AWB 03/927 25 augustus 2004

5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen

Maatschap A en B, te C, appellante,

gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB juristen, te 's-Hertogenbosch,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders ministerie.

1. De procedure

Op 8 augustus 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit, verzonden op 7 juli 2003.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.

Bij brief van 9 oktober 2003 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.

Op 13 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 13 april 2004 heeft verweerder satellietbeelden in kleur overgelegd.

Op 14 juli 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Tevens zijn verschenen aan de zijde van appellante A en aan de zijde van verweerder drs. M. Honig van GeoRas (hierna: Honig), die ter ondersteuning van verweerders standpunt een toelichting heeft gegeven op de satellietopnames.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L 160, blz. 1; hierna: Verordening (EG) nr. 1251/1999), is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 7

Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb. 1992, L 391, blz. 36), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) 2801/1999 (Pb 1999, L 340, blz. 29), is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 9

1. (…)

2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met: tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 hectare en niet groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.

Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.''

Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 1

In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

l. akkerland:

a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was;

(…)"

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:

- Appellante heeft een "Aanvraag oppervlakten/Gebruik gewaspercelen Opgave 2001" bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling voor 17,94 ha snijmaïs.

- Bij brief van 18 december 2001, met bijlage, is aan appellante medegedeeld dat bij controle is gebleken dat gewasperceel 8 ter grootte van 300 are gedeeltelijk en de gehele gewaspercelen 16 en 17 ter grootte van respectievelijk 90 are en 167 are niet voldoen aan de definitie akkerland. Daarbij is appellante verzocht aan te tonen dat de betreffende gewaspercelen in de referentieperiode 1987-1991 als akkerland in gebruik zijn geweest.

- Bij brief van 20 december 2001 heeft appellante gereageerd onder overlegging van onder meer een teeltplan voor perceel 8 in 1991, op dat jaar betrekking hebbende facturen inzake met name ploegen, maïs zaaien, hakselen, maïsspuiten, zomergerst ontsmetten, en twee facturen uit september 1990 inzake levering van zaairogge winter.

Betreffende perceel 8 heeft appellante daarbij het volgende vermeld:

"Zoals u uit de gegevens kunt opmaken heeft er in het jaar 1991 wintertarwe gestaan en voldoet het perceel dus aan de definitie akkerland."

"(…) dat de grond die hij in gebruik heeft gegeven aan Mts. A en B in de referentiejaren 1987-1991 gebruikt is als grond voor wisselbouw voor zijn gemengd bedrijf. Hij heeft rundvee gehouden en de percelen bewerkt als grasland, maisland, bietenland en graan. Hierdoor zijn de percelen premie-waardig en voldoen zij aan de definitie Akkerland.

Ter verduidelijking is de mei-telling t/m 1991 bijgevoegd evenals enkele rekeningen uit die tijd."

- Bij besluit van 17 januari 2002 is de aanvraag van appellante voorzover deze subsidie voor de gewasgroep maïs betreft, afgewezen omdat het verschil tussen de aangevraagde (17,97 ha) en de geconstateerde (14,39 ha) oppervlakte 3,55 ha bedraagt, zijnde 24,67 % van de geconstateerde oppervlakte en bij een verschil groter dan 20 %, het recht op een subsidie binnen de betrokken gewasgroep geheel vervalt.

- Tegen dit besluit is door appellante bezwaar gemaakt bij brief van 26 februari 2002, aangevuld bij brief van 13 maart 2002.

- Op 17 oktober 2002 heeft verweerder appellante ter zake van haar bezwaar gehoord. Blijkens het verslag van die hoorzitting heeft Honig aldaar desbetreffende satellietbeelden laten zien, uitgelegd hoe deze beelden tot stand komen, wat de verschillende kleuren op die beelden betekenen, en vragen van appellante beantwoord over met name de relatie tussen bepaalde kleuren en gewassen.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe onder meer als volgt overwogen:

"Het bedrijf Georas voert voor LASER onder andere de controles uit op het al dan niet voldoen van percelen aan de definitie akkerland. De controle vindt plaats door middel van satellietbeelden, die geïnterpreteerd worden door Georas. Ik wil daarbij opmerken dat Georas hiervoor een erkenning van de Europese Commissie heeft.

(…)

Het door u overgelegde bewijsmateriaal, wat door LASER is ontvangen op 2 januari 2002, is als onvoldoende beoordeeld. De verscheidene facturen uit de periode 1987 tot en met 1991 van onder andere het loon- en grondwerkersbedrijf Fa. E te C, CHV te Etten-Leur en handelsonderneming F BV eveneens te C, met betrekking tot onder andere het zaaien, spuiten en hakselen van maïs, het ontsmetten van maïszaad en zomergerst en het leveren van zaairogge (winter), tonen niet op perceelsniveau aan dat de percelen met de volgnummers 8, 16 en 17 in de referentiejaren met een akkerbouwgewas beteeld zijn geweest. Er blijkt alleen uit dat u onder andere maïs en winterrogge heeft geteeld, maar er blijkt niet uit dat dit op de percelen met de volgnummers 8, 16 en 17 is geweest.

Ook de factuur d.d. 7 februari 1991 van het bedrijfslaboratorium voor grond- en gewasonderzoek te Oosterbeek, in verband met kosten voor een verricht bouwland onderzoek, acht ik niet voldoende om aan te tonen dat de percelen met de volgnummers 8, 16 en 17 aan het gestelde in artikel 1, onder 1, van de Regeling voldoen, aangezien uit de factuur niet valt af te leiden op welk perceel c.q. percelen het bouwland onderzoek heeft plaatsgevonden. Daarnaast is het mogelijk dat als een grondmonster bouwland heeft aangetoond er toch nog gras op een perceel heeft gestaan. De kopieën afkomstig van de landinrichtingsdienst, waarop een door u in gebruik gegeven perceel wordt aangeduid met als kultuurtoestand "bouwland", leveren derhalve ook geen onomstotelijk bewijs, dat de percelen met de volgnummers 8, 16 en 17 aan de definitie akkerland voldoen.

Over de facturen met betrekking tot de betaling van de pacht, wil ik opmerken dat uit deze facturen niet blijkt dat het perceel met volgnummer 8 ten tijde van de referentieperiode met een akkerbouwgewas beteeld is geweest.

Uit de gegevens van de landbouwtellingen over de jaren 1987 tot en met 1991 kan worden afgeleid dat u in de referentiejaren naast grasland gemiddeld bijna 7,75 hectare akkerbouw in uw bouwplan had opgenomen, maar met de door u verstrekte gegevens kan echter niet worden aangetoond dat de percelen met de volgnummers 8, 16 en 17 in één van de jaren van de referentieperiode daadwerkelijk met een akkerbouw- of tuinbouwgewas beteeld zijn geweest.

Tevens acht ik de door u overgelegde teeltplannen niet in voldoende mate op perceelsniveau, zodat hiermee niet kan worden aangetoond dat het perceel met volgnummer 8 aan de definitie akkerland voldoet.

Tot slot merk ik het volgende op, over de door u aangeleverde verklaring van de heer D. In de verklaring d.d. 21 december 2001 geeft de heer D aan, dat de grond die hij in gebruik heeft gegeven aan de Mts. A en B, dat wil zeggen de percelen met de volgnummers 16 en 17, in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 is gebruikt voor wisselbouw met onder andere gras, maïs en graan, waardoor volgens hem de betreffende percelen aan de definitie akkerland voldoen. Het vorenstaande wordt door u echter niet gestaafd met enig ander objectief bewijs, zodat niet is aangetoond dat op de percelen met de volgnummers 16 en 17 in de referentieperiode een akkerbouw- of tuinbouwgewas heeft gestaan en dat derhalve de interpretatie van de satellietbeelden door Georas onjuist is. Bovendien wil ik ten aanzien van bovengenoemde verklaring nog opmerken, dat deze achteraf is opgesteld.

(…)

Wil er een succesvol beroep gedaan worden op de uitzondering van de ruilverkaveling, zoals genoemd in het reeds aangehaalde artikel 4, lid 2 (oud), van de Regeling, dan moet de feitelijke ingebruikname van de grond hebben plaatsgevonden na 1991. Indien de feitelijke ingebruikname van de grond voor deze datum heeft plaatsgevonden, is derhalve geen succesvol beroep op voornoemd artikel mogelijk. De aanvrager had immers de mogelijkheid om ten tijde van de referentieperiode de grond te gebruiken voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en zo de grond te laten voldoen aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder l, van de Regeling.

In het reeds aangehaalde telefoongesprek d.d. 2 april 2003 is naar voren gekomen, dat u het perceel met volgnummer 8 reeds voor de peildatum 31 december 1991 in gebruik heeft genomen, waardoor uw beroep op artikel 4, lid 2 (oud), van de Regeling derhalve niet kan slagen.

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:

"Perceel 8

(…)

Vanaf 1989 is dit perceel door appellanten gebruikt op hun agrarisch bedrijf, waarbij er sprake is van een gemengd akkerbouw- en veeteeltbedrijf. Binnen de akkerbouwtak wordt verbouwd maïs, bieten en tarwe. De teelt vindt plaats in de vorm van zogenoemde wisselteelten.

Percelen 16 en 17

Deze percelen waren in de periode 1987-1991 in gebruik bij de heer D, te C. De heer D heeft deze percelen gedurende de referentieperiode gebruikt op zijn eigen agrarisch bedrijf, waarbij eveneens wisselteelt werd toegepast van gras, maïs, bieten en graan. In een verklaring van 21 december 2001 verklaart de heer D dat de percelen - gelet op het gebruik in de periode 1987 t/m 1991 - voldoen aan de definitie akkerland. Bij deze verklaring zijn facturen gevoegd die als onderbouwing dienen dat door de heer D daadwerkelijk genoemde teelten werden beoefend.

(…) Gesteld wordt dat de verklaring achteraf is opgesteld, hetgeen uiteraard nogal logisch is. Voorafgaand aan 21 december 2001 was er immers geen enkele aanleiding om de heer D genoemde verklaring te laten opstellen, aangezien tot op dat moment niet ter discussie stond dat de percelen 16 en 17 als akkerland konden worden aangemerkt. Voorts kunnen appellanten geen andere bewijzen meer bedenken om aan te tonen dat deze grond gedurende 1987-1991 als akkerland in gebruik is geweest. In die zin wordt van appellanten het onmogelijke gevraagd door met nog meer aanvullende stukken te bewijzen dat de grond gedurende genoemde periode als akkerland in gebruik is geweest. Appellanten zouden niet weten welke stukken dit dan wel zouden moeten zijn.

Ter zitting heeft appellante onder meer het volgende aangevoerd:

"Voor appellante is het een zeer moeilijke opdracht gebleken om op perceelsniveau bewijzen aan te dragen van de stelling dat in 1991 wintertarwe op het perceel is verbouwd. Dit probleem wordt veroorzaakt door het feit dat het in die jaren nog niet verplicht was om op perceelsniveau een opgave van gewassen te doen. Daarnaast bestaat er geen verplichting om administratieve bescheiden gedurende een zo lange periode te bewaren. Het is appellante wel gelukt om enkele oude bouwplannen boven water te krijgen. (…)

Door verweerder wordt gesteld dat geen factuur van de wintertarwe is ingebracht. Ik wil hiervoor echter verwijzen naar de factuur van E d.d. 2 november 1990. Deze factuur had betrekking op het egaliseren van het perceel 8 inclusief het inzaaien. Zoals bekend wordt wintertarwe gezaaid in het najaar van het jaar voorafgaand aan het oogstjaar. Een verwijzing naar het perceel 8 is op deze factuur te vinden in de vorm van de aantekeningen van appellante.

(…)

Verweerder gaat (…) volledig af op het oordeel van een externe partij zonder zich zelf te verdiepen in de betekenis van genoemde beelden. Hierdoor is het ook voor appellante niet mogelijk om bij verweerder na te gaan wat de kleuren op de foto's betekenen. Ook is het zo voor appellant niet duidelijk of en zo ja hoe door verweerder en/of Georas referentiemateriaal is gebruikt bij het interpreteren van de beelden. (…) Kortom: het ultieme bewijsmiddel van verweerder is volstrekt oncontroleerbaar en ondoorzichtig. Het zal u duidelijk zijn dat agrariërs het gevoel hebben dat zij op deze wijze een volstrekt ongelijke strijd voeren."

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt - voorzover hier van belang - onder akkerland verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik was.

Ter beoordeling staat of verweerder zijn standpunt dat een deel van perceel 8, en de percelen 16 en 17 in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 niet in gebruik zijn geweest als akkerland, heeft kunnen baseren op beelden van satellietwaarnemingen die in die periode van genoemde percelen zijn gedaan.

Dienaangaande overweegt het College het volgende.

5.2 Dat verweerder in voorgaande jaren de aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd, genoemde percelen op grond van door appellante verstrekte informatie steeds volledig heeft aangemerkt als akkerland en mede op die grond die eerdere aanvragen van appellante heeft gehonoreerd, staat er niet aan in de weg dat verweerder de aanvraag van appellante voor 2001 toetst aan controlegegevens als bedoelde satellietbeelden, die inmiddels te zijner beschikking zijn gekomen. Evenmin beletten die omstandigheden verweerder bij de beslissing op die aanvraag voor 2001 op grondslag van deze gegevens terug te komen van zijn conclusie in voorgaande jaren, dat het als zodanig door appellante opgegeven perceel voldoet aan de definitie van akkerland, met dien verstande dat appellante in bezwaar de gelegenheid moet worden geboden om kennis te nemen van de in kleur weergegeven satellietbeelden en de uitleg van GeoRas, en om aannemelijk te kunnen maken dat het perceel waarop bedoelde satellietbeelden betrekking hebben, wel degelijk als akkerland is gebruikt in de referentiejaren 1987-1991.

5.3 Appellante heeft in algemene zin gesteld dat de gebruikte satellietbeelden voor haar oncontroleerbaar en ondoorzichtig zijn, daartoe aanvoerend dat het voor haar niet mogelijk is de betekenis van de kleuren en de wijze van interpreteren van deze beelden na te gaan.

Dienaangaande overweegt het College dat appellante tijdens de hoorzitting naar aanleiding van haar bezwaar een toelichting heeft gekregen op de in kleur weergegeven satellietbeelden en dat zij gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid ter zake vragen te stellen. Gesteld noch aannemelijk is dat appellante niet de mogelijkheid is geboden zich behoorlijk voor te bereiden en dat zij bij een betere voorbereiding zaken had kunnen aanvoeren, die thans buiten beschouwing zijn gebleven. Appellantes stelling dat de satellietbeelden en de daaraan gegeven uitleg voor haar oncontroleerbaar en aldus ondoorzichtig zijn, vindt naar het oordeel van het College dan ook geen grondslag in het verhandelde.

Het College kan voorts, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting met betrekking tot de gebruikte satellietbeelden en de toelichting die Honig ter zitting heeft gegeven op de door GeoRas gehanteerde interpretatiemethoden, in hetgeen door appellante is aangevoerd geen aanleiding vinden voor twijfel aan de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de opnamen en de daaraan door GeoRas gegeven geofysische uitleg.

5.4 Appellante heeft ten algemene betoogd dat het moeilijk is tegenover de aanwijzingen die aan de satellietbeelden zijn te ontlenen, op perceelsniveau tegenbewijs aan te dragen.

Dienaangaande overweegt het College dat de bewijspositie waarin appellante is komen te verkeren door de tijd die is verstreken sedert de referentieperiode, weliswaar in aanmerking is te nemen, maar dat het anderzijds op de weg van appellante heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van haar jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun.

Verweerder heeft dan ook in aanmerking kunnen nemen dat het aan de aanvrager is om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling, te controleren of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet, komt gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.

5.5 Aangaande perceel 8 heeft Honig ter zitting toegelicht het onderste en grootste gedeelte als akkerland te hebben aangemerkt gezien de blauwe kleur die dit gedeelte vertoont op de satellietbeelden uit 1987 en 1988. Op het satellietbeeld van 10 maart 1991 vertoont perceel 8 een groene kleur die, naar Honig heeft toegelicht, wijst op gras en niet op wintertarwe dat appellante stelt op dat perceel te hebben geteeld.

Appellante heeft onder overlegging van diverse stukken aangevoerd dat zij in de referentieperiode 1987-1991 een fors areaal bouwland in gebruik heeft gehad.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder op goede gronden gemeend dat deze stukken geen tegenbewijs leveren aangezien zij niet ondubbelzinnig aan perceel 8 kunnen worden gerelateerd. Dit geldt ook voor de factuur d.d. 20 november 1990 van E, waar appellante zich ter zitting met name op heeft beroepen en die als omschrijving "egaliseren en inzaaien" vermeldt. De verwijzing naar perceel 8 op deze factuur betreft slechts een aantekening van appellante. Hieraan kan niet een zodanig bewijskracht worden toegekend dat daarmee vaststaat dat in 1991 op perceel 8 wintertarwe is verbouwd. De enkele omschrijving van "egaliseren en inzaaien" toont bovendien niet aan dat genoemde factuur de inzaai van wintertarwe betreft.

De overgelegde teeltplannen, waarvan het College overigens niet op basis van objectief verifieerbare gegevens kan vaststellen dat zij toentertijd zijn opgesteld, zijn, mede gezien de schetsvorm, niet zodanig objectief dat deze in de weg staan aan verweerders uit de satellietbeelden getrokken conclusies.

Voorts heeft appellante betoogd dat perceel 8 haar in 1989 is toebedeeld als bouwland in het kader van de ruilverkaveling "Etten-Leur-Rucphen".

Dienaangaande overweegt het College dat Nederland voor oppervlakten die betrokken zijn bij een ruilverkaveling kan afwijken van de bepaling van gronden die voor akkerbouwsteun in aanmerking zijn te nemen, maar ingevolge artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 verplicht is passende maatregelen te nemen om te voorkomen dat zodanige afwijking leidt tot een belangrijke toename van het totale landbouwareaal dat voor akkerbouwsteun in aanmerking komt. De toepassing door verweerder van de regel dat slechts uitzondering op de definitie van akkerland wordt gemaakt voor uit ruilverkaveling verkregen gronden die na 1991 in gebruik zijn genomen, is in dit geval onder zodanige passende maatregelen te rekenen. Appellante heeft immers in de jaren 1989, 1990 en 1991 gelegenheid gehad perceel 8 als akkerland aan te wenden. Van een oneigenlijke of onredelijke beperking van de communautair geboden afwijkingsmogelijkheid kan dan ook niet worden gesproken.

5.7 Hetgeen D heeft verklaard over zijn gebruik van de percelen 16 en 17 in de jaren 1987-1991, heeft verweerder kunnen aanmerken als onvoldoende onderbouwd, onvoldoende specifiek en onvoldoende tot deze percelen herleidbaar, om afbreuk te doen aan de conclusies die verweerder uit de satellietbeelden heeft getrokken, zoals deze conclusies door Honig ter zitting zijn toegelicht.

5.8 Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.