No.AWB 02/288 12 juni 2003

11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren - Besluit verdachte dieren

1. A, te X, en

2. B, te Y,

appellanten,

gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder

gemachtigde: mr. M.T. Veldhuizen, werkzaam bij verweerder.

1. De procedure

Op 1 februari 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen de niet tijdige beslissing op het bezwaarschrift van appellanten gericht tegen het besluit van de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees (hierna: RVV) van 15 juni 2001, waarbij alle varkens op het bedrijf van appellante sub 1 als verdacht van klassieke varkenspest zijn aangemerkt en is besloten tot het doden van deze dieren.

Op 21 maart 2002 is alsnog op het bezwaarschrift van appellanten beslist en zijn de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.

Bij brief van 19 april 2002, ingekomen bij het College op 22 april 2002, hebben appellanten het College te kennen gegeven dat het op 1 februari 2002 ingestelde beroep tegen de niet tijdige beslissing op het bezwaarschrift, op de voet van artikel 6:18 e.v. Awb dient te worden beschouwd als tevens te zijn gericht tegen het besluit van 21 maart 2002.

Bij brief van 29 mei 2002 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.

Op 4 juli 2002 heeft het College een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2003, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Richtlijn 80/217/EEG van de Raad van 22 januari 1980 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest (Pb. EG 1980, L 47, blz 11), zoals luidend ten tijde hier van belang, bevat onder meer de volgende bepalingen:

" Artikel 5

1. De Lid-Staten zien erop toe dat de bevoegde autoriteit, wanneer de aanwezigheid van varkenspest officieel wordt bevestigd, ter aanvulling van de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, beveelt:

- alle varkens op het bedrijf onverwijld onder officieel toezicht af te maken, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het varkenspestvirus zowel tijdens het vervoer als tijdens het afmaken voorkomen wordt;

(…)

2. De bevoegde autoriteit mag de in lid 1 vastgestelde maatregelen ook toepassen op andere bedrijven waar in verband met de ligging van het bedrijf en de rechtstreekse of onrechtstreekse contacten met het besmette bedrijf, varkens kunnen zijn besmet."

In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is in hoofdstuk II, afdeling 3, betreffende de bestrijding van besmettelijke dierziekten, zoals luidend ten tijde hier van belang, onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 15

(…)

4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.

Artikel 21

1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.

2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.

3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.

Artikel 22

1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:

(…)

f. het doden van zieke en verdachte dieren;

(…)

Artikel 24

Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren."

" Artikel 2

Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:

a. de aangewezen ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte of

b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest of

c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."

" 1. Een besluit op grond van de artikelen 21, 24, 29, 88, 98, 100, 101 of 104 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, zoals deze artikelen luidden voor de inwerkingtreding van deze wet, alsmede een besluit op bezwaar tegen een dergelijk besluit, genomen voor de inwerkingtreding van deze wet, geldt als een besluit van Onze Minister.

2. In procedures en rechtsgedingen als bedoeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Algemene wet bestuursrecht betreffende besluiten van een door Onze Minister aangewezen ambtenaar op grond van de hoofdstukken II, VIII en IX van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, zoals deze luidden voor de inwerkingtreding van deze wet, treedt Onze Minister op als partij."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Op 5 juni 2001 zijn door appellante sub 2 twee partijen varkens gelost op haar bedrijfsvestiging te W, gelegen in de provincie Lérida, regio Cataluña, te Spanje.

- Op 9 juni 2001 heeft de Spaanse veterinaire autoriteit de varkens terug doen zenden naar Nederland. De varkens hebben nog diezelfde dag Spanje verlaten.

- Op 13 juni 2001 zijn de varkens op het bedrijf van appellante sub 2 in Nederland gearriveerd.

- Op 14 juni 2001 is in Soses, gelegen in de provindie Lérida, regio Cataluña, te Spanje, een uitbraak van klassieke varkenspest vastgesteld.

- Op - eveneens - 14 juni 2001 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Commissie) Beschikking 2001/457/EG tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met klassieke varkenspest in Spanje (Pb. 2001, L 159, blz. 41) vastgesteld. In bijlage I bij die beschikking is de regio Cataluña te Spanje aangemerkt als regionaal gebied dat een bijzonder risico vormde. Op grond van de beschikking was vanaf dat moment verzending uit Spanje van varkens afkomstig uit die regio in beginsel verboden.

- Voorts is op 14 juni 2001 het varkensbedrijf, gelegen aan de Z te X, met ingang van die datum ingesloten op verdenking van klassieke varkenspest.

- Bij besluit van 15 juni 2001 heeft de Directeur RVV aan appellante sub 1 medegedeeld dat alle varkens op haar bedrijf met ingang van 14 juni 2001 als verdacht van klassieke varkenspest worden aangemerkt omdat de varkens op dit bedrijf recent verbleven hebben in een gebied in Spanje waar klassieke varkenspest heerst. Voorts is appellante sub 1 in deze brief, onder andere, ervan op de hoogte gesteld dat alle op het bedrijf aanwezige varkens dienden te worden gedood.

- Bij brief van 9 juli 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 juni 2001, alsmede tegen het besluit van 14 juni 2001, voorzover dat schrijven als een besluit dient te worden aangemerkt.

- Op 1 februari 2002 hebben appellanten beroep ingesteld bij het College tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 9 juli 2001.

- Vervolgens heeft de Directeur RVV het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Het bestreden besluit houdt, voor zover hier van belang, het volgende in.

" Met uw bezwaar ligt de vraag ter beantwoording voor of dit besluit zoals dat toentertijd is genomen, rechtmatig is te achten. Uit de aard der zaak volgt dat latere wetenschap, bijvoorbeeld ten aanzien van de latere uitkomsten van het serologisch onderzoek, daarbij buiten beschouwing dient te blijven. Bepalend is of ik toentertijd op grond van de toen beschikbare feiten en omstandigheden tot het bestreden besluit heb kunnen komen.

Ten aanzien van uw verwijzing naar een uitspraak van de minister van LNV inhoudende dat uw bedrijf uit voorzorg is geruimd, merk ik het volgende op.

Een veestapel kan worden geruimd vanwege de aanwezigheid van besmette dieren, dan wel vanwege de aanwezigheid van verdachte dieren. In het laatste geval wordt gesproken van een "preventieve ruiming". Dat is dus - de naam zegt het al- een ruiming uit voorzorg: er bestaat een zodanig risico dat de dieren besmet zijn, dat het ruimen van de voor de ziekte vatbare dieren noodzakelijk is ter voorkoming van de verdere verspreiding van het mogelijk aanwezige virus. De kern van de dierziektebestrijding is dat een besmetting moet worden opgespoord en het aanwezige virus moet worden geëlimineerd vóórdat het virus zich verder heeft kunnen verspreiden. Daarbij staat een inschatting van de risico's centraal.

4. Het standpunt van appellanten

Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

De varkens zijn geen verdachte dieren in de zin van de Gwd en de daarop gebaseerde regelgeving. Er was geen, althans onvoldoende reden voor verweerder om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. De varkens hebben niet in Spanje verbleven in een gebied waar klassieke varkenspest heerste. Zij zijn naar Spanje vervoerd en werden, daar aangekomen, op 9 juni 2001, direct weer teruggestuurd naar Nederland. Eerst op 13 juni 2001 is er sprake van klassieke varkenspest in Spanje. De varkens zijn niet in de buurt van verdachte of besmette bedrijven in Spanje geweest en zijn derhalve niet in de gelegenheid geweest om besmet te worden. Alle vereiste veterinaire en hygiënemaatregelen zijn in acht genomen. De dieren zijn ten onrechte geruimd.

Preventieve ruiming is in strijd met het communautair recht. Op grond van de Europese regelgeving, met name artikel 5, tweede lid, van Richtlijn 80/217/EEG, mag slechts preventief geruimd worden als varkens 1) in verband met de ligging van het bedrijf en 2) de rechtstreekse en onrechtstreekse contacten met het besmette bedrijf kunnen zijn besmet. Deze eisen gelden cumulatief. In het onderhavige geval vormt de ligging, noch de (on)rechtstreekse contacten, grond voor de verdenking. Bovendien is geen sprake van contacten met een besmet bedrijf. De Europese regelgeving is op dit punt echter uitputtend bedoeld. Verdergaande nationale wetgeving komt in strijd met de uitgangspunten van vrij verkeer van goederen en personen binnen de Europese Unie. Het Besluit verdachte dieren en de concrete toepassing daarvan in het onderhavige geval is wegens strijd met het communautaire recht onverbindend.

De preventieve ruiming is disproportioneel. Verweerder had kunnen en moeten volstaan met een minder vergaand middel, zoals insluiten van het bedrijf of vervoersverboden. Alsdan had, zonder veterinair risico, de situatie kunnen worden afgewacht. Verweerder heeft de belangen van appellanten onvoldoende in ogenschouw genomen.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 In deze uitspraak wordt met verweerder, voor zover van belang, mede bedoeld de Directeur RVV.

5.2 Ter zitting is namens appellanten desgevraagd verklaard dat zij geen belang meer hebben bij de beoordeling van het beroep voor zover dit is gericht tegen het door verweerder niet tijdig beslissen op het door appellanten op 9 juli 2001 ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van verweerder van 15 juni 2001, nu verweerder, nadat het beroep was ingesteld, alsnog op het bezwaarschrift heeft beslist. Het College zal zich bij de beoordeling van het geschil derhalve uitsluitend richten op het besluit van verweerder van 21 maart 2002.

5.3 Het College stelt ambtshalve vast dat appellante sub 2 de geadresseerde is van voornoemd bestreden besluit. Gesteld noch gebleken is dat appellante sub 1 een rechtstreeks, voldoende objectief en bepaalbaar belang bij dat besluit heeft. Daaruit volgt dat het beroep, voor zover dit mede door appellante sub 1 is ingesteld, in zoverre niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Waar in het hiernavolgende gesproken wordt over appellante, wordt daarmee nog uitsluitend appellante sub 2 bedoeld.

5.4 De primaire vraag die partijen in dit geding verdeeld houdt is, kort gezegd, of verweerder in een situatie als hier aan de orde terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit en terecht besloten heeft de hiervoor weergegeven maatregelen te treffen, waarvan met name het besluit tot doding van de dieren van appellante in geschil is. Zoals door verweerder in het bestreden besluit is overwogen dienen voor de beantwoording van die vraag in aanmerking te worden genomen de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, dan wel bekend hadden behoren te zijn. Dienaangaande overweegt het College het volgende.

Ingevolge artikel 21 van de Gwd, dat onderdeel vormt van hoofdstuk II, afdeling 3, van de Gwd betreffende de preventie en de bestrijding van besmettelijke dierziekten, besluit verweerder zo spoedig mogelijk tot de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte. Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gwd bepaalt dat alleen zieke en verdachte dieren mogen worden gedood. Voor de beoordeling van de vraag of verweerder in het onderhavige geval terecht tot doding van de varkens heeft besloten dient derhalve allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder de dieren van appellante op 15 juni 2001 als verdacht van besmetting met klassieke varkenspest aan te merken, rechtmatig is te achten.

5.5 Naar het oordeel van het College kan niet met vrucht worden verdedigd dat ten tijde van het besluit van 15 juni 2001 vanuit veterinair oogpunt bezien voor verweerder voldoende grond bestond om redelijkerwijs aan te kunnen nemen dat zich mogelijk onder de partijen varkens waarop dit beroep betrekking heeft, dieren bevonden die drager van smetstof waren. Daartoe overweegt het College dat niet in geschil is dat de eerste uitbraak van klassieke varkenspest in Spanje is geconstateerd op een bedrijf dat is gevestigd in de plaats Soses te Spanje en dat dit besmette bedrijf op grote afstand (circa 80 kilometer) ten zuid-westen van de Spaanse bedrijfsvestiging van appellante is gelegen. Evenmin is in geschil dat de route waarlangs appellante de varkens naar en van haar bedrijfsvestiging in Spanje heeft vervoerd, in noordelijke richting voert, dus niet langs het met klassieke varkenspest besmette bedrijf in Soses te Spanje. Gegeven die omstandigheden en gelet op het feit dat verweerder ter zitting heeft erkend dat er ten tijde van het primaire besluit geen aanwijzingen waren voor rechtstreekse dan wel onrechtstreekse contacten met het besmette bedrijf, vermag het College niet in te zien dat er, vanuit veterinair oogpunt bezien, redenen waren om aan te nemen dat een of meer dieren van de betrokken partijen varkens in de gelegenheid is (zijn) geweest om te worden besmet in de zin van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit.

Evenmin ziet het College in de ten tijde van het besluit van 15 juni 2001 bekende feiten en omstandigheden aanleiding voor het oordeel dat verweerder terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit, nu de ten tijde van dat besluit bekende feiten en omstandigheden eruit bestonden dat zich in Spanje op 14 juni 2001 een uitbraak van klassieke varkenspest had voorgedaan op een bedrijf dat op geruime afstand ten zuidwesten van de Spaanse bedrijfsvestiging van appellante is gelegen en dat per die datum bij beschikking van de Commissie een vervoersverbod voor varkens vanuit de betreffende provincie in Spanje is afgekondigd. Niet betwist is dat de varkens waarop dit geding betrekking heeft Spanje reeds op 9 juni 2001 hebben verlaten, dat wil zeggen vier dagen vóór de eerste uitbraak van klassieke varkenspest in Spanje werd vastgesteld, terwijl voorts vaststaat dat beschikking 2001/457/EEG geen terugwerkende kracht heeft en dus niet van toepassing is op feiten en omstandigheden die zich vóór 14 juni 2001 hebben voorgedaan. Naar het oordeel van het College leveren de ten tijde van het primaire besluit bekende feiten en omstandigheden zoals hiervoor omschreven, in samenhang bezien, onvoldoende grond op voor het oordeel dat verweerder de varkens terecht als verdacht van klassieke varkenspest heeft aangemerkt. Dat ingeval van besmetting met klassieke varkenspest een incubatietijd geldt van veertien dagen en mitsdien eventuele zieke dieren onder de varkens van appellante nog niet konden worden 'herkend', acht het College voor de beslissing op 15 juni 2001 niet ter zake doende, gelet op het voor de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit geldende uitgangspunt, te weten, de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, dan wel bekend hadden behoren te zijn. Dit geldt evenzeer voor ontwikkelingen in de uitbraak van klassieke varkenspest die zich na het besluit van 15 juni 2001 in Spanje hebben voorgedaan. De omstandigheden dat in Spanje op 18 juni 2001 drie nieuwe haarden van klassieke varkenspest, waarvan één ten noorden van de Spaanse bedrijfsvestiging van appellante, zijn ontdekt en dat op 29 september 2001 in totaal 29 bedrijven in Spanje waren besmet met klassieke varkenspest kunnen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het voordien genomen primaire besluit niet in aanmerking worden genomen en derhalve geen deugdelijke grondslag vormen voor de door verweerder verdedigde ongegrondverklaring van tegen dat besluit gerichte bezwaren.

De stelling van verweerder dat juist vanwege de onzekerheid omtrent de situatie in Spanje het bestreden besluit vooral is genomen met het oog op de grote gevolgen die een eventuele besmetting voor de varkenshouderij in Nederland kan hebben, vormt naar het oordeel van het College evenmin voldoende grond om het besluit van 15 juni 2001 waarbij de dieren van appellante als verdacht van besmetting met klassieke varkenspest zijn aangemerkt, rechtmatig te achten. Het om in de voorgaande volzin genoemde redenen aanmerken van dieren als verdacht van besmet met een besmettelijke dierziekte strookt niet met de systematiek van de gehanteerde regelgeving, zoals die is weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak. Immers, op basis van die regelgeving is vereist dat er redenen moeten zijn om aan te nemen dat de dieren hetzij door rechtstreekse, hetzij door onrechtstreekse contacten, in de gelegenheid zijn geweest, om te worden besmet. De gevolgen van een eventuele besmetting zijn derhalve geen reden om te komen tot een verdenking van een besmetting. De conclusie van verweerder in het bestreden besluit dat er ten tijde van het bestreden besluit voldoende aanleiding was om te veronderstellen dat de dieren van appellante in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet, welke conclusie direct volgt op de overweging van verweerder dat op 15 juni 2001 - zowel in Nederland, als in Spanje - de oorzaak van de uitbraak niet bekend was en evenmin bekend was in hoeverre het virus zich al had verspreid, ontbeert naar het oordeel van het College derhalve een deugdelijke grondslag.

5.6 Nu in het onderhavige geval niet met vrucht kan worden verdedigd dat uit veterinair oogpunt, dan wel op grond van andere ten tijde van het besluit van 15 juni 2001 bekende feiten en omstandigheden, gegronde redenen bestonden om de varkens van appellante als verdacht van besmetting met klassieke varkenspest aan te merken en verweerder ook overigens geen argumenten heeft aangevoerd op grond waarvan een zodanige verdenking gerechtvaardigd moet worden geacht, komt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit, waarbij verweerder de tegen het besluit van 15 juni 2001 gerichte bezwaren van appellante ongegrond heeft verklaard, de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. Het beroep dient derhalve gegrond te worden verklaard.

Nu het besluit tot ongegrondverklaring van de bezwaren tegen het besluit tot verdachtverklaring de rechterlijke toets niet kan doorstaan, kan de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de preventieve ruiming in verband met deze verdachtverklaring evenmin in rechte stand houden. Ook in zoverre is het beroep derhalve gegrond.

5.7 Gelet op het vorenstaande behoeven de argumenten van appellante met betrekking tot het communautair recht en de vermeende disproportionaliteit van de door verweerder noodzakelijk geachte maatregel van preventieve ruiming geen bespreking meer.

5.8 Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, met de bepaling dat verweerder opnieuw op de ingediende bezwaren dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Het College acht termen aanwezig verweerder op de voet van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de kosten die appellante sub 2 in verband met deze procedure heeft moeten maken, welke kosten overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 644,--.

6. De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep van appellante sub 2 gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante sub 2 dient te beslissen,

met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;

- bepaalt dat de Staat aan appellante sub 2 vergoedt het door haar betaalde griffierecht ad € 218,--

(zegge: tweehonderdachttien euro);

- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante sub 2 vastgesteld op € 644,--

(zegge: zeshonderdvierenveertig euro) onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan appellante

sub 2 moet vergoeden;

- wijst af het anders of meer gevorderde.