenlijk 3 juni 1998 en 25 mei 1998 verweerschriften ingediend.

Op 19 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting in de beide zaken door een enkelvoudige kamer van het College plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Daarbij is door appellanten verzocht om aanhouding van de procedures tot het beleid van verweerder inzake tegemoetkomingen in de schade aan veehouders, van wie het vee is gedood in het kader van de bestrijding van de mond- en klauwzeercrisis, bekend is. In de beide onderhavige zaken is daartoe onder meer aangevoerd dat er aanwijzingen zijn dat verweerder een beduidend minder stringent kortingsbeleid zal gaan voeren dan na de varkenspestepidemie van 1997.Van de kant van verweerder is toen opgemerkt dat het niet in de rede ligt te veronderstellen dat verweerder een dergelijk soepeler beleid zal gaan voeren.

De voorzitter heeft het verzoek om aanhouding ingewilligd en het onderzoek geschorst ten behoeve van hervatting van het vooronderzoek.

Op 18 september 2001 hebben appellanten een nadere standpuntbepaling aan het College gezonden. Daarbij is onder meer verwezen naar twee brieven, die verweerder op 18 juli 2001 en 10 augustus 2001 heeft gezonden aan de Voorzitter van de Vaste Commissie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van de Tweede Kamer.

Onder verwijzing naar de inhoud van die brieven hebben appellanten geconstateerd dat verweerder zich duidelijk anders - namelijk soepeler - opstelt jegens "MKZ-boeren" dan jegens de varkensboeren in het kader van de afhandeling van de varkenspestzaken.

Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het verbod van willekeur, het beginsel van materiële zorgvuldigheid, alsmede het beginsel van een juiste belangenafweging en dat de strijd met genoemde beginselen in het licht van het door verweerder aangekondigde MKZ-kortingsbeleid alleen maar groter en schrijnender wordt. In hun genoemde standpuntbepaling hebben appellanten verweerder voor alles opgeroepen, hangende hun beroepen, de primaire besluiten en beslissingen op bezwaar in te trekken en te vervangen door een ander besluit, in die zin dat de aan appellanten opgelegde korting alsnog volledig ongedaan wordt gemaakt, althans wordt teruggebracht tot 15%, zoals dat ook is gebeurd bij de ""MKZ-boeren". Voorts hebben zij het College vezocht de procedure voort te zetten, zolang verweerder zijn besluit niet heeft ingetrokken en vervangen.

De zaak is vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer van het College.

Op de zitting van 18 december 2001 heeft het College het onderzoek in beide zaken voortgezet. Partijen hebben aldaar hun standpunten nader toegelicht, waarbij appellanten in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, mr E.J.M. Vannisselroy, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr J.C.M. Oudshoorn.

De voorzitter heeft vervolgens het onderzoek in beide zaken gesloten, onder mededeling dat niet uitgesloten is, dat het College in verband met nadere vragen tot heropening van het onderzoek zal besluiten.

2. Overwegingen

2.1 Artikel 86, eerste lid, Gwd regelt de tegemoetkoming in de schade die een eigenaar lijdt als dieren of producten in geval van besmetting met een besmettelijke dierziekte of het vermoeden daarvan worden gedood of vernietigd. Artikel 86, tweede lid, Gwd bepaalt dat de tegemoetkomingen kunnen worden verlaagd met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages. De percentages voor de thans in geding zijnde verlagingen van de tegemoetkomingen vinden hun grondslag in Besluit I. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van dit Besluit bedraagt het in artikel 86 Gwd bedoelde verlagingspercentage 35, indien door een aangewezen ambtenaar is geconstateerd dat niet alle varkens op het bedrijf overeenkomstig de door bedrijfslichamen als bedoeld in artikel 66 Wet op de Bedrijfsorganisatie vastgestelde regelen van een merk zijn voorzien of geregistreerd.

2.2 Het College heeft eerder in een groot aantal zaken, waarbij een verlaging als hiervoor bedoeld aan de orde was, die verlaging niet onrechtmatig geoordeeld. Het College verwijst naar hetgeen is overwogen in onder meer de uitspraken van het College van 25 januari 2000 (AWB 98/309) en 29 februari 2000 (AWB 98/140) Deze uitspraken zijn te raadplegen op de website http://www.rechtspraak.nl, respectievelijk onder LJN-nummers AB2639 (abusievelijk opgenomen met uitspraakdatum 13 juli 2000) en ZG1820. Het ging daarbij in nagenoeg alle gevallen - net als in de onderhavige twee zaken - om toepassing van de in Besluit I voorziene verlaging met 35% wegens niet-naleving van het bepaalde onder c van artikel 8, eerste lid, van dit Besluit. Daarbij heeft verweerder de verlaging van 35% toegepast in gevallen waarin werd geconstateerd dat de betrokken veehouder meer dan éénmaal in een referentieperiode van vier maanden, welke voorafging aan de schadeveroorzakende bestrijdingsmaatregelen op zijn bedrijf, niet of niet tijdig de aanvoer van varkens had gemeld aan het Bureau Identificatie en Registratie te Deventer (I&R), ingesteld door het Landbouwschap.

Bij de uitoefening van zijn in artikel 86 Gwd neergelegde discretionaire bevoegdheid een in Besluit I vastgestelde verlaging wel of niet toe te passen, heeft verweerder het beleid gevoerd dat de zogeheten preventief geruimde bedrijven in het geheel niet met enige verlaging van de tegemoetkoming werden geconfronteerd. Bij de zogeheten besmet geruimde bedrijven - de bedrijven waar varkenspest daadwerkelijk was geconstateerd - voerde verweerder een beleid waarbij in een beperkt aantal situaties werd afgezien van de toepassing van de in artikel 8, eerste lid, onder c, van Besluit I voorziene mogelijkheid tot verlaging van de tegemoetkoming. Volgens door het Landbouwschap vastgestelde regelen, moest binnen twee werkdagen door middel van telefonische opgave aan de computer van het I&R-Bureau onder meer de aanvoer van varkens worden gemeld. Indien door een aangewezen ambtenaar was geconstateerd dat niet alle varkens op het betrokken bedrijf conform deze regels van het Landbouwschap geregistreerd waren, bleef verlaging met het in artikel 8, eerste lid, onder c, van Besluit I genoemde percentage van 35 niettemin uit, in het geval dat die niet-registratie het gevolg was van een eenmalige overtreding van de hiervoor bedoelde meldingsplicht. Bovendien leidde een melding na meer dan twee dagen doch binnen een week evenmin tot toepassing van de verlagingsbepaling.

2.3 Het College heeft bij zijn beoordeling van de hiervoor bedoelde zaken, waarin verweerder wél tot verlaging als bedoeld in meerbedoeld artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, is overgegaan, vooropgesteld dat de rechter niet kan treden in de vraag naar de innerlijke waarde en billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift, in dit geval het Besluit I. Het College heeft zich dan ook, wat betreft de toetsing van de verbindendheid van het Besluit I op dit punt, beperkt tot de vraag of de Kroon als regelgever, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid tot die kortingspercentages heeft kunnen besluiten.

Het College heeft, gelet op de toen bekende feiten en omstandigheden en in aanmerking nemend dat de rechter in dezen slechts een marginale toetsing toekomt, onder meer overwogen dat het, nu het hier gaat om een vorm van risicoverdeling tussen overheid en varkenshouders, geen plaats ziet voor het oordeel dat het Besluit I onverbindend moet worden geacht op de grond dat zulk een risicoverdeling minder globaal zou moeten worden vastgesteld dan in het Besluit I is geschied. Daartoe is meer in het bijzonder overwogen dat deze risicoverdeling niet ziet op de daadwerkelijke gevolgen van individuele overtredingen, maar op de potentiële gevolgen daarvan voor de effectiviteit van preventie en bestrijding van een varkenspestepidemie, derhalve op de door de overtredingen ontstane risico's, die niet anders dan schattenderwijs zijn te benaderen. De hoogte van de gekozen percentages moet, zo is overwogen, in dit licht bezien dus niet worden afgemeten aan een geïsoleerde beschouwing van aard en aantal van de door de betrokken veehouder gepleegde overtredingen, maar aan de mogelijke gevolgen van overtredingen van deze aard voor de preventie en bestrijding van de ziekte. Ondanks de voor de betrokken bedrijven vaak zeer grote financiële gevolgen heeft het College, gelet op doel en strekking van dit door de wetgever gekozen stelsel van risicoverdeling, geen plaats gezien voor het oordeel dat dit stelsel - wat er overigens zij van de innerlijke waarde of billijkheid van een dergelijk stelsel - als zodanig onrechtmatig is.

2.4 De beleidskeuzen van verweerder met betrekking tot het wel of niet toepassen van de bevoegdheid tot de in de algemene maatregel van bestuur voorziene verlagingspercentages, pasten naar het oordeel van het College voldoende in het door de wetgever gekozen stelsel van risicoverdeling. Het College heeft geen plaats gezien voor het oordeel dat verweerders kortingsbesluiten in strijd waren met het recht, meer in het bijzonder met artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht, op de grond dat daarbij niet in verdergaande mate is afgezien van het opleggen van deze kortingspercentages. Daarbij diende in aanmerking te worden genomen dat de algemene maatregel van bestuur op dit punt geen andere mogelijkheid kende dan een verlaging van de tegemoetkoming in de schade met 35%.

2.5 Op 13 oktober 2000 (Staatsblad 537) is het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (hierna: Besluit II) vastgesteld. Bij deze algemene maatregel van bestuur is onder meer artikel 8 van Besluit I ingetrokken.

Blijkens onder meer zijn brief aan de Tweede Kamer van 18 juli 2001 heeft verweerder

een wijziging van het Besluit II voorbereid. In dit verband is door verweerder aldaar onder meer opgemerkt:

Bij brief van 17 december 2001 aan de Voorzitter van de Tweede kamer heeft verweerder een 2e nota van wijziging inzake het wetsvoorstel houdende wijziging van de GWWD aangeboden. Daarbij heeft hij opgemerkt, dat door de voorgenomen wijziging van Besluit II bestaande knelpunten in de afhandeling van de MKZ-epidemie worden weggenomen. Ter zitting is van de kant van verweerder op 18 december 2001 bevestigd dat onder meer het voornemen bestaat bij bedrijven die bij de afhandeling van de financiële gevolgen van de bestrijding van de mond-en klauwzeerepidemie, wegens het niet (tijdig) melden van de aanvoer van onder meer varkens volgens de letter van het Besluit II met een verlaging van 35% van de tegemoetkoming zouden kunnen worden geconfronteerd, te volstaan met een verlaging van 15%, indien sprake is van minder dan vijf overtredingen van de I&R-regels. Vooruitlopend op de, voor een uitvoering van dat voornemen noodzakelijke, wijziging van het Besluit II heeft verweerder, zo is ter zitting uiteengezet, aan de betrokken veehouders een voorschot in de tegemoetkoming verstrekt, gebaseerd op de hoogte van de definitieve tegemoetkoming, zoals die zal worden vastgesteld nadat de beoogde wijziging van de algemene maatregel van bestuur in werking is getreden. Aan de wijziging van Besluit II zal derhalve terugwerkende kracht worden verleend. Ter zitting is voorts opgemerkt dat, naar het zich laat aanzien, die terugwerkende kracht zodanig zal worden beperkt dat zij geen effect heeft op de aanspraken op tegemoetkoming van schade die het gevolg is geweest van maatregelen ter beteugeling van de varkenspest in de jaren 1997 en 1998 of daarvoor (1992).

Voorzover appellanten beoogd hebben heroverweging te vragen van de bestreden besluiten in verband met het hiervoor bedoelde voornemen, heeft verweerders gemachtigde ter zitting doen weten dat op dat verzoek weliswaar niet formeel is beslist, maar dat de uitkomst van een beslissing naar het zich laat aanzien negatief zal zijn.

2.3 Gelet op hetgeen ter zitting van de kant van verweerder daaromtrent - met verwijzing naar de uitkomsten van overleg van verweerder met de volksvertegenwoordiging - is aangevoerd, heeft het er de schijn van dat de in voorbereiding zijnde algemene maatregel van bestuur waarbij Besluit II zal worden gewijzigd, niet tevens met terugwerkende kracht een zodanige wijziging van Besluit I omvat, dat in laatstbedoeld besluit als kortingspercentage voor vergelijkbare gevallen als hiervoor bedoeld eveneens 15 zal gaan gelden. Anderzijds moet worden vastgesteld dat zekerheid hierover pas bestaat bij het geven van een daartoe strekkende algemene maatregel van bestuur.

Voorts moet worden vastgesteld dat van de kant van verweerder nog niet is beslist op de verzoeken om heroverweging van zijn besluiten overeenkomstig de bestaande voornemens tot versoepeling van bepaalde onderdelen van het kortingsstelsel in MKZ-gevallen.

2.7 Het College acht onder deze omstandigheden geboden eerst meer duidelijkheid te verkrijgen over de omvang van de terugwerkende kracht, die uiteindelijk in de gewijzigde algemene maatregel van bestuur zal worden neergelegd en over de achtergronden van deze wijziging, alvorens uitspraak te doen over de door appellanten opgeworpen vraag of de kennelijk bestaande voornemens voor de gevallen uit de mond-en klauwzeercrisis van het afgelopen jaar tot het oordeel moeten leiden dat aan appellanten opgelegde kortingen onrechtmatig zijn.

Daarbij neemt het College in aanmerking dat de door verweerder ter zitting aangevoerde argumenten ten betoge dat de verlaagde kortingen die verweerder voornemens is op te leggen aan de ter bestrijding van het mond- en klauwzeervirus geruimde bedrijven, de rechtmatigheid van de thans in geding zijnde besluiten niet regardeert, voorshands onvoldoende overtuigend zijn om tot het oordeel te komen dat verweerder bij de beoordeling van het heroverwegingsverzoek van appellanten zich zonder meer op het standpunt zal stellen dat de voorgenomen wijziging van Besluit II niet tevens betrokken zal moeten worden op gevallen als die van appellanten.

Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder als volgt.

2.7.1 De door verweerder genoemde omstandigheid dat Besluit II, gelet op het daarin neergelegde overgangsrecht, niet van toepassing is op gevallen als de onderhavige - die onder de werking van Besluit I vallen - kan op zich geen belemmering vormen die terugwerkende kracht wél te realiseren. Het College merkt in dit verband op dat aan de door verweerders gemachtigde ter ondersteuning van zijn betoog aangehaalde overgangsbepaling, neergelegd in artikel 4, derde lid, van Besluit II, ook blijkens de Nota van Toelichting, waarin gesproken wordt van eerbiedigende werking, veeleer de strekking lijkt toe te komen dat gevallen van vóór de inwerkingtreding van Besluit II, niet in een ongunstiger positie mogen worden gebracht. Besluit II behelsde immers onder meer een uitbreiding van de werkingssfeer van het kortingsstelsel, zoals dat voordien gold.

2.7.2 Ook aan het argument dat de overheid de ruimte moet hebben op grond van nieuwe inzichten of opvattingen haar beleid te wijzigen zonder daaraan terugwerkende kracht te verlenen voor gevallen die onder het oude beleid zijn behandeld, kan in dit geval niet zonder meer de betekenis toegekend worden, die verweerder daaraan kennelijk gehecht wil zien. Voorshands moet het er op basis van de overgelegde stukken immers voor worden gehouden dat verweerder zelf, kennelijk op grond van nieuwe, ook bij de volksvertegenwoordiging levende inzichten of opvattingen, het vasthouden aan de gevolgen van de huidige regelgeving voor de daaronder vallende MKZ- gevallen zo onevenredig bezwarend vindt, dat hij, vooruitlopend op nieuwe wetgeving die zal terugwerken voor die gevallen, in afwijking van de huidige geldende tekst van het Besluit II de tegemoetkoming in de schade in voorkomend geval voorlopig heeft afgerekend op basis van de veelal lagere verlagingspercentages, welke naar valt aan te nemen in de definitieve wijzigings- algemene maatregel van bestuur zullen worden opgenomen.

2.7.3 Voorzover ook de overweging een rol speelt, dat aan de terugwerkende kracht in de tijd een zekere beperking moet worden gegeven vanwege de bestuurlijke last die een herbeoordeling van dossiers die in beginsel al (nagenoeg) alle zijn afgedaan, lijkt een dergelijke overweging naar het oordeel van het College in dit geval niet zonder meer zwaarwegend genoeg om thans reeds aan te nemen dat verweerder of de Besluitgeefster van het verlenen van verdergaande terugwerking dan alleen aan MKZ-gevallen zal afzien. Het College neemt daarbij in aanmerking dat het enerzijds om een relatief beperkt aantal dossiers gaat, met een betrekkelijk uniforme en eenvoudige resterende probleemstelling en dat het anderzijds voor de betrokken veehouders om vaak zeer aanzienlijke kortingsbedragen gaat - in de gevallen van appellanten bijvoorbeeld zijn bedragen aan de orde van fl. 233.606,80 (€ 106.006.14) respectievelijk fl. 123.547,20 (€ 56.063,28). Het belang voor de betrokken veehouders bij een vermindering van dergelijke kortingen met meer dan de helft is naar het oordeel van het College zo zwaarwegend, dat aan het argument dat een verdere terugwerkende kracht een te grote bestuurlijke belasting zou vormen niet zonder meer doorslaggevende betekenis kan worden gegeven.

2.7.4 Het argument dat ook kortingen zijn toegepast bij de afhandeling van varkenspestzaken uit de epidemie van 1992 kan voorshands evenmin overtuigen, nu niet duidelijk is gemaakt dat de voor MKZ-gevallen voorgenomen versoepelingen ook betrekking hebben op situaties, in verband waarmee destijds een verlaging van de tegemoetkoming is opgelegd. Door het College lijkt voorshands als vaststaand te mogen worden aangenomen dat de categorie van korting in verband met de niet-naleving van de bepaling dat de aanvoer van varkens binnen twee dagen telefonisch aan de computer van het I&R-Bureau gemeld moet worden, geen rol gespeeld kan hebben bij de afhandeling van de zaken uit 1992, nu, voorzover het College bekend, de desbetreffende bepaling in de Landbouwschapsverordening dateert van na 1992.

2.7.5 Ook het argument van verweerder dat de situatie van de varkenspestuitbraak van 1997/1998, wat de kortingen betreft, niet op één lijn te stellen is met die van de MKZ van 2001, leidt niet zonder meer tot de ter zitting door verweerders gemachtigde getrokken conclusie, dat jegens appellanten een terugwerkende kracht als hiervoor bedoeld niet valt aan te nemen. Waar het in de onderhavige zaken om gaat is niet, of er in het kader van MKZ ook kortingstechnisch diverse verschillen zijn waar te nemen tussen het kortingsstelsel onder Besluit I en dat onder Besluit II. Van belang is de vrij grote overeenkomst tussen het type voorschrift waarvan de niet-naleving aan de orde is bij appellanten enerzijds en de MKZ-gevallen anderzijds, en het substantiële verschil in verlaging (15% of 35%) dat aan die niet-naleving verbonden wordt. Immers, zoals verweerders gemachtigde ter zitting heeft erkend, is niet in geschil dat, indien de voorgenomen versoepeling van de kortingsregels zich ook zou uitstrekken tot gevallen, waarin de tegemoetkoming aan de orde is voor schade in verband met de varkenspest, appellanten, gelet op de feiten, zoals die ook door verweerder worden erkend, in de termen vallen voor een verlaging van de tegemoetkoming in de schade met 15% in plaats van 35%.

2.8 De omstandigheid dat de bestreden besluiten besluiten dateren van maart 1998 staat, anders dan verweerder kennelijk meent, een bepaalde werking jegens appellanten van een voor MKZ-gevallen voorgenomen versoepeling door wijziging van de regelgeving met terugwerkende kracht, in beginsel niet in de weg.

Aan het stellen van nadere vragen aan verweerder ter beantwoording van de vraag of die werking - gelet op aan andere, vergelijkbare, categorieën van gevallen wél te verlenen terugwerkende kracht en gelet op mogelijk aan die versoepelingen te ontlenen conclusies over de wijziging van inzichten bij onder meer verweerder - zo sterk is dat daaraan de conclusie moet worden verbonden dat verweerder, met name in verband met het evenredigheidsbeginsel zou moeten afzien van een korting met 35%, alsook aan de beantwoording van de overige door appellanten opgeworpen rechtsvragen komt het College eerst toe nadat het genoegzaam heeft kunnen vaststellen of de reikwijdte van de terugwerkende kracht van de hiervoor bedoelde versoepelingen al dan niet beperkt is tot MKZ-gevallen. Daartoe zal het onderzoek in beide zaken worden heropend, teneinde allereerst de publicatie af te wachten van de algemene maatregel van bestuur tot wijziging van Besluit II, alsook verweerders nog te nemen beslissingen af te wachten op de verzoeken van appellanten tot heroverweging, neergelegd in hun hiervoor onder rubriek 1 genoemde nadere standpuntbepaling van 18 september 2001, waarna partijen de gelegenheid zal worden geboden aan tot een het geven van nadere reactie.

3. De beslissing

Het College heropent het onderzoek in beide zaken, teneinde allereerst partijen in de gelegenheid te stellen op basis van de gepubliceerde tekst van de algemene maatregel van bestuur tot wijziging van Besluit II en op basis van de, door verweerder in afschrift ook aan het College te zenden, beslissingen op de verzoeken om heroverweging van appellanten, nader hun standpunt kenbaar te maken aan het College en eventuele nadere vragen van het College te beantwoorden.