No.AWB 03/690 7 juli 2004

14914 Wet personenvervoer 2000

Vergunning taxivervoer

A, h.o.d.n. B Taxi, te C, appellant,

gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,

tegen

de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,

gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam op verweerders departement.

1. De procedure

Op 24 juni 2003 heeft het College van appellant een op 23 juni 2003 ter post bezorgd beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen verweerders besluit van

12 mei 2003.

Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van

1 november 2002, waarbij een aanvraag voor het verrichten van taxivervoer als bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 is afgewezen.

Bij brief van 14 augustus 2003 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld en een aantal bijlagen overgelegd.

Verweerder heeft bij brief van 16 september 2003 een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2004, alwaar de gemachtigden van partijen de respectieve standpunten hebben toegelicht en appellant het woord heeft gevoerd.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 4

(…)

2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.

(…)

Artikel 9

1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.

(…)

5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:

a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;

(…)"

Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:

" Artikel 26

1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.

2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.

3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."

"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.

Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellant heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 27 mei 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door procuratiehouder D.

- Omtrent het procuratiehouderschap hebben appellant en D een overeenkomst gesloten, gedagtekend 27 mei 2002. Artikel 4 van deze overeenkomst luidt als volgt:

" Procuratiehouder verplicht zich jegens ondernemer om zijn diensten als procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:

- het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van leasecontracten door ondernemer, inzake personenauto's, die als taxi worden ingezet;

- het beoordelen van het onderhoud van de taxi's van ondernemer;

- de beoordeling van het voeren van de administratie van ondernemer, waarbij tot de administratie wordt gerekend:

- de financiële administratie;

- de persooneelsadministratie;

- de fiscale aangiften;

- het namens ondernemer onderhouden van contacten met de RVI, Belastingdienst, Bedrijfsvereniging/LISV, Taxicentrale Amsterdam BV, althans het toezicht houden op die contacten."

" 3. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming? Geef alle taken met betrekking tot de vervoersactiviteiten zo volledig mogelijk aan. Niet verwijzen naar de overeenkomst! Stuur bewijsstukken mee.

Alle taken welke zich voor doen binnen het bedrijf. Zoals contacten met IVW, Taxicentrale, Politie enz

8. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming?

De ondernemer houdt zich vooral bezig met het taxivervoer en de procuratiehouder samen met ondernemer voor aankopen, vergunningen, ontheffingen, contact Taxi Centrale Amsterdam

20. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de beslissingen over de aanschaf van voertuigen en op welke wijze?

Ondernemer met overleg Procuratiehouder

21. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de behandeling van eventueel binnengekomen klachten en op welke wijze?

Daar er alleen voor de Taxi Centrale Amsterdam wordt gereden en deze hebben een eigen klachten en controledienst

23. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de administratie en boekhouding en op welke wijze?

Procuratiehouder samen met Ondernemer (...)

24. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met belastingzaken (aangifte, BPM, etc.) en op welke wijze? Stuur bewijsstukken mee.

De Procuratiehouder samen met de accountant

25. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met verzekeringszaken (…)?

Procuratiehouder samen met Ondernemer. Van personeel is geen sprake. A is een z.g. eigen rijder

27. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met het onderhouden van contacten met overheidsinstanties en andere instanties (…)?

Procuratiehouder samen met Ondernemer"

- Bij besluit van 1 november 2002 heeft verweerder de aanvraag van appellant afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.

- Tegen dit besluit is namens appellant bij brief van 12 december 2002 bezwaar gemaakt.

- Appellant is op 18 maart 2003 omtrent zijn bezwaar door een commissie van verweerder gehoord.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.

De stelling van appellant dat aansluiting dient te worden gezocht bij Richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998 strekkende tot wijziging van Richtlijn 96/26/EG, inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van goederen-, respectievelijk personenvervoer over de weg, nationaal en internationaal, en inzake de wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrije vestiging van bedoelde vervoerondernemers, is onjuist. Deze richtlijn is immers niet van toepassing op taxivervoer.

Voorts is de op 29 januari 2003 gepubliceerde beleidsregel tot stand gekomen op basis van het inzicht dat inmiddels is verkregen in de wijze waarop door ondernemers in de taxibranche wordt omgegaan met het begrip "permanent en daadwerkelijk leiding geven". De reeds gehanteerde toetsingscriteria zijn inmiddels omgezet in een beleidsregel. De invulling van genoemd begrip is thans voldoende geëvolueerd.

Het vakbekwaamheidvereiste binnen het taxivervoer is voor de wetgever essentieel. Aan deze eis wordt ingevolge artikel 26 van het Besluit invulling gegeven door te eisen dat degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer vakbekwaam moet zijn. Dit toetsingskader dient te worden gehanteerd. Het onderscheid tussen leidinggeven aan het vervoer én aan de onderneming kan in geval van een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst niet worden gemaakt. Bij andere ondernemingen kan dat anders liggen. Het onderscheid tussen leidinggeven aan het vervoer en leidinggeven aan de onderneming in geval van een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst kan niet worden gemaakt. Bij andere ondernemingsvormen kan dit anders liggen.

Gezien het gestelde in de beleidsregel van januari 2003 moet de vakbekwaamheid worden ingebracht door appellant en niet door een derde. Op bezwaren inzake de inbreng van de vakbekwaamheid door een derde behoeft in beginsel niet te worden ingegaan.

De door gemachtigde genoemde mogelijke criteria voor een kwalitatief goed taxivervoer kunnen bijdragen tot de gewenste kwaliteitsverbetering, in de Wet is evenwel gekozen voor het verbeteren van de kwaliteit door het stellen van de vakbekwaamheidseis.

Niet is gebleken van omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft zijn beroep onderbouwd met algemene en specifieke gronden.

De algemene gronden luiden, samengevat weergegeven, als volgt:

1. De eis van vakbekwaamheid vindt geen grondslag in de wet, zodat deze eis ten onrechte wordt gesteld. In artikel 26, eerste lid, van het Besluit is het vervoer per taxi ook expliciet bij de uitzonderingen opgenomen.

2. Anders dan verweerder meent, kan de vakbekwaamheid wel door een ander dan de ondernemer worden ingebracht. Uit artikel 26, tweede lid, van het Besluit volgt slechts dat de vakbekwame persoon leiding dient te geven aan het vervoer en niet aan de onderneming. Er zal altijd een gebied expliciet voorbehouden zijn aan de ondernemer. Verweerder kan ook niet verbieden dat taken binnen een onderneming naar vrije keuze worden verdeeld. Met een beroep op de Vestigingswet Bedrijven 1954 betoogt appellant in dit verband dat ook daaruit volgt dat bij een eenmanszaak, de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer zelf kan worden ingebracht.

Verweerder hanteert voorts wel degelijk criteria uit Richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals nadien gewijzigd bij Richtlijn 98/76/EG. Deze richtlijn beperkt het leidinggeven door de vakbekwame persoon tot het leidinggeven aan het vervoer.

De vakbekwame persoon zelf behoeft geen leiding te geven aan de onderneming. Volgens appellant is verweerder overigens zelf debet aan het ontstaan van een groot aantal eenmanszaken.

3. De Beleidsregel, gepubliceerd op 29 januari 2003, mist gezien de overgangsregeling toepassing. Sinds 2001 heeft verweerder het "1-op-5" beleid gehanteerd, hetgeen betekende dat een procuratiehouder zijn vakbekwaamheid in vijf ondernemingen kon inbrengen. Later heeft verweerder dit uitgangspunt verlaten en is stilzwijgend overgegaan op een "1-op-1" beleid. In de loop van de tweede helft van 2002 is dit verworden tot een "0-beleid": geen vakbekwaam leidinggevende procuratiehouder meer bij de eenmanszaak. Appellant acht het ongeloofwaardig dat het gestelde in de beslissing op bezwaar een codificatie is van een reeds bestaande gedragslijn. Mitsdien kon verweerder niet volstaan met een verwijzing naar die gedragslijn. Volgens appellant is dan ook sprake van zwalkbeleid en willekeur.

Appellant wijst er in dit verband voorts op dat in bezwaar in beginsel ex nunc dient te worden getoetst. In het voorliggende geval is echter sprake van een wijziging van beleid na het nemen van het primair genomen besluit, ten nadele van de positie van appellant. De heroverweging door verweerder had dan ook ex tunc dienen plaats te hebben.

4. Indien de beleidsregel van toepassing is, is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel op de grond dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen. Verweerder behandelt voorts ten onrechte semi-omzetters gelijk als nieuwkomers op de markt. De semi-omzetters mochten er vanuitgaan dat hen in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven.

5. De vakbekwame persoon geeft wel permanent en daadwerkelijk leiding aan de onderneming van appellant. De vakbekwame persoon is immers eindverantwoordelijk.

6. Er is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder in de beslissing op het bezwaar een aantal bezwaren onbesproken heeft gelaten.

De aangevoerde specifieke gronden, samengevat weergegeven, luiden:

1. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Op basis van de destijds bestaande gedragslijn mocht appellant erop vertrouwen dat hem een vergunning zou worden verleend.

2. De vakbekwame geeft permanent en daadwerkelijk leiding.

3. Er is sprake van strijd met artikel 4:84 van de Awb. Verweerder is ingevolge dit artikel verplicht te onderzoeken of sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het buiten toepassing laten van een beleidsregel.

5. De beoordeling van het geschil

Het College overweegt allereerst dat het in dit geding de inhoud en toepasselijkheid van de in het bestreden besluit genoemde beleidsregel buiten beoordeling kan laten, omdat, naar verweerder ook heeft bevestigd, het bestreden besluit is gebaseerd op een concrete beoordeling of sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door D aan de hand van alle ten tijde van dat besluit beschikbare informatie. De door appellant geformuleerde grieven terzake van het al dan niet van toepassing zijn van de beleidsregel, behoeven dan ook geen verdere bespreking. Het beroep van appellant op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, dat ziet op de bevoegdheid tot het afwijken van beleidsregels, treft daarom geen doel.

Vervolgens overweegt het College dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.

Het betoog van appellant dat artikel 26, eerste lid, van het Besluit geen grondslag biedt voor het stellen van het vakbekwaamheidsvereiste is niet alleen in strijd met de wetsgeschiedenis, het steunt voorts op een taalkundig onjuiste uitleg van deze bepaling en dan met name van de plaats van de twee komma's in de tekst. Appellant geeft voorts, evenzeer in strijd met de wetsgeschiedenis, een te beperkte en onjuiste uitleg aan het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven door zich op het standpunt te stellen dat dit slechts betrekking heeft op leidinggeven aan het vervoer en niet tevens aan de onderneming. Dat de Vestigingswet Bedrijven 1954 terzake een ander uitgangspunt hanteert, maakt dat niet anders en doet ook niet terzake.

Appellants beroep op richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998, faalt reeds op de grond dat deze richtlijn, naar verweerder terecht heeft betoogd, niet ziet op taxivervoer als thans in geding.

Uit artikel 1, tweede lid, van de richtlijn blijkt immers dat onder beroep van ondernemer van personenvervoer over de weg wordt verstaan: "de activiteit van elke onderneming die, met motorvoertuigen die door hun bouwtype en uitrusting geschikt en bestemd zijn om, met inbegrip van de bestuurder, meer dan negen personen te vervoeren, voor het publiek of voor sommige categorieën gebruikers toegankelijk personenvervoer verricht tegen betaling door de vervoerde persoon of door degene die het vervoer organiseert". Taxivervoer valt hier niet onder, aangezien daarbij geen gebruik wordt gemaakt van motorvoertuigen die aan meer dan negen personen plaats bieden.

De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant geen sprake is van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, dient bevestigend te worden beantwoord.

Voor het College staat hierbij allereerst vast dat appellant zelf niet voldoet aan alle eisen die aan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer zijn verbonden.

Gezien de inhoud van de VIV, de procuratieovereenkomst en het bezwaarschrift en gelet op het verhandelde tijdens de hoorzitting plaatst verweerder naar het oordeel van het College voorts terecht grote vraagtekens bij het permanent en daadwerkelijk leidinggeven door D. In de VIV wordt aangegeven dat D zich in appellants onderneming bezighoudt met leidinggeven ter zake van het nemen van investeringsbeslissingen en het onderhoud van de taxi's, het voeren van onderhandelingen, het onderhouden van contacten met instanties en het voorbereiden van en toezicht houden op de administratie. Evenzeer wordt echter aangegeven dat beslissingen over de aanschaf van voertuigen worden genomen door appellant, in overleg met D en dat zij zich gezamenlijk bezighouden met de boekhouding, verzekeringszaken en het onderhouden van contacten met instanties. Het College acht het dan ook niet aannemelijk dat de activiteiten van de vakbekwaam leidinggevende zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden en dat hij bij de wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming ten opzichte van appellant een dominante positie zal innemen. Hieruit volgt dat in de onderneming van appellant niet wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste. Verweerder heeft dan ook terecht en op goede gronden van de aanvraag van appellant afgewezen en deze afwijzing bij het thans bestreden besluit gehandhaafd.

Appellant kan voorts niet worden gevolgd in zijn betoog dat aan de kant van verweerder sprake is van zwalkbeleid en willekeur. Anders dan appellant stelt, heeft verweerder bij de beslissing op bezwaar geen nieuwe beoordelingscriteria gehanteerd. Weliswaar is de door verweerder gehanteerde gedragslijn bij de beoordeling van vergunningaanvragen inmiddels neergelegd in een beleidsregel, maar het toetsingskader is daarbij ten opzichte van de gedragslijn niet veranderd. De eis dat moet worden voldaan aan het vakbekwaamheidvereiste dat voortvloeit uit de Wet en het Besluit, gold immers voorheen en is ook nadien niet gewijzigd. Appellant kan derhalve evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat sprake is van wijzing van beleid ten nadele van hem. Aangezien niet is aangetoond dat verweerder het zogenoemde splitsersbeleid heeft gevoerd, kan appellant, naar hij ook zelf heeft vastgesteld, zich niet op dat beleid beroepen.

Ook het algemene beroep op het gelijkheidsbeginsel inhoudende dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen, faalt reeds op de grond dat de situatie van een eenmanszaak niet valt te vergelijken met die van een vennootschap onder firma, die immers door een geheel andere bedrijfsstructuur wordt gekenmerkt.

Evenmin kan appellant worden gevolgd in zijn betoog dat semi-omzetters ervan uit mochten gaan dat hen in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven. Appellant geeft allereerst niet aan waaraan hij zulks ontleent. Voor semi-omzetters gold ingevolge artikel 125 van het Besluit een overgangsbepaling met daarin een overgangstermijn tot 1 juli 2001. Niet valt in te zien waarom, in afwijking van het bepaalde in genoemd artikel, appellant een ruimere termijn had moeten worden gegund. Voor zover appellant heeft beoogd zich te beroepen op de overgangstermijn, zoals opgenomen in meergenoemde beleidsregel, overweegt het College dat dat beroep faalt, omdat appellant niet behoort tot de groep taxiondernemers aan wie verweerder heeft toegestaan de vakbekwaamheid in te brengen door middel van een procuratiehouder, zodat hij zich ook niet kan beroepen op een voor deze groep getroffen overgangsregeling.

Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt evenzeer. Het stond verweerder in het jaar 2002 vrij om de toetsing aan de wettelijke eisen te intensiveren en bij die meer kritische toetsing tot de conclusie te komen dat niet aan de eisen werd voldaan. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, biedt onvoldoende grondslag voor het oordeel dat hij ondernemingsbeslissingen heeft genomen op basis van een gerechtvaardigd, door verweerder gewekt vertrouwen dat verweerder de beoogde vergunning zou verlenen, alsmede dat appellant als gevolg van deze ondernemingsbeslissingen schade lijdt die hij redelijkerwijs niet heeft kunnen vermijden.

De algemene stelling dat sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder in de beslissing op het bezwaar bezwaren onbesproken zou hebben gelaten, heeft appellant verder geheel ongemotiveerd gelaten, zodat deze stelling bij gebrek aan onderbouwing hem niet kan baten.

Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.