No. AWB 03/31 7 juli 2004

14914 Wet personenvervoer 2000

Vergunning taxivervoer

A, h.o.d.n. Taxi A, te X, appellant,

gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,

tegen

de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,

gemachtigden: mr. W.E. van Haveren en mr. H.J. 't Hart, beiden werkzaam op verweerders departement.

1. De procedure

Op 23 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het door appellant bij brief van 28 maart 2002 gemaakte bezwaar tegen een besluit van 20 februari 2002, betreffende de weigering appellant een taxivergunning te verlenen.

Bij besluit van 12 februari 2003 heeft verweerder alsnog beslist op het door appellant gemaakte bezwaar.

Op 22 mei 2003 is een aanvullend beroepschrift ingekomen.

Op 24 juli 2003 is een verweerschrift ingekomen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2004. Verweerder heeft aldaar, bij monde van zijn gemachtigden, zijn standpunt nader toegelicht.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 4

(…)

2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning. (…)

Artikel 6

(…)

2. Een vergunning kan worden geweigerd, gewijzigd, geschorst of ingetrokken. (…)

Artikel 9

1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.

(…)

5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:

a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;

(…)"

" Artikel 26

1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.

2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.

(…)"

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellant heeft voor zijn onderneming door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 21 juni 2001, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning.

- Op 6 november 2001 hebben appellant en B een procuratie contract afgesloten

- Ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag heeft appellant verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 5 februari 2002, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven. De volgende vragen zijn als volgt beantwoord:

"3. Welke taken verricht de ondernemer (eigenaar/vennoot/directeur) zelf binnen deze onderneming? (…)

Alle taken, niettegenstaande dat die taken ten dele primair door de procuratiehouder worden verricht. (…).

5. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende binnen deze onderneming? (…)

(…). Ten aanzien van de vervoersactiviteiten heeft Taxicentrale Amsterdam bv een bemiddelende, controlerende en sanctionerende positie en in zijn algemeenheid een overheersende activiteit."

- Verweerder heeft bij besluit van 20 februari 2002 de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.

- Bij brief van 28 maart 2002 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.

- Bij brief van 10 juli 2002 heeft appellant de gronden van zijn bezwaar aangevuld.

- Op 6 februari 2003 heeft een hoorzitting plaatsgehad.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat weergegeven, het volgende overwogen. De stelling van appellant dat artikel 26, eerste lid, van het Besluit zo moet worden gelezen dat de openbaar vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid hoeft te voldoen, indien hij per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, berust op een onjuiste lezing van genoemd artikel.

De stelling van appellant dat aansluiting dient te worden gezocht bij Richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998 strekkende tot wijziging van Richtlijn 96/26/EG, inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van goederen-, respectievelijk personenvervoer over de weg, nationaal en internationaal, en inzake de wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrije vestiging van bedoelde vervoerondernemers, is onjuist. Deze richtlijn is immers niet van toepassing op taxivervoer.

Voorts is de op 29 januari 2003 gepubliceerde beleidsregel tot stand gekomen op basis van het inzicht dat inmiddels is verkregen in de wijze waarop door ondernemers in de taxibranche wordt omgegaan met het begrip "permanent en daadwerkelijk leiding geven". De reeds gehanteerde toetsingscriteria zijn inmiddels omgezet in een beleidsregel. De invulling van genoemd begrip is thans voldoende geëvolueerd.

Het vakbekwaamheidvereiste binnen het taxivervoer is voor de wetgever essentieel. Aan deze eis wordt ingevolge artikel 26 van het Besluit invulling gegeven door te eisen dat degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer vakbekwaam moet zijn. Dit toetsingskader dient te worden gehanteerd. Het onderscheid tussen leidinggeven aan het vervoer én aan de onderneming kan in geval van een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst niet worden gemaakt. Bij andere ondernemingen kan dat anders liggen.

Voor zover appellant stelt dat belangrijke taken moeten kunnen worden uitgevoerd door organisaties als Taxicentrale Amsterdam B.V. en administratiekantoren krachtens delegatie danwel mandaat, wordt overwogen dat de ondernemer beslist of hij werkzaamheden uitbesteedt. Hij blijft echter verantwoordelijk voor de kwaliteit. Hij dient zelf toezicht te kunnen houden op de wijze waarop de uitbestede taken worden verricht. Ook hiervoor geldt dat de ondernemer zelf dit toezicht dient te kunnen uitoefenen. Hij dient derhalve zelf vakbekwaam te zijn.

Ter weerlegging van het betoog dat geen sprake is van zorgvuldige voorbereiding wordt overwogen dat uitvoerig kennis is vergaard over de relevante feiten en omstandigheden. Dit is onder andere gebeurd door het toezenden van het formulier "Verklaring inbreng Vakbekwaamheid". Op basis van de verstrekte informatie heeft een concrete toetsing plaatsgehad.

Voor zover appellant heeft betoogd dat sprake is van zwalkbeleid en willekeur bij de beoordeling van aanvragen, is overwogen dat inderdaad enige tijd is toegestaan dat iemand zijn vakbekwaamheid in meer dan één onderneming kon inbrengen. De opgedane ervaringen leidden evenwel tot de conclusie dat de inbreng van vakbekwaamheid door een ander in een eenmanszaak was verworden tot een papieren kwestie. Daarom is bij in behandeling zijnde aanvragen op basis van de door de aanvragers ingevulde Verklaring inbreng vakbekwaamheid een nader onderzoek gedaan naar deze inbreng en zijn de concrete feiten en omstandigheden van de onderneming beoordeeld. Deze werkwijze gaf meer inzicht in de praktijksituatie. Het toetsingskader is niet veranderd.

Onjuist is de stelling dat sprake is van een verplichting om het kenteken van het toekomstige voertuig op te geven. Indien op het moment van de aanvraag niet wordt beschikt over een taxi, kan deze immers worden nagestuurd.

Het beroep op schending van de hoorplicht wordt verworpen omdat appellant door middel van zijn aanvraag en de "verklaring inbreng vakbekwaamheid" gegevens heeft verstrekt, op basis waarvan een afweging is gemaakt. In deze situatie is artikel 4:7 van de Awb niet van toepassing. Evenmin is sprake van détournement de pouvoir.

Gezien het gestelde in de beleidsregel van januari 2003 moet de vakbekwaamheid worden ingebracht door appellant en niet door een derde. Op bezwaren inzake de inbreng van de vakbekwaamheid door een derde behoeft in beginsel niet te worden ingegaan. Overigens leidt ook de werkelijke taakverdeling niet tot een andere conclusie. Niet aannemelijk is geworden dat de vakbekwame persoon inhoudelijk is betrokken bij alle wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming. De wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering dan wel handelingen ter vestiging of voorbereiding van de onderneming, worden door Taxicentrale Amsterdam BV en de ondernemer zelf genomen

Er zijn geen feiten of omstandigheden gesteld noch is daarvan gebleken, op grond waarvan zou moeten worden besloten tot het afwijken van de beleidsregel. Niet is dan ook gebleken van omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft algemene en specifieke gronden naar voren gebracht. De algemene gronden luiden, samengevat weergegeven, als volgt:

1. De eis van vakbekwaamheid vindt geen grondslag in de wet, zodat deze eis ten onrechte wordt gesteld. In artikel 26, eerste lid, van het Besluit is het vervoer per taxi ook expliciet bij de uitzonderingen opgenomen.

2. Anders dan verweerder meent, kan de vakbekwaamheid wel door een ander dan de ondernemer worden ingebracht. Uit artikel 26, tweede lid, van het Besluit volgt slechts dat de vakbekwame persoon leiding dient te geven aan het vervoer en niet aan de onderneming. Er zal altijd een gebied expliciet voorbehouden zijn aan de ondernemer. Verweerder kan ook niet verbieden dat taken binnen een onderneming naar vrije keuze worden verdeeld. Met een beroep op de Vestigingswet Bedrijven 1954 betoogt appellant in dit verband dat ook daaruit volgt dat bij een eenmanszaak, de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer zelf kan worden ingebracht.

Verweerder hanteert voorts wel degelijk criteria uit Richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals nadien gewijzigd bij Richtlijn 98/76/EG. Deze richtlijn beperkt het leidinggeven door de vakbekwame persoon tot het leidinggeven aan het vervoer. De vakbekwame persoon zelf behoeft geen leiding te geven aan de onderneming. Volgens appellant is verweerder overigens zelf debet aan het ontstaan van een groot aantal eenmanszaken.

3. De Beleidsregel, gepubliceerd op 29 januari 2003, mist gezien de overgangsregeling toepassing. Sinds 2001 heeft verweerder het "1-op-5" beleid gehanteerd, hetgeen betekende dat een procuratiehouder zijn vakbekwaamheid in vijf ondernemingen kon inbrengen. Later heeft verweerder dit uitgangspunt verlaten en is stilzwijgend overgegaan op een "1-op-1" beleid. In de loop van de tweede helft van 2002 is dit verworden tot een "0-beleid": geen vakbekwaam leidinggevende procuratiehouder meer bij de eenmanszaak. Appellant acht het ongeloofwaardig dat het gestelde in de beslissing op bezwaar een codificatie is van een reeds bestaande gedragslijn. Mitsdien kon verweerder niet volstaan met een verwijzing naar die gedragslijn. Volgens appellant is dan ook sprake van zwalkbeleid en willekeur.

Appellant wijst er in dit verband voorts op dat in bezwaar in beginsel ex nunc dient te worden getoetst. In het voorliggende geval is echter sprake van een wijziging van beleid na het nemen van het primair genomen besluit, ten nadele van de positie van appellant. De heroverweging door verweerder had dan ook ex tunc dienen plaats te hebben.

4. Indien de beleidsregel van toepassing is, is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel op de grond dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen. Verweerder behandelt voorts ten onrechte semi-omzetters gelijk als nieuwkomers op de markt. De semi-omzetters hadden ervan uit mogen gaan dat hen in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven.

5. De vakbekwame persoon geeft wel permanent en daadwerkelijk leiding aan de onderneming van appellant. De vakbekwame persoon is immers eindverantwoordelijk.

6. Er is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder een aantal bezwaren onbesproken heeft gelaten.

De specifieke gronden, samengevat weergegeven, luiden:

1. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Op basis van de destijds bestaande gedragslijn mocht appellant erop vertrouwen dat hem een vergunning zou worden verleend.

2. De vakbekwame persoon geeft permanent en daadwerkelijk leiding.

3. Er is sprake van strijd met artikel 4:84 van de Awb. Verweerder is ingevolge dit artikel verplicht te onderzoeken of sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het buiten toepassing laten van een beleidsregel.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Het College stelt voorop dat het belang van appellant bij een uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaar, nu verweerder alsnog daarop heeft beslist, is vervallen, zodat dit beroep niet ontvankelijk is. Wel acht het College termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant terzake van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 80,50 (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 0,25).

5.2 Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, Awb wordt het beroep van appellant tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 februari 2003.

Met betrekking tot het beroep tegen dit besluit overweegt het College allereerst dat het in dit geding de inhoud en toepasselijkheid van de in het bestreden besluit genoemde beleidsregel buiten beoordeling kan laten, omdat, naar verweerder ook heeft bevestigd, het bestreden besluit is gebaseerd op een concrete beoordeling of sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door B, aan de hand van alle ten tijde van dat besluit beschikbare informatie. De door appellant geformuleerde grieven terzake van het al dan niet van toepassing zijn van de beleidsregel, behoeven dan ook geen verdere bespreking. Het beroep van appellant op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, dat ziet op de bevoegdheid tot het afwijken van beleidsregels, treft daarom geen doel.

5.3 Vervolgens overweegt het College dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.

Het betoog van appellant dat artikel 26, eerste lid, van het Besluit geen grondslag biedt voor het stellen van het vakbekwaamheidsvereiste is niet alleen in strijd met de wetsgeschiedenis, het steunt voorts op een taalkundig onjuiste uitleg van deze bepaling en dan met name van de plaats van de twee komma's in de tekst. Appellant geeft voorts, evenzeer in strijd met de wetsgeschiedenis, een te beperkte en onjuiste uitleg aan het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven door zich op het standpunt te stellen dat dit slechts betrekking heeft op leidinggeven aan het vervoer en niet tevens aan de onderneming. Dat de Vestigingswet Bedrijven 1954 terzake een ander uitgangspunt hanteert, maakt dat niet anders en doet ook niet terzake.

Appellants beroep op richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998, faalt reeds op de grond dat deze richtlijn, naar verweerder terecht heeft betoogd, niet ziet op taxivervoer als thans in geding.

Uit artikel 1, tweede lid, van de richtlijn blijkt immers dat onder beroep van ondernemer van personenvervoer over de weg wordt verstaan: "de activiteit van elke onderneming die, met motorvoertuigen die door hun bouwtype en uitrusting geschikt en bestemd zijn om, met inbegrip van de bestuurder, meer dan negen personen te vervoeren, voor het publiek of voor sommige categorieën gebruikers toegankelijk personenvervoer verricht tegen betaling door de vervoerde persoon of door degene die het vervoer organiseert". Taxivervoer valt hier niet onder, aangezien daarbij geen gebruik wordt gemaakt van motorvoertuigen die aan meer dan negen personen plaats bieden.

5.4 De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant geen sprake is van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, dient naar het oordeel van het College bevestigend te worden beantwoord. Voor het College staat hierbij allereerst vast dat appellant zelf niet voldoet aan alle eisen die aan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer zijn verbonden. Appellant heeft immers niet aangetoond dat hij beschikt over de vereiste vakbekwaamheid, aangezien hij niet in het bezit is van een getuigschrift als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Besluit, ten bewijze dat hij met goed gevolg de examens AOV en BOV heeft afgelegd.

Met verweerder moet voorts worden geoordeeld dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat B permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan de taxionderneming van appellant. De in het kader van de aanvraag ingebrachte Verklaring inbreng vakbekwaamheid alsmede de procuratieovereenkomst hebben vooral als strekking dat de leidinggevende taken zullen worden verricht door appellant zelf en Taxicentrale Amsterdam B.V.. Niet aannemelijk is gemaakt dat B inhoudelijk bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming van appellant is of zal worden betrokken. Dat de taken van de procuratiehouder zich uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden, staat dan ook niet vast. Er is derhalve geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat B niet de vakbekwaamheid in appellants onderneming kan inbrengen.

Appellant kan voorts niet worden gevolgd in zijn betoog dat aan de kant van verweerder sprake is van zwalkbeleid en willekeur. Anders dan appellant stelt, heeft verweerder bij de beslissing op bezwaar geen nieuwe beoordelingscriteria gehanteerd. Weliswaar is de door verweerder gehanteerde gedragslijn bij de beoordeling van vergunningaanvragen inmiddels neergelegd in een beleidsregel, maar het toetsingskader is daarbij ten opzichte van de gedragslijn niet veranderd. De eis dat moet worden voldaan aan het vakbekwaamheidvereiste dat voortvloeit uit de Wet en het Besluit, gold immers voorheen en is ook nadien niet gewijzigd. Appellant kan derhalve evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat sprake is van wijzing van beleid ten nadele van hem, dan wel dat gezien de gehanteerde gedragslijn jegens hem een rechtens te honoreren vertrouwen is gewekt, dat hem een vergunning zou worden verleend.

Ook het algemene beroep op het gelijkheidsbeginsel inhoudende dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen, faalt reeds op de grond dat de situatie van een eenmanszaak niet valt te vergelijken met die van een vennootschap onder firma, die immers door een geheel andere bedrijfsstructuur wordt gekenmerkt.

Evenmin kan appellant worden gevolgd in zijn betoog dat semi-omzetters ervan uit mochten gaan dat hen in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven. Appellant geeft allereerst niet aan waaraan hij zulks ontleent. Voor semi-omzetters gold ingevolge artikel 125 van het Besluit een overgangsbepaling met daarin een overgangstermijn tot 1 juli 2001. Niet valt in te zien waarom, in afwijking van het bepaalde in genoemd artikel, appellant een ruimere termijn had moeten worden gegund. Voor zover appellant heeft beoogd zich te beroepen op de overgangstermijn, zoals opgenomen in meergenoemde beleidsregel, overweegt het College dat dat beroep faalt, omdat appellant niet behoort tot de groep taxiondernemers aan wie verweerder heeft toegestaan de vakbekwaamheid in te brengen door middel van een procuratiehouder, zodat hij zich ook niet kan beroepen op een voor deze groep getroffen overgangsregeling.

Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Het stond verweerder in het jaar 2002 vrij om de toetsing aan de wettelijke eisen te intensiveren en bij die meer kritische toetsing tot de conclusie te komen dat niet aan de eisen werd voldaan. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, biedt onvoldoende grondslag voor het oordeel dat hij ondernemingsbeslissingen heeft genomen op basis van een gerechtvaardigd, door verweerder gewekt vertrouwen dat verweerder de beoogde vergunning zou verlenen, alsmede dat appellant als gevolg van deze ondernemingsbeslissingen schade lijdt die hij redelijkerwijs niet heeft kunnen vermijden.

De algemene stelling dat sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder in de beslissing op het bezwaar bezwaren onbesproken zou hebben gelaten, heeft appellant verder geheel ongemotiveerd gelaten, zodat deze stelling bij gebrek aan onderbouwing hem niet kan baten.

Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep, voorzover het zich richt tegen het besluit van 12 februari 2003, ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van dit onderdeel acht het College geen termen aanwezig.

6. De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar, niet-ontvankelijk;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten die appellant in verband met het niet-ontvankelijke beroep heeft moeten maken,

welke kosten worden vastgesteld op € 80,50 euro (zegge: tachtig euro en vijftig cent), te vergoeden aan appellant door de

Staat;

- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.