AWB 03/419, 03/420 en 03/421 21 juli 2004

14914 Wet personenvervoer 2000

Vergunning taxivervoer

Cortax B.V., Luctax B.V., en Martax B.V., te Almere, appellanten,

gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,

tegen

de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,

gemachtigde: mr. L. Janse – van der Vliet, werkzaam bij het ministerie.

1. De procedure

Appellanten hebben bij brieven van 8 april 2003, bij het College binnengekomen op 9 april 2003, ieder voor zich beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 26 februari 2003.

Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften van appellanten tegen besluiten van 24 april 2002 tot afwijzing van hun respectieve aanvragen om een vergunning voor het verrichten van taxivervoer als bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet).

Namens appellanten zijn op 4 juni 2003 de gronden van de beroepen aangevuld.

Bij brief van 8 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 9 juni 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij mr. L. Janse – van der Vliet het standpunt van verweerder heeft toegelicht en appellanten en hun gemachtigde, de laatste met bericht, niet zijn verschenen.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Bij de Wet is, ten tijde hier van belang, onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;

(…)

Artikel 4

(…)

2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.

(…)

Artikel 5

Onze Minister beslist op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 4, eerste, tweede en vierde lid.

Artikel 9

1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.

(...)."

Artikel VI I van de Wijzigingswet Wet personenvervoer voor het taxivervoer (deregulering taxivervoer) bepaalt het volgende:

" Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is verleend op grond van de artikelen 57, 63 of 63a van de Wet personenvervoer, zoals deze luidden voor die datum, geldt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet als een vergunning verleend door Onze Minister voor hetzelfde gebied op grond van artikel 57, zoals dat luidt met ingang van die datum. De vergunning geldt voor de duur van een jaar of tot het tijdstip waarop onherroepelijk is beslist op de aanvraag voor een vergunning, mits gedaan binnen dat jaar, onverminderd wijziging of intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 91 of het van rechtswege vervallen van de vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet personenvervoer."

Het Besluit personenvervoer 2000 bevat onder meer de volgende bepalingen:

" Artikel 26

1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.

2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.

3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid.

Artikel 28

1. De vervoerder die taxivervoer verricht voldoet aan de eis van vakbekwaamheid indien wordt overgelegd:

a. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, of (...)

Artikel 125

Tot 1 juli 2001, wordt, in afwijking van artikel 28, aan de eis van vakbekwaamheid voor het verrichten van taxivervoer voldaan indien:

a. een vervoerder die taxivervoer verricht bij de aanvraag van een vergunning voor het verrichten van taxivervoer ten genoegen van Onze Minister aantoont in de periode van 1 juli 1999 tot 1 december 1999 gemiddeld minimaal 30 uur per week per auto taxivervoer te hebben verricht, waarbij is voldaan aan de eisen, gesteld bij of krachtens de artikelen 62 en 63 van de Wet personenvervoer en artikel 159 van het Besluit personenvervoer, zoals deze golden tot 1 januari 2000 en

b. voor 1 juli 2001 aan artikel 28, eerste lid, wordt voldaan, dan wel voor die datum, blijkens een door Onze Minister afgegeven verklaring wordt aangetoond dat een persoon als bedoeld in artikel 26, de laatste 5 jaar belast is geweest met het dagelijks beheer van een onderneming met als hoofdactiviteit taxivervoer krachtens een geldige vergunning."

In de Nota van Toelichting bij het Besluit wordt ten aanzien van artikel 26 het volgende opgemerkt:

" De eis van vakbekwaamheid kan slechts door een natuurlijke persoon worden ingebracht. In het geval dat een vennootschap onder firma (v.o.f.) als vervoerder optreedt, betekent dit dat de vakbekwaamheid niet via een rechtspersoon kan worden ingebracht. Indien dat wel het geval zou zijn, zou dit immers betekenen dat de vakbekwaamheid rust bij één van de deelnemende rechtspersonen en niet bij de als vervoerder optredende v.o.f. Hetzelfde geldt voor een onderneming die als vervoerder wordt aangemerkt en deel uitmaakt van een holdingmaatschappij die bestaat uit meerdere rechtspersonen of andere bedrijfsvormen: deze kan niet profiteren van een vakbekwame persoon in de holding of in één van de zusterondernemingen.

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellanten waren ieder voor zich in het bezit van een door het Openbaar Lichaam Taxivervoer Amsterdam, Zaanstreek, Amstelland en Meerlanden (OLT AZAM) verstrekte vergunning voor het verrichten van taxivervoer.

- Op 28 december 2000 hebben zij ieder voor zich bij verweerder een op 24 december 2000 ondertekende Aanvraag ondernemingsvergunning voor taxivervoer ingediend. Blijkens deze aanvragen wordt de vakbekwaamheid in deze ondernemingen ingebracht door A, die in de aanvragen wordt omschreven als volledig bevoegd directeur.

- Bij besluiten van 24 april 2002 heeft verweerder deze aanvragen afgewezen.

- Namens appellanten is bij brief van 3 juni 2002 bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.

- Op 21 november 2002 zijn appellanten gehoord. Blijkens het verslag van deze hoorzitting is zijdens appellanten – onder meer – het volgende verklaard:

" Bezwaarde voert aan dat een holding niet uit meerdere rechtspersonen kan bestaan. De holding is zelf een rechtspersoon. De holding is zelf houdster van alle aandelen (...). De directeur van de holding is A. Hij is de enige natuurlijke persoon binnen de gehele constructie. Bezwaarde doet een beroep op de rechtseenheid. A is direct belanghebbend en direct gezaghebbend bij de onderneming. A is de enige die belast is met de dagelijkse leiding, derhalve met de zeggenschap, binnen de rechtspersoon. In materiële zin is er sprake van vereenzelviging. De natuurlijke persoon/directeur van de holding is tevens belast met de leiding van de dochter"

3. De bestreden besluiten

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Dienaangaande is het volgende overwogen.

Volgens de Beleidsregel van 29 januari 2003 dient in een onderneming van 1 tot 10 taxi's aan de eis van vakbekwaamheid te worden voldaan door een bevoegd bestuurder van de rechtspersoon. Uit het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel blijkt dat A Amsterdam Holding B.V. de bestuurder is van appellanten. De vakbekwaamheid kan slechts worden ingebracht door een bevoegd bestuurder van deze B.V.. Achter deze holding zit als directeur A, die als vakbekwaam leidinggevende werkzaam zal zijn bij appellanten. In de Nota van Toelichting wordt echter uitdrukkelijk bepaald dat de vakbekwaamheid niet via een rechtspersoon, maar slechts door een natuurlijk persoon kan worden ingebracht. In casu wordt de vakbekwaamheid ingebracht door genoemde B.V.. Hetgeen over vereenzelviging naar voren wordt gebracht, doet derhalve niet ter zake.

4. Het standpunt van appellanten

Appellanten hebben – samengevat en voorzover thans van belang – het volgende aangevoerd.

Verweerder heeft, mede in het licht van alle effecten van de Wet Deregulering Taxivervoer, zijn "nieuwe" vergunningverlenende bevoegdheid op grond van de Wet onvoldoende proportioneel gehanteerd. Het opheffen van het capaciteitsbeleid had tot gevolg dat bestaande taxiondernemingen in Amsterdam hun waarde verloren, terwijl het materieel beëindigen van een vergunningssituatie daar tevens in ernstige mate aan heeft bijgedragen. Dit heeft geleid tot verlies van het grootste deel van de goodwill van de taxiondernemingen. Er is dan ook sprake van ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 eerste protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Ten onrechte worden appellanten, die hun oude vergunningen in nieuwe omgezet willen zien, behandeld als nieuwe aanvragers. Er wordt een inbreuk gemaakt op bestaande vergunningen zonder dat duidelijk is welk algemeen belang daarmee wordt gediend. Verweerder mag als opvolgend bevoegd gezag het begrip "permanent en daadwerkelijk" anders uitleggen dan zijn voorganger het OLT AZAM, maar dat kan geen gevolgen hebben voor reeds bestaande vergunde situaties. Een bestaande vergunninghouder behoeft zich dan ook niet bloot te stellen aan hernieuwde toetsing. Verweerder heeft tijdens de parlementaire behandeling van de Wet uitlatingen van deze strekking gedaan. Verweerder handelt derhalve in strijd met de rechtszekerheid. Daarnaast zijn de nadelige gevolgen van het besluit, de feitelijke ontneming van vergunningrechten, onevenredig in verhouding met het daarmee te dienen doel. Er is dan ook sprake van strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het rechtsbeginsel van égalité devant les charges publiques verzet zich er voorts tegen dat het risico van verweerders beleid op slechts enkele schouders wordt afgewenteld.

Omdat verweerder appellanten ten onrechte net zo behandelt als nieuwkomers op de markt, is voorts sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellanten hebben ervan uit mogen gaan dat zij gebruik mochten blijven maken van hun vergunning of dat hun op zijn minst een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven. Dat is temeer het geval waar de Wet Deregulering Taxivervoer een niet onaanzienlijke aantasting van vermogensbestanddelen van bestaande taxiondernemers tot gevolg heeft. Nu ongelijke gevallen gelijk worden behandeld, bestaat strijd met artikel 14 van het EVRM.

De eis van vakbekwaamheid vindt geen grondslag in de wet, zodat deze eis ten onrechte wordt gesteld. In artikel 26, eerste lid, van het Besluit is het vervoer per taxi ook expliciet bij de uitzonderingen opgenomen.

De Beleidsregel, gepubliceerd op 29 januari 2003, mist gezien de daaraan verbonden overgangsregeling toepassing. Verweerder tracht evenwel materieel hetzelfde resultaat te bereiken door het in de Beleidsregel neergelegde beleidsuitgangspunt met terugwerkende kracht aan te merken als een gedragslijn, die reeds geruime tijd wordt gevolgd.

Verweerder huldigde ten tijde van het nemen van het primaire besluit een ander uitgangspunt dan op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar. Op grond van het ten tijde van de primaire afwijzingen geldende beleid hadden de vergunningen moeten worden verleend. Verweerder kan niet door het wijzigen van het beleid onder deze verplichting uitkomen. Verweerder merkt op dat de overige bezwaren reeds impliciet zijn weerlegd dan wel gelet op de Beleidsregel niet tot een ander resultaat kunnen leiden. Volgens verweerder behoeven de bezwaren geen verdere bespreking. Dat levert strijd op met het motiverings- en het zorgvuldigheidsbeginsel.

De behandeling van aanvragen vond niet op eenduidige wijze plaats. Sinds 2001 heeft verweerder het "1-op-5" beleid gehanteerd, hetgeen betekende dat een procuratiehouder zijn vakbekwaamheid in vijf ondernemingen kon inbrengen. Het uitgangspunt was dat een procuratiehouder acht uren in een onderneming werkzaam was. Later heeft verweerder dit uitgangspunt verlaten. De procuratiehouder dient thans 20 uren te besteden aan het leidinggeven aan het vervoer in de onderneming in een vennootschap onder firma. Dit is nooit de bestendige gedragslijn geweest. Het gestelde in het bestreden besluit dat het beleid een codificatie is van de reeds bestaande gedragslijn, is dan ook zeer ongeloofwaardig. Mitsdien kon verweerder, gezien artikel 4:82 van de Awb, niet volstaan met een verwijzing naar deze gedragslijn.

Appellanten wijzen er in dit verband voorts op dat in bezwaar in beginsel ex nunc dient te worden getoetst. In het voorliggende geval is echter sprake van een wijziging van beleid na het nemen van het primair genomen besluit, ten nadele van de positie van appellanten.

De heroverweging door verweerder had dan ook ex tunc dienen plaats te hebben.

Verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Op basis van de heersende gedragslijn ten tijde van de vergunningaanvraag en het moment dat redelijkerwijs een beslissing had moeten worden genomen, mochten appellanten erop vertrouwen dat hun een vergunning zou worden verleend.

Voorts is sprake van strijd met artikel 7:11 en het verbod op reformatio in peius. Verweerder heeft in zijn beslissingen op bezwaar het standpunt ingenomen dat de vakbekwaamheid wordt ingebracht door A Amsterdam Holding B.V.. Dit staat haaks op hetgeen in de primaire besluiten van 24 april 2002 is bepaald, waarin er nog terecht van wordt uitgegaan dat de vakbekwaamheid wordt ingebracht door A. Tegen dit gedeelte van de besluiten is dan ook geen bezwaar gemaakt, zodat het in bezwaar buiten beschouwing had moeten worden gelaten.

Gelet hierop zijn de besluiten niet alleen op een onzorgvuldige wijze tot stand gekomen, maar moet er van worden uitgegaan dat de vakbekwaamheid wordt ingebracht door A. Indien er toch van moet worden uitgegaan dat de vakbekwaamheid wordt ingebracht door de Holding, geldt dat veel bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die leiden tot de conclusie dat A is te vereenzelvigen met de Holding. De Holding bezit alle aandelen van appellanten en A is belast met de dagelijkse leiding bij zowel de Holding als appellanten. Hij is per definitie betrokken bij alle beslissingen van appellanten. De vakbekwame geeft derhalve permanent en daadwerkelijk leiding.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Appellanten hebben aangevoerd dat de bestreden besluiten zijn gebaseerd op de in de Staatscourant van 29 januari 2003 geplaatste Beleidsregel, die in hun visie toepassing mist.

Uit de bestreden besluiten, en de daarop in de verweerschriften gegeven toelichtingen, blijkt dat ze vooral zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de inbreng van vakbekwaamheid niet slechts op papier moet bestaan, maar in en uit de praktijk moet blijken. Dat is een eis die voortvloeit uit de systematiek van de Wet en het Besluit. De – te dezen inderdaad niet toepasselijke – Beleidsregel heeft in dit opzicht geen wijziging gebracht in het toetsingskader. Dat de vakbekwaamheid is gebonden aan natuurlijke personen is geen gevolg van de Beleidsregel, maar was reeds in de Nota van Toelichting bij het Besluit als grondslag van de beoordeling van aanvragen aangeduid. Hoewel de bestreden besluiten op dit punt enigszins onzorgvuldig zijn geformuleerd, kan het College niet anders concluderen dan dat de handhaving van de afwijzing van de aanvragen van appellanten in de bestreden besluiten is gebaseerd op toetsing van de voorgenomen inbreng van vakbekwaamheid in de ondernemingen van appellanten aan het reeds van vóór de Beleidsregel en de primaire besluiten daterende toetsingskader. Derhalve kunnen de door appellanten inzake de toepasselijkheid van de Beleidsregel geponeerde grieven aan de rechtmatigheid van de bestreden besluiten niet afdoen. Uit het voorgaande volgt voorts dat geen sprake is van de door appellanten in hun aanvullend beroepschrift omschreven strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dat verweerder op grond van zijn ten tijde van de primaire besluiten geldende beleid de aanvragen had moeten inwilligen is al evenmin juist.

Aangezien dus geen sprake is van een nieuw toetsingskader bestond geen aanleiding om te oordelen dat verweerder in de bezwaarfase ex tunc had moeten toetsen.

Het betoog van appellanten dat artikel 26, eerste lid, van het Besluit geen grondslag biedt voor het stellen van het vakbekwaamheidsvereiste is niet alleen in strijd met de wetsgeschiedenis, maar steunt ook op een taalkundig onjuiste uitleg van deze bepaling en dan met name van de plaats van de twee eerste komma's in de tekst.

Het College volgt appellanten niet in hun betoog dat sprake is van strijd met het verbod op reformatio in peius. Naar vaste jurisprudentie mag immers de motivering van een primair besluit in een beslissing op bezwaar worden aangevuld en aangepast. Bovendien zijn appellanten, nu de afwijzing van hun aanvragen in bezwaar is gehandhaafd, door de bestreden besluiten niet in een nadeliger positie komen te verkeren dan waarin zij zich door de primaire besluiten bevonden. Van strijd met artikel 7:11 van de Awb is geen sprake.

Er is geen grond om aan te nemen dat op verweerder een rechtsplicht zou rusten om bij het uitleggen en toepassen van de in deze procedures relevante bepalingen een onderscheid te maken tussen taxiondernemers die reeds voor 1 januari 2000 als zodanig actief waren en nieuwkomers. Dat verweerder door het achterwege laten van dit onderscheid zou hebben gehandeld in strijd met het in artikel 14 van het EVRM neergelegde discriminatieverbod, kan het College dan ook niet onderschrijven.

Voorzover appellanten de in geding zijnde afwijzingen van hun aanvragen aanmerken als ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM, kan het College hen daarin niet volgen. Weliswaar verbindt artikel VII van de Wet Deregulering Taxivervoer aan het onherroepelijk worden van de beslissingen op de vergunningaanvragen het rechtsgevolg dat de eerder verleende vergunningen vervallen, maar dat geldt onafhankelijk van de inhoud van deze besluiten. Derhalve kan niet worden volgehouden dat bij verweerders besluiten de eerder verleende vergunningen zijn ingetrokken.

Anders dan appellanten aanvoeren heeft verweerder bij het nemen van zijn besluiten niet in strijd gehandeld met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder kan niet het recht worden ontzegd om aan het belang van het reguleren van de markt voor taxivervoer een zwaarder gewicht toe te kennen dan aan de belangen van appellanten bij het, in strijd met de duidelijke strekking van de Wet en het Besluit, kunnen voortzetten van hun vervoersactiviteiten. Met de in artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer getroffen overgangsregeling heeft de wetgever reeds aangegeven in welke mate met de belangen van appellanten rekening kan worden gehouden. Gelet op deze overgangsregeling bestaat er voorts geen grond voor de stelling van appellanten dat verweerder, door geen compenserende vergoeding toe te kennen, heeft gehandeld in strijd met het rechtsbeginsel van égalité devant les charges publiques.

Van strijd met de rechtszekerheid is geen sprake. Appellanten hebben er nooit op mogen vertrouwen dat de aan hen verstrekte vergunningen onder alle omstandigheden onaantastbaar zouden blijven. Immers, ook de vóór 1 januari 2000 geldende regelgeving bevatte de mogelijkheid van herwaardering en herziening van vergunningen.

Evenmin kunnen appellanten worden gevolgd in hun betoog dat zij er als taxiondernemers die reeds voor 1 januari 2000 over een vergunning beschikten, van mochten uitgaan dat hun in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegund. Zij geven allereerst niet aan waaraan zij deze opvatting ontlenen. Voor zulke ondernemers gold ingevolge artikel 125 van het Besluit een overgangsbepaling met daarin een overgangstermijn tot 1 juli 2001. Niet valt in te zien waarom verweerder, in afwijking van het bepaalde in genoemd artikel, appellanten een ruimere termijn had moeten gunnen. Voor zover appellanten hebben beoogd zich te beroepen op de overgangstermijn, opgenomen in meergenoemde Beleidsregel, overweegt het College dat dit beroep reeds faalt op de grond dat appellanten niet behoren tot de groep taxiondernemers aan wie verweerder heeft toegestaan de vakbekwaamheid in te brengen door middel van een procuratiehouder. Derhalve kunnen zij zich niet beroepen op een voor deze groep getroffen overgangsregeling.

5.2 Ten aanzien van de vraag of verweerder terecht en op goede gronden heeft geconcludeerd dat in de respectieve taxiondernemingen van appellanten niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid, overweegt het College als volgt.

Uit de aanvragen van appellanten blijkt dat zij de vakbekwaamheid in hun ondernemingen wensen te doen inbrengen door de vakbekwame persoon A, die in de aanvragen wordt omschreven als volledig bevoegd directeur.

Het College stelt echter, met verweerder, vast dat uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken Flevoland blijkt, dat niet de natuurlijke persoon A, maar de rechtspersoon A Amsterdam Holding B.V. als directeur van de in geding zijnde taxiondernemingen staat geregistreerd.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de Nota van Toelichting, op het standpunt kunnen stellen dat de vakbekwaamheid in een onderneming niet kan worden ingebracht door een rechtspersoon. Een rechtspersoon is immers niet in staat om de feitelijke werkzaamheden te verrichten, die zijn verbonden aan het permanent en daadwerkelijk leidinggeven aan een onderneming.

Tot de door appellanten bepleite vereenzelviging van A met de Holding was verweerder naar het oordeel van het College niet gehouden. Verweerder kan niet de bevoegdheid worden ontzegd om appellanten bij de beoordeling van hun aanvragen te houden aan de juridische structuur die zij om hen moverende redenen aan hun ondernemingen hebben gegeven. Verweerder heeft in dit verband dan ook geen betekenis behoeven toe te kennen aan het feit dat A ten tijde van het nemen van de beslissingen op bezwaar de enige directeur in de Holding was.

De enkele omstandigheid dat A geen functie heeft binnen de organisatie van appellanten, volstaat tenslotte voor de conclusie dat hij niet, zoals in de aanvragen is verzocht, zelf in deze hoedanigheid zijn vakbekwaamheid kan inbrengen in deze taxiondernemingen.

5.3 Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat in de taxiondernemingen van appellanten niet wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste, en de afwijzingen van de in geding zijnde aanvragen heeft gehandhaafd. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.

6. De beslissing

Het College verklaart de beroepen ongegrond.