AWB 04/78 10 november 2004

29020 Wet op de kansspelen

Vergunning speelautomatenhal

1. Big Apple Arnhem B.V.,

2. Double Fun Amusementen B.V.,

3. V.O.F. Suikerland,

te Arnhem,

4. JVH Amusementscentra B.V., te Tilburg,

5. de vereniging Verenigde Arnhemse Amusementscenters (de VAAC), te Arnhem,

appellanten,

gemachtigde: mr. A.J.B. Ross, advocaat te Zevenaar,

tegen

de Burgemeester van Arnhem, verweerder,

gemachtigde: mr. S.J.P.M. van Oijen, werkzaam bij verweerders gemeente.

1. De procedure

Appellanten hebben bij brief van 27 januari 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 december 2003.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellanten hebben gemaakt tegen in rubriek 2.2 nader omschreven besluiten van verweerder van 20 juni 2003, zoals gewijzigd bij besluiten van 1 augustus 2003.

Bij brief van 1 maart 2004 hebben appellanten de gronden van hun beroep ingediend.

Bij brief van 29 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Desverzocht hebben verweerder en appellanten bij brieven van respectievelijk 23 en 24 juni 2004 nadere stukken toegezonden.

Op 29 september 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht

2. De grondslag van het geschil

2.1 De artikelen 30b en 30c van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luiden, voor zover hier van belang, als volgt:

"Artikel 30b

1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben

a. op of aan de openbare weg.

b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;

(…).

Artikel 30c

1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:

(…)

c. in een inrichting (…) bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.

(…)"

De artikelen 1, 2 en 6 van de Verordening speelautomatenhallen van de gemeente Arnhem (hierna: de Verordening) luiden, voor zover hier van belang, als volgt:

"Artikel 1

1. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

(…)

f. Speelautomatenhal: een inrichting, bestemd om het publiek gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, als bedoeld in artikel 30 c, eerste lid, onder c, van de wet;

(…)

Artikel 2

1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomaten hal te vestigen of te exploiteren.

(…)

Artikel 6

(…)

3. Aan de vergunning worden voorschriften en beperkingen verbonden. Deze hebben in elk geval betrekking op:

a. de sluitingstijden van de speelautomatenhal;

b. het toezicht in de speelautomatenhal;

c. het aantal en type speelautomaten dat mag worden opgesteld;

d. de exploitatie van de hal."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellanten 1 tot en met 4 (hierna: de speelhalexploitanten), verenigd in appellante 5, een rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging, exploiteren al geruime tijd speelautomatenhallen te Arnhem. Op daartoe strekkende aanvragen zijn hun speelhalvergunningen jaarlijks verlengd.

- In december 2001 hebben de speelhalexploitanten - bij afzonderlijke verzoeken - verweerder verzocht om de aan hun vergunningen verbonden voorwaarden voor het kalenderjaar 2002 met betrekking tot onder meer de openingstijden en de serviceverlening aan te passen. In de desbetreffende verzoeken geven zij aan dat de sluitingstijd wat meer bij de horecasluitingstijd zou moeten aansluiten, zonder daarmee gelijk op te lopen, waarbij zij denken aan openingstijden dagelijks van 09.00 uur tot 01.00 uur, met een latere openingstijd (11.00 uur) op zon- en feestdagen. Voorts geven zij aan dat het zeer wenselijk, welhaast noodzakelijk wordt geacht dat bezoekers van de speelhallen gratis serviceproducten, zoals koffie, thee en kleine etenswaar, kunnen worden aangeboden.

- Onder verwijzing naar het eerder door de raad van de gemeente Arnhem vastgestelde beleid, dat met name ziet op het voorkomen, c.q. terugdringen van overmatig speelgedrag, heeft verweerder de speelhalexploitanten bij brieven van 21 maart 2002 bericht dat hij het noodzakelijk acht om, alvorens op de verzoeken om aanpassing van de vergunningvoorwaarden te beslissen, een breed advies in te winnen omtrent de effecten op het speelgedrag, dat hij het in dit kader wenselijk acht de in Arnhem gevestigde speelhallen persoonlijk te bezoeken en dat, nu op korte termijn op de speelhalvergunningaanvragen moet worden beslist, de speelhalvergunningen, voor zover het de vergunningvoorwaarden betreft, naar alle waarschijnlijkheid vooralsnog in ongewijzigde vorm zullen worden verleend.

- Bij brief van 25 maart 2002 heeft het Gelders centrum voor verslavingszorg 'De Grift' (hierna: De Grift), desgevraagd, verweerder geadviseerd de door de speelhalexploitanten ingediende aanvragen om aanpassing van de vergunningvoorwaarden niet te honoreren. Hieraan wordt onder meer ten grondslag gelegd dat het verruimen van openingstijden zal leiden tot een intensiever en langer gebruik van automaten, hetgeen ertoe kan leiden dat de problematiek en de omvang van schulden toeneemt. Het faciliteren van het gebruik van automaten met het beschikbaar stellen van snacks kan ertoe leiden dat de gebruiker minder gestimuleerd wordt om het spelen te onderbreken of te stoppen, hetgeen tot intensiever gebruik zal leiden.

- Desverzocht heeft De Grift op 4 december 2002 een aanvullend advies uitgebracht, luidende, voor zover hier van belang:

(…)

Wanneer deelname aan kansspelen meer als amusement wordt gezien moeten openingstijden enigszins aansluiten op het reguliere horecabeleid.

Bedoeling hiervan is meer recreatieve, niet problematische spelers het amusementscentrum binnen te krijgen.

Een onderzoek getiteld “De invloed van verlengde openingstijden van amusementscenters in Maastricht op het speelgedrag” uitgevoerd in februari 2000 door de Universiteit van Maastricht, Faculteit Gezondheidskunde geeft aan:

“Voor de recreatieve, niet problematische spelers lijkt geen negatief effect aanwezig. De problematische spelers daarentegen lijken langer door te spelen en meer geld uit te geven”.

Daarnaast wordt in dit onderzoek geconcludeerd dat er geen harde bewijzen zijn dat de verlenging van de openingstijden leidt tot een toename in het problematisch gokgedrag.

Naar ons bekend is, is dit het enige onderzoek dat hierover uitgevoerd is. Ons advies luidt terughoudend te zijn met de verruiming van de openingstijden. Wij hebben begrepen dat bij de verzoeken tot verandering van de vergunningen ook sprake is van voorstellen om de openingstijden te veranderen zonder dat er van verruiming sprake is. In een dergelijk geval moet bekeken worden of de verschuiving (meer) aansluit bij het reguliere horecabeleid.

• Welke effecten ten aanzien van de gokproblematiek kunnen worden verwacht indien exploitanten de mogelijkheid wordt geboden kleine etenswaren (en drankjes) te serveren, waarbij het alcoholverbod overigens gehandhaafd blijft?

(…)

Voor de problematische speler geldt dat het hem/haar niet wezenlijk uitmaakt of er wel of niet gegeten wordt tijdens de aanwezigheid in het amusementscentrum.

Sterker nog; gesteld zou zelfs kunnen worden dat (zeer) problematische spelers dan tenminste nog iets aan voeding binnen krijgen.

De vraag is of recreatieve spelers langer zullen blijven wanneer ze van een hapje en een drankje voorzien worden.

In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat hoe meer faciliteiten worden aangeboden binnen het amusementscentrum des te groter de kans dat je spelers krijgt die hun spel niet meer onderbreken. Men hoeft namelijk niet meer van de machine af; hooguit om geld te wisselen of bij de geldautomaat te pinnen.

De vraag blijft daarbij wat feitelijk het effect is van het aanbieden van een hapje en een drankje, omdat deze faciliteit ook meer recreatieve spelers kan aan trekken. Hierover is geen betrouwbare (onderzoeks)-informatie beschikbaar.

- Bij brief van 16 januari 2003 heeft de districtschef van politie van Gelderland-Midden, District Arnhem Veluwezoom, afdeling Bijzondere Wetten, desgevraagd, advies uitgebracht over de aanvragen van de speelhalexploitanten tot aanpassing van de vergunningvoorwaarden. Dit advies komt in grote lijnen overeen met de adviezen van De Grift.

- Bij brieven van 2 april 2003 heeft verweerder de speelhalexploitanten bericht voornemens te zijn het verzoek om kleine hapjes en drankjes te mogen serveren en de openingstijden te verruimen af te wijzen, zij het, wat dit laatste betreft, dat het wel wordt toegestaan de openingstijden aan te passen aan die van de horeca en dat de openingstijden als volgt worden gewijzigd: zon- en feestdagen van 15.00 tot 01.00 uur en overige dagen van 12.00 tot 01.00 uur.

- Van de aan de speelhalexploitanten geboden gelegenheid om over dit voornemen hun zienswijze naar voren brengen, hebben de exploitanten verenigd in de VAAC bij gezamenlijke brief van 18 april 2003 gebruik gemaakt.

- Bij vier besluiten van 20 juni 2003 heeft verweerder de speelhalexploitanten voor de periode van 1 januari 2003 tot en met 31 december 2003 vergunning verleend voor hun speelautomatenhallen. De voorwaarden waaronder deze vergunningen zijn verleend luiden, voor zover hier van belang, als volgt:

"1. de inrichting is slechts voor het publiek geopend van 12.00 uur tot 01.00 uur, op zondagen en algemeen erkende feestdagen van 15.00 uur tot 01.00 uur;

(...)

4. in de inrichting mag alleen koffie of thee worden verstrekt. Andere dranken en eetwaren mogen niet verkrijgbaar zijn noch ter plaatse worden genuttigd;"

In de bijlagen bij deze besluiten heeft verweerder, onder verwijzing naar de door De Grift en de korpschef uitgebrachte adviezen, onder meer overwogen dat het onderzoek voldoende aanleiding geeft om verruiming van de openingstijden te weigeren en dat blijkens voormelde adviezen het serveren van hapjes en drankjes in de amusementshallen zal leiden tot een toeneming van de gokverslaving.

- Tegen deze besluiten hebben appellanten bij brief van 31 juli 2003 bezwaar gemaakt.

- Op verzoek van de speelhalexploitanten heeft verweerder bij besluiten van 1 augustus 2003 de op 20 juni 2003 verleende speelhalvergunningen gewijzigd voor wat betreft de openingstijden, in die zin dat de speelautomatenhallen voor het publiek geopend mogen zijn van 11.00 tot 24.00 uur en op zondagen en algemeen erkende feestdagen van 15.00 tot 01.00 uur.

- Bij brief van 27 augustus 2003 hebben appellanten verweerder verzocht de openingstijden op zon- en feestdagen ten opzichte van de oude vergunningen ongewijzigd te laten, dat wil zeggen van 13.00 tot 23.00 uur.

- Op 25 september 2003 zijn appellanten door de Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften (hierna: de bezwaarschriftencommissie) omtrent hun bezwaren gehoord. De bezwaarschriftencommissie heeft verweerder op 28 oktober 2003 als volgt geadviseerd:

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaren gericht tegen de weigering om langer open te mogen zijn en hapjes en drankjes te mogen verstrekken ongegrond verklaard, alsmede de speelhalvergunningen gewijzigd conform het verzoek van de speelhalexploitanten van 27 augustus 2003. Hiertoe is, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.

De in bezwaar bestreden besluiten berusten op een discretionaire bevoegdheid, waarbij verweerder over een zekere mate van vrijheid beschikt om naar eigen inzicht invulling te geven aan het lokale speelautomatenbeleid. Conform landelijk beleid is hierbij het tegengaan van problematisch gokken als uitgangspunt genomen.

Het in de gemeente Maastricht verrichte onderzoek, waarnaar in het advies van De Grift is verwezen, ziet op exact dezelfde problematiek als die waarop de aanvragen van de leden van de VAAC zien. Het advies van De Grift, dat mede gebaseerd is op de conclusies van dit onderzoek, maakt voldoende duidelijk dat bij verlenging van de openingstijden risico wordt gelopen voor wat betreft de gokproblematiek. Dit advies geeft dan ook voldoende aanleiding om verruiming van de openingstijden te weigeren.

Gelet op het door De Grift omschreven risico van het verstrekken van hapjes en (niet-alcoholische) drankjes, inhoudende dat hoe meer faciliteiten worden aangeboden binnen het amusementscentrum des te groter de kans is dat de spelers hun spel niet meer onderbreken, is besloten dat in de speelautomatenhallen alleen koffie of thee mag worden verstrekt en dat andere dranken en etenswaren niet verkrijgbaar mogen zijn, noch ter plaatse mogen worden genuttigd.

4. Het standpunt van appellanten

Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Op grond van de Wet en de Verordening mocht verweerder de hier aan de orde zijnde voorschriften niet aan de verleende speelhalvergunningen verbinden. Verweerders bevoegdheid in dezen wordt beperkt: hij moet niet alleen rekening houden met hetgeen de gemeenteraad in de Verordening heeft bepaald, maar ook met de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels. Daarnaast zijn volgens vaste jurisprudentie van het College de nadere aan de vergunning verbonden regels slechts toelaatbaar voor zover zij betrekking hebben op de aard van de speelautomaten in relatie met het karakter van de inrichting, hetgeen ziet op aanwezigheidsvergunningen, en voor zover dit uit een oogpunt van toezicht op de naleving van met name titel Va van de Wet noodzakelijk is, hetgeen ziet op exploitatievergunningen. Voorts is in artikel 6, derde lid, van de Verordening niets vermeld over hapjes en drankjes.

Verweerder baseert de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om de openingstijden te verruimen met name op het in Maastricht, door studenten van de universiteit van Maastricht uitgevoerde, onderzoek. Uit dit onderzoek, waarop wel wat is af te dingen, kan echter niet de conclusie worden getrokken dat verruiming van de openingstijden risico's met zich brengt voor wat betreft de gokproblematiek. Hierbij wordt aangetekend dat in Maastricht de verlengde openingstijden na de proefperiode zijn gehandhaafd en nog steeds gelden en dat telefonische navraag bij de gemeente Maastricht heeft geleerd dat de verlengde openingstijden niet hebben geleid tot enige verstoring van de openbare orde door bezoekers van de amusementscentra in deze gemeente. De ervaringen in de gemeente Maastricht, tezamen met die in de gemeente Apeldoorn, bevestigen dat verlenging van de openingstijden niet leidt tot toename van de gokproblematiek.

De door de speelhalexploitanten geëxploiteerde amusementscentra hebben tien jaar lang, tot ongeveer het jaar 2000, gratis hapjes en (niet-alcoholische) drankjes verstrekt, zonder dat dit tot problemen leidde. Blijkens de van het Landelijk Alcohol en Drugs Informatiesysteem (hierna: Ladis) afkomstige cijfers is in die periode de gokverslaving juist sterk verminderd. Nu De Grift bij het afgeven van haar advies niet is uitgegaan van de juiste gegevens, te weten dat jarenlang gratis hapjes en drankjes zijn verstrekt, zonder dat dit tot problemen leidde, kan het advies van De Grift de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om hapjes en drankjes te mogen serveren niet schragen. Van belang in dit verband is het advies van de bezwaarschriftencommissie, waaruit blijkt dat De Grift in het geheel geen concrete bewijzen en/of aanwijzingen heeft dat het verstrekken van hapjes en (niet-alcoholische) drankjes leidt tot problematischer gokgedrag. Wat betreft de mogelijkheid om hapjes en drankjes aan te bieden is voorts van belang dat de invoering van de productdifferentiatie bij de wijziging van de speelautomatentitel van de Wet per 1 juni 2000 exploitanten de mogelijkheid biedt hun speelhallen op te waarderen. In dit verband wordt verwezen naar de Handreiking Gemeentelijk Speelautomatenbeleid van de VNG.

Al met al wordt het bestreden besluit niet gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Weliswaar heeft verweerder ter zake van het verzoek om de openingstijden te verruimen en hapjes en drankjes te mogen serveren een discretionaire bevoegdheid, doch dit laat onverlet dat verweerder zijn afwijzing van dit verzoek voldoende moet motiveren, hetgeen hij heeft nagelaten.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 In de eerste plaats ziet het College zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de VAAC wel als belanghebbende in de zin van de artikelen 8:1 juncto 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is aan te merken. Ingevolge het eerste lid van artikel 1:2 is hiertoe vereist dat haar belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Gelet op het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Deze aan de statutaire doelstelling te ontlenen algemene en collectieve belangen moeten dan los kunnen worden gezien van die van de individuele leden van, in dit geval, de VAAC. Nu niet in geding is een collectief, het eigen belang van de betrokken speelhalexploitanten overstijgend belang, zoals ook zijdens de VAAC ter zitting is bevestigd, kan de VAAC, die niet de geadresseerde is van het bestreden besluit, niet worden aangemerkt als belanghebbende in vorenbedoelde zin. Voor zover het beroep is ingesteld door de VAAC dient het derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.

5.2 Vervolgens verwerpt het College het betoog van de overige appellanten, dat ertoe strekt dat verweerder op grond van de Wet en de Verordening niet bevoegd was tot verbinden van de onderhavige voorschriften aan hun speelhalvergunningen. Hiertoe wordt het volgende overwogen.

Uit artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet volgt dat de wetgever het aan de gemeenteraden heeft overgelaten of het houden van speelautomatenhallen in hun gemeente mogelijk moet zijn. Gemeenteraden die in deze mogelijkheid willen voorzien, zoals die van de gemeente Arnhem, zijn bevoegd om in de daartoe noodzakelijke gemeentelijke verordening te bepalen dat, en op welke punten, voorschriften en beperkingen aan speelhalvergunningen worden verbonden. Deze bevoegdheid wordt niet ingeperkt door artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet.

Artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, van de Verordening bepaalt expliciet dat de aan speelhalvergunningen te verbinden voorschriften en beperkingen in elk geval betrekking hebben op de sluitingstijden van de speelautomatenhal. Verweerder is ten aanzien van de sluitingstijden dus bevoegd een daartoe strekkend voorschrift of beperking aan de aan de speelhalexploitanten verleende speelhalvergunningen te verbinden. Verweerder bezit die bevoegdheid eveneens ten aanzien van het verstrekken van hapjes en drankjes. Voor zover immers het verstrekken van hapjes en drankjes niet onder de exploitatie van de hal als bedoeld onder d valt, biedt de zinsnede "in elk geval" in de aanhef van artikel 6, derde lid, van de Verordening ter zake voldoende grond voor een voorschrift of beperking.

5.3 Hetgeen de speelhalexploitanten hebben gesteld omtrent de - volgens hen - ondeugdelijke motivering van verweerders weigering om de vergunningvoorschriften in de door hen bepleite zin te wijzigen, komt er in wezen op neer dat het aan verweerder is om aan te tonen dat deze wijzigingen niet leiden tot toename van de gokproblematiek. Hierbij beroepen de speelhalexploitanten zich, naar zij ter zitting hebben verklaard, op het uitgangspunt van - met name - de laatste wijziging van de Wet, die volgens hen inhoudt dat ondernemers de vrijheid moeten hebben om te ondernemen. Aldus, zo hebben de speelhalexploitanten in dit verband betoogd, kan een ondernemer aan verweerder voorleggen dat hij ten behoeve van de exploitatie van zijn onderneming over bepaalde faciliteiten wenst te beschikken, waarna verweerder moet aantonen dat die faciliteiten risico's met zich brengen voor wat betreft de gokproblematiek. Blijkens het beroepschrift en het verhandelde ter zitting stellen de speelhalexploitanten zich, net als de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt dat verweerder hierin in het onderhavige geval niet is geslaagd. In het bijzonder blijkt uit de adviezen van De Grift waarop verweerder zich heeft gebaseerd niet dat uitbreiding van de openingstijden en verstrekking van gratis hapjes en drankjes leidt tot toename van de gokproblematiek, aldus de speelhalexploitanten.

Naar het oordeel van het College kan aan verweerder echter niet de eis gesteld worden te bewijzen of aannemelijk te maken dat de voorgestelde aanpassingen van de vergunningvoorwaarden substantiële risico's met zich brengen voor wat betreft de gokverslavingsproblematiek.

Verweerder heeft immers een discretionaire bevoegdheid en het ligt op zijn weg om te beoordelen welke beperkingen en voorschriften geboden zijn om het, ondanks de onmiskenbaar daaraan verbonden gevaren, niettemin mogelijk te maken dat in zijn gemeente de exploitatie van speelautomatenhallen kan plaatsvinden.

Op basis van de beide adviezen en de bevindingen van het te Maastricht uitgevoerde onderzoek heeft verweerder zeker kunnen oordelen dat geenszins valt uit te sluiten dat de gewenste wijzigingen van de vergunningvoorschriften nadelige effecten zouden hebben voor wat betreft de verslavingsproblematiek. Gelet daarop is er voor het College geen grond om de afwijzing van de verzoeken van de speelhalexploitanten onrechtmatig te achten.

Met betrekking tot de verstrekking van drankjes en hapjes hebben appellanten verklaard, dat deze jarenlang in strijd met de vergunningvoorschriften heeft plaatsgevonden, zonder dat zulks tot aanwijsbare problemen aanleiding heeft gegeven. Daarmee is echter naar het oordeel van het College niet komen vast komen te staan dat genoemde verstrekking niet toch als een risicoverhogende factor bij het ontstaan van gokverslaving beschouwd moet worden.

Gesteld noch gebleken is dat tegenover de door verweerder aangewezen bezwaren zo zwaarwegende belangen van de exploitanten staan dat in het licht daarvan toch tot de gevraagde wijzigingen had moeten worden overgegaan.

Het College constateert dan ook dat verweerder de tegen zijn besluiten gerichte bezwaren ongegrond heeft mogen verklaren en dat met de in het bestreden besluit opgenomen uiteenzettingen voldoende wordt duidelijk gemaakt om welke reden verweerder van het andersluidende advies van de bezwaarschriftencommissie is afgeweken.

5.4 Gelet op het vorenoverwogene, dient het beroep, voor zover het is ingesteld door appellanten 1 tot en met 4, ongegrond te worden verklaard.

5.5 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.

6. De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door de VAAC;

- verklaart het beroep ongegrond, voor zover het is ingesteld door de overige appellanten.

w.g. W.E. Doolaard De griffier is niet in staat

de uitspraak te ondertekenen