College van Beroep voor het bedrijfsleven

Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken

AWB 04/485 30 augustus 2004

14914 Wet personenvervoer 2000

Vergunning taxivervoer

A, h.o.d.n. Taxibedrijf B, te X, verzoeker,

gemachtigde: mr. A. Khan, advocaat te Hoofddorp,

tegen

de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,

gemachtigden: mr. H.J. 't Hart en A. Koonen, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.

1. De procedure

Op 8 juni 2004 heeft het College van verzoeker een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 april 2004. Het beroep is bij het College geregistreerd onder procedurenummer AWB 04/484.

Bij dat besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren die verzoeker had gemaakt tegen een op grond van de Wet personenvervoer 2000 genomen besluit van 7 oktober 2003 tot intrekking van de hem verleende vergunning tot het verrichten van taxivervoer.

Bij brief van gelijke datum heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat het bestreden besluit wordt geschorst. Dit verzoek is bij het College geregistreerd onder procedurenummer AWB 04/485.

Bij brief van 22 juni 2004 heeft verzoeker de gronden van het verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

Op 20 juli 2004 heeft verweerder de voorzieningenrechter een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening doen toekomen.

Bij brief van 18 augustus 2004 heeft verzoeker enkele nadere stukken ingediend.

De voorzieningenrechter van het College heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 augustus 2004, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoeker is tevens het woord gevoerd door G, werknemer van verzoeker.

2. De grondslag van het geschil

2.1 De Wet personenvervoer 2000 (Stb. 2000, 314; hierna: Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:

"Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;

k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;

(…)

Artikel 4

(…)

2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.

(…)

Artikel 6

(…)

2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.

(…)

Artikel 9

1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.

(…)

5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:

a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;

(…)

Artikel 99

Het bestuursorgaan dat een vergunning heeft verleend, kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:

a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;

b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend."

In het Besluit personenvervoer 2000 (Stb. 2000, 563; hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:

"§ 6. Eis van vakbekwaamheid

Artikel 26

1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.

2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.

(…)"

In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:

"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat «permanent» moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. «Daadwerkelijk» geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."

2.2 Bij het beoordelen van de zaak gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.

- Bij besluit van 16 mei 2001 (kenmerk: P18176/T/TT/19661) heeft verweerder verzoeker voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoergebied Rotterdamse regio. Binnen de onderneming van verzoeker wordt voldaan aan de in het Besluit omschreven eis van vakbekwaamheid door de inbreng van C te Y als procuratiehouder.

- Aan deze vergunningverlening ligt onder meer een op 20 februari 2001 tussen verzoeker en C gesloten procuratiecontract ten grondslag, waarin onder meer het navolgende is vastgelegd.

"(…)

C De ondernemer is thans doende bedoelde vakbekwaamheid te verwerven en hij verwacht de daartoe benodigde examens af te kunnen leggen in het jaar: 2001.

D De procuratiehouder beschikt wel over de bedoelde vakbekwaamheid en is bereid en in staat deze ter beschikking te stellen van Taxibedrijf B.

De procuratiehouder stelt zijn vakbekwaamheid aan meerdere taxibedrijven ter beschikking.

(…)"

- Op 14 juni 2003 is verzoeker door een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Vervoer, gecontroleerd in het kader van de Thema Aktie Vergunningen. Naar aanleiding van deze controle heeft de inspecteur geadviseerd een onderzoek in te stellen naar de inbreng van de vakbekwaamheid in de onderneming van verzoeker door procuratiehouder C.

- Teneinde inzicht te krijgen in de wijze waarop C invulling geeft aan zijn functie van vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming van verzoeker, heeft verweerder verzoeker op 17 juli 2003 een formulier "Onderzoek Verklaring Inbreng Vakbekwaamheid" (hierna: OVIV) doen toekomen, met het verzoek dit formulier door C in te laten vullen. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:

"1. U heeft een procuratiecontract overgelegd waarin staat aangegeven dat de onderneming aan u als vakbekwaam leidinggevende persoon een volmacht heeft verleend. Voor welke doeleinden maakt u gebruik van deze volmacht? (…)

Er is nog geen gebruik van gemaakt, niet nodig geweest tot heden.

(…)

3. Welke taken worden uitsluitend door u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming verricht? (…)

Controle personeel en financiële administratie, gezamenlijk.

Er zijn geen taken die uitsluitend door mij verricht worden.

(…)

6. Geef aan hoeveel uren per week en op welke dagen en tijdstippen u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming werkzaamheden verricht.

+/- 4 uur p/w, meestal op woensdag tussen 11.00 en 17.00.

7. Hoe vaak voert u als vakbekaam leidinggevende persoon overleg met de ondernemer/vennoten? (…)

Enkele malen p/w telefonisch contact.

(…)

12. Volgt de ondernemer (eigenaar/vennoot/bestuurder) thans een opleiding om vakbekwaam te worden? (…)

Nee.

(…)

14. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van personeel en communicatie? (…)

Advies arbeidscontracten, personeel uitbreiden of niet.

15. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van de dagelijkse bedrijfsvoering? (…)

Telefonisch overleg, over allerlei zaken.

16. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van wet- en regelgeving? (…)

Controle rittenlijsten / werkmappen.

a. vermeld de naam van de onderneming(en) (…):

Onderneming 1. Onderneming 2. Onderneming 3.

D E F

(…) (…) (…)

b. welke functie vervult u binnen de betreffende onderneming?

Procuratie Procuratie Procuratie

c. hoeveel uur per week vervult u de functie?

+/- 4 +/- 4 +/- 4

18. Hoeveel uren per week en op welke dagen verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon chauffeurswerkzaamheden in uw eigen onderneming?

20 à 30 uur p/w wisselende dagen en tijden."

- Verweerder heeft bij brief van 14 augustus 2003 het voornemen uitgesproken de vergunning van verzoeker in te trekken.

- Op 25 augustus 2003 hebben verzoeker en C mondeling hun zienswijze gegeven ten aanzien verweerders voornemen de verleende taxivergunning in te trekken.

- Bij brief van 8 september 2003 heeft C commentaar geleverd op de inhoud van het naar aanleiding van de bespreking van 25 augustus 2003 van de zijde van verweerder opgemaakte verslag.

- Bij besluit van 7 oktober 2003 (kenmerk: P18176/T/TS/42478) heeft verweerder de aan verzoeker verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer met ingang van 27 januari 2004 ingetrokken, omdat is gebleken dat binnen de onderneming van verzoeker niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.

- Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 20 november 2003 bezwaar gemaakt.

- Bij brief van 8 december 2003 heeft verweerder verzoeker medegedeeld dat is besloten om de aan verzoeker verleende vergunning ambtshalve te wijzigen in die zin dat de intrekking van die vergunning eerst in werking treedt zeven weken ná de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.

- Op 24 maart 2004 is verzoeker in de gelegenheid gesteld naar aanleiding van zijn bezwaren door verweerder te worden gehoord. Verzoeker is echter zonder bericht van verhindering niet verschenen.

- Vervolgens heeft verweerder op 28 april 2004 op het bezwaarschrift van verzoeker beslist.

3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder

Verweerder heeft bij de beslissing op bezwaar de bezwaren van verzoeker ongegrond verklaard en heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:

"Bij de heroverweging is uitgegaan van de taken van de vakbekwame persoon zoals die zijn genoemd in de "verklaring inbreng vakbekwaamheid", de procuratieovereenkomst, en het bezwaarschrift.

(…)

• dat de vakbekwame persoon, de heer C, reeds als vakbekwaam leidinggevende werkzaam is in zijn eigen onderneming en daarbij 20 a 30 uren per week chauffeurswerkzaamheden verricht;

• dat de vakbekwame persoon daarnaast werkzaam is als vakbekwaam leidinggevende in vier andere taxiondernemingen waaronder in dat van A;

• binnen de onderneming van A wordt met meerdere voertuigen gereden en naast A meerdere personeelsleden werkzaam;

• dat door de aanvrager desgevraagd geen bewijsstukken waaruit zou kunnen blijken dat de vakbekwame persoon betrokken is geweest bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering zijn overlegd.

In de schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening en ter zitting heeft verweerder hieraan het navolgende toegevoegd.

De omvang van het geschil wordt bepaald door de reikwijdte van het primaire besluit tot intrekking van 7 oktober 2003. Aangezien niet op enig moment voorafgaande aan deze intrekking sprake is geweest van een wijziging van procuratiehouder, leent de omstandigheid dat nadien een wijziging van procuratiehouder zou hebben plaatsgevonden zich niet voor behandeling in bezwaar en vormt deze geen onderdeel van de onderhavige procedure. Beoordeling van een nieuwe procuratiehouder is slechts mogelijk door het indienen van een nieuwe aanvraag van een vergunning voor het verrichten van taxivervoer. Een dergelijke aanvraag is overigens tot op heden niet bij verweerder ingediend.

Om zelf als vakbekwaam leidinggevend persoon binnen zijn taxionderneming te kunnen worden aangemerkt, moet verzoeker in het bezit zijn van de diploma's Algemene Ondernemers Vaardigheden (AOV) en Branchegerichte Ondernemers Vaardigheden (BOV). Daarvan is niet gebleken.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verzoeker niet onderbouwd en kan dus, volgens verweerder, niet slagen.

In bepaalde gevallen houdt verweerder de beslissing op bezwaar tegen een intrekking van een taxivergunning gedurende enige tijd aan. Dit is het geval indien een taxiondernemer nog enkele examens moet afleggen om aan de eis van vakbekwaamheid te kunnen voldoen. In het onderhavige geval is van een dergelijke situatie echter geen sprake, omdat verzoeker, voorzover bekend, nog geen enkel examen heeft behaald en G nog vier à vijf examens met goed gevolg moet afleggen alvorens aan de vakbekwaamheidseis te kunnen voldoen.

Overigens is verzoeker sinds juni 2003 bekend met de omstandigheid dat een onderzoek is ingesteld naar de inbreng van de vakbekwaamheid binnen zijn taxionderneming en is hem in augustus 2003 het voornemen tot intrekking van zijn taxivergunning bekend gemaakt. Gelet op het tijdsverloop sedertdien is verweerder van mening dat verzoeker voldoende tijd heeft gehad om de bedrijfsvoering binnen zijn onderneming aan te passen.

4. Het standpunt van verzoeker

Verzoeker heeft aan zijn verzoek om voorlopige voorziening het navolgende ten grondslag gelegd.

Ten tijde van de vergunningverlening aan verzoeker in 2001 was het voor een procuratiehouder mogelijk om binnen maximaal vijf taxiondernemingen zijn vakbekwaamheid in te brengen. Procuratiehouder C was al bij drie andere taxiondernemingen betrokken op het moment dat de taxivergunning aan verzoeker werd verleend. Verweerder had dit al bij de vergunningverlening moeten onderkennen.

Verweerder heeft bij de intrekking van de aan verzoeker verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer, gelet op de daarbij betrokken belangen, ten onrechte geen coulance betracht door de daadwerkelijke intrekking van de taxivergunning op te schorten of achterwege te laten.

Verzoeker heeft drie werknemers in dienst, die bij handhaving van de intrekking van de taxivergunning hun baan zullen verliezen. Bovendien zou verzoeker dan zijn ondernemersactiviteiten moeten staken.

In het licht van deze omstandigheden zou verweerder gedurende ongeveer zeven maanden moeten afzien van de intrekking van de taxivergunning van verzoeker. Binnen die tijd zou binnen verzoekers onderneming weer aan de eis van vakbekwaamheid kunnen worden voldaan.

Momenteel volgt een neef en werknemer van verzoeker, G, een opleiding om in de toekomst als vakbekwaam leidinggevend persoon binnen de taxionderneming van verzoeker te kunnen gaan functioneren. Daartoe zal G nog vier of vijf examens met goed gevolg moeten afleggen. Op 5 oktober 2004 kan G weer examen doen. Op het moment dat hij zijn diploma's heeft behaald, kan G bij de gemeente een verklaring omtrent gedrag aanvragen en op het moment dat die verklaring door G is ontvangen, kan verzoeker een nieuwe taxivergunning aanvragen.

Verzoeker is zelf eveneens bezig met het behalen van zijn vakbekwaamheid. Zijn (beperkte) kennis van de Nederlandse taal vormt echter een vertragende factor bij de voortgang van zijn studie.

Verweerder handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door de vergunning van verzoeker in te trekken op de door hem gestelde gronden. Het is verzoeker bekend dat verweerder in vergelijkbare gevallen meer coulance heeft betracht.

5. De beoordeling van het verzoek

Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voorzover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.

Aan de orde is of verweerder bij het bestreden besluit terecht de intrekking van de aan verzoeker verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer heeft gehandhaafd. Het treffen van een voorlopige voorziening in een situatie als hier aan de orde komt eerst in beeld, indien, naar voorlopig oordeel, ernstig betwijfeld moet worden of de intrekking van de taxivergunning de rechtmatigheidstoets niet zal kunnen doorstaan. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband het volgende.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, juncto artikel 9, eerste lid, van de Wet kan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer worden ingetrokken indien een vervoerder niet voldoet aan de eis van vakbekwaamheid.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om, nadat hij op aanvraag een taxivergunning heeft verleend, te onderzoeken of de invulling in de praktijk in overeenstemming is met het bij de aanvraag geschetste beeld en als dat niet het geval is en geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven, de verleende vergunning in te trekken. Deze handelwijze van verweerder is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Verzoeker heeft dan ook steeds rekening moeten houden met een onderzoek en de daaruit voortvloeiende mogelijkheid dat de vergunning zou worden ingetrokken.

De vergunning van verzoeker is niet ingetrokken omdat de vakbekwaamheid wordt ingebracht door een procuratiehouder, maar omdat verweerder van oordeel is dat de werkzaamheden die procuratiehouder C in verzoekers onderneming verricht, niet kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zoals dat op grond van het bepaalde in artikel 26, tweede lid, van het Besluit is vereist. Hiermee wordt volgens verweerder in de onderneming van verzoeker niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.

Op basis van de voorhanden zijnde informatie overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder aan de in de OVIV vervatte informatie de conclusie heeft kunnen en mogen verbinden dat niet aannemelijk is dat de taken van C zich uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden. In feite wijst de beantwoording van de vragen in de OVIV er veeleer op dat C zich beperkt tot advisering en beantwoording van bij verzoeker levende vragen en dat de leiding van de onderneming in de praktijk, in plaats van bij degene die aan het vakbekwaamheidsvereiste voldoet, bij verzoeker zelf berust.

Een en ander wordt onder meer geïllustreerd door de beantwoording door C van enkele in het OVIV-formulier opgenomen vragen. C heeft immers aangegeven (-) dat hij tot op heden geen gebruik heeft gemaakt van de hem verleende volmacht, omdat dat nog niet nodig was geweest (vraag 1), (-) dat er binnen de onderneming van verzoeker geen taken zijn die uitsluitend door C worden verricht (vraag 3), (-) dat C ongeveer vier uren per week, doorgaans op woensdagmiddag, de werkzaamheden als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht (vraag 6), (-) dat enkele malen per week telefonisch contact tussen C en verzoeker plaatsvindt (vraag 7) en (-) dat de werkzaamheden van C bestaan uit het geven van adviezen (vraag 13) en controle van rittenlijsten en werkmappen (vraag 16).

In het licht hiervan is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder verzoekers vergunning terecht en op goede gronden heeft ingetrokken.

Nu verweerder verzoeker reeds op 14 augustus 2003 zijn voornemen tot intrekking van de verleende taxivergunning heeft kenbaar gemaakt en deze intrekking laatstelijk nog is opgeschort tot zeven weken na bekendmaking van het bestreden besluit, is verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter in voldoende mate aan de belangen van verzoeker tegemoetgekomen.

Verweerder was niet gehouden de onderhavige intrekking van verzoekers vergunning voor de duur van nog eens ongeveer zeven maanden op te schorten, teneinde verzoekers neef en werknemer G de gelegenheid te bieden vakbekwaam te worden en binnen de onderneming van verzoeker de positie van vakbekwaam leidinggevende persoon in te nemen. Daargelaten dat het op een andere wijze invullen van de vakbekwaamheidseis binnen een taxionderneming de indiening van een nieuwe, op een dergelijke concrete situatie toegespitste, vergunning voor het verrichten van taxivervoer vereist, moet het belang dat is gemoeid met de handhaving van de regelgeving, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, zwaarder wegen dan het belang verzoeker in dezen. Dat de intrekking van de vergunning van verzoeker financiële gevolgen heeft, is een omstandigheid die volledig in zijn risicosfeer ligt.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel van verzoeker komt niet voor honorering in aanmerking, reeds niet nu dit beroep op geen enkele wijze is onderbouwd.

Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Het daartoe strekkende verzoek zal dan ook worden afgewezen.

De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.

6. De beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.