AWB 03/416 19 november 2004

5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen

Maatschap A en AB, te X, appellante,

gemachtigde: H. ten Klooster AA, werkzaam bij Countus accountants en adviseurs te Ommen,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerders ministerie.

1. De procedure

Op 8 april 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit, verzonden op 25 februari 2003.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.

Op 9 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 17 oktober 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar namens appellante zijn verschenen A en C, en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn toenmalige gemachtigde mr. K.J.H. Terwal.

Bij beslissing van 5 december 2003 heeft het College, van oordeel dat het onderzoek niet volledig is geweest, het onderzoek heropend en verweerder de gelegenheid geboden een aantal vragen te beantwoorden.

Bij brief van 26 januari 2004 heeft verweerder het College antwoorden op de gestelde vragen doen toekomen en op 20 februari 2004 heeft appellante op de door verweerder gegeven antwoorden gereageerd.

Bij brief van 18 maart 2004 heeft verweerder gereageerd op het gestelde in appellantes brief van 20 februari 2004 en bij brief van 2 april 2004 heeft appellante het College een reactie op verweerders brief van 18 maart 2004 doen toekomen.

Bij brieven van 22 juni 2004 en 22 september 2004 heeft appellante aanvullende stukken ingediend.

Op 8 oktober 2004 heeft een nader onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Namens appellante zijn daarbij verschenen A en C. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L 160, blz. 1; hierna: Verordening (EG) nr. 1251/1999), is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 7

Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb. 1992, L 391, blz. 36), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) 2801/1999 (Pb 1999, L 340, blz. 29), is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 9

1. (…)

2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met: tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 hectare en niet groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.

Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.''

Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 1

In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

l. akkerland:

a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was;

(…)

Artikel 4

1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:

(…)

3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:

a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;

b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;

c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;

d. en voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen.

(…)"

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:

- Appellante heeft op 17 maart 2001 een "Aanvraag oppervlakten/Gebruik gewaspercelen Opgave 2001" bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling voor 10,02 hectare snijmaïs.

- Bij brief van 10 december 2001, met bijlage, is aan appellante medegedeeld dat bij controle door middel van teledetectie is gebleken dat gewasperceel 13 ter grootte van 1,77 hectare niet voldoet aan de definitie akkerland. Daarbij is appellante verzocht aan te tonen dat het betreffende gewasperceel in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.

- Op 18 december 2001 heeft verweerder van appellante een reactie op zijn brief van 10 december 2001 ontvangen. Daarin heeft appellante een notariële transportakte van een perceel landbouwgrond ter grootte van 1,77 hectare en een kopie van een kadasterkaart overgelegd.

- Bij besluit van 19 januari 2002 is de aanvraag van appellante voorzover deze subsidie voor de gewasgroep maïs betreft, afgewezen omdat het verschil tussen de aangevraagde (10,02 hectare) en de geconstateerde (8,25 hectare) oppervlakte 1,77 hectare bedraagt, zijnde 21,45% van de geconstateerde oppervlakte en bij een verschil groter dan 20%, het recht op een subsidie binnen de betrokken gewasgroep geheel vervalt.

- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 februari 2002 bezwaar gemaakt.

- Op 23 januari 2003 heeft verweerder appellante ter zake van haar bezwaar gehoord. Blijkens het verslag van die hoorzitting heeft appellante bij die gelegenheid nadere stukken overgelegd ter onderbouwing van haar standpunt dat gewasperceel 13 wel aan de definitie akkerland voldoet.

- Bij brief van 3 februari 2003 heeft appellante verweerder nadere stukken doen toekomen.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe onder meer als volgt overwogen:

"Ten aanzien van het perceel met volgnummer 13 bericht ik u als volgt.

Door middel van satellietfoto's en de interpretatie daarvan door Georas, is gebleken dat het voornoemde perceel in de referentiejaren 1987 t/m 1991 geheel met gras beteeld is geweest.

(…)

Om deze satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste.

Aangaande het perceel met volgnummer 13 met een totale aangevraagde oppervlakte van 1,77 hectare, dient u aan te tonen dat dit perceel in één van de jaren 1987 t/m 1991 is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas, en derhalve voldoet aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder l, van de Regeling.

(…)

Uit de door u ingediende notariële transportaktes en de kadasterkaart is af te leiden, dat u het in geding zijnde perceel op 11 juli 1997 in eigendom heeft verkregen. Hiermede heeft u echter op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt, dat perceel 13 in één van de jaren van de referentieperiode (…) daadwerkelijk met een akkerbouw- of tuinbouwgewas beteeld is geweest.

Uit de premie-aanvragen 1993 t/m 1996 van de vorige eigenaar van het onderhavige perceel en de daarbij behorende beslissingen blijkt, dat aan uw rechtsvoorganger in het verleden wel een akkerbouwbijdrage voor dit perceel is toegekend. Echter, de omstandigheid dat LASER in voorgaande jaren de aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd, staat er niet aan in de weg dat LASER de Aanvraag oppervlakten 2001 toetst aan meer gedetailleerde controlegegevens die inmiddels te zijner beschikking zijn gekomen. Evenmin vormen deze omstandigheden een beletsel voor LASER om bij de beslissing op basis van deze gegevens terug te komen van zijn conclusie van voorgaande jaren. Bij de beoordeling van een nieuwe aanvraag is LASER niet gebonden aan de feitelijke vaststellingen in eerdere jaren. Iedere aanvraag staat in dit opzicht op zichzelf. Verder merk ik op dat LASER pas sinds 2001 over de satellietopnamen van het betreffende perceel beschikt.

Wat de schriftelijke verklaring van de echtgenote van de vorige eigenaar betreft merk ik het volgende op.

Zij verklaart, dat het in het geding zijnde perceel tijdens de ruilverkaveling, als gevolg van verschil van mening over de aanleg van een sloot, een tijd lang braak heeft gelegen. Zodra dit perceel weer bruikbaar was als bouwland, is er maïs op verbouwd. Zij heeft hiermee echter niet verklaard, dat het betreffende perceel gedurende de referentieperiode tenminste één keer met een akkerbouwgewas beteeld is geweest.

Uit de gegevens van de landbouwtelling kan worden afgeleid, dat u in 1988 4,25 hectare akkerbouw in het bouwplan had. Niet echter kan met het door u verstrekte overzicht worden aangetoond dat het perceel met volgnummer 13 gedurende de referentieperiode tenminste één jaar met een akkerbouwgewas beteeld is geweest.

Het door u overgelegde bewijsmateriaal is dan ook - mede gelet op de beschikbare satellietfoto's waaruit blijkt dat het perceel met volgnummer 13 in de referentieperiode 1987 t/m 1991 met gras beteeld is geweest - als onvoldoende beoordeeld.

(…)

[U] wijst (…) op het feit, dat de vorige eigenaar het onderhavige perceel heeft verkregen door middel van ruilverkaveling. De akte van toedeling is op 14 december 1989 ingeschreven in de openbare registers, zoals blijkt uit de door u ingediende notariële transportakte. Dit wordt bevestigd door de folder van het kadaster. Hiermede doet u impliciet een beroep op artikel 4, tweede lid (oud) van de Regeling (...). Echter, er kan uitsluitend met succes een beroep op laatstgenoemd artikel worden gedaan, indien de ruilverkaveling heeft plaatsgevonden na 31 december 1991. Bij een ruilverkaveling die voor deze datum is afgerond is derhalve geen succesvol beroep op de uitzondering van de ruilverkaveling zoals genoemd in artikel 4 (oud) van de Regeling mogelijk. De ruilverkaveling waarbij uw bedrijf betrokken is geweest is, blijkens de folder van het kadaster en de inschrijving van de akte van toedeling in de openbare registers, op 14 december 1989 afgerond. Dit is door u bevestigd tijdens de hoorzitting (...). Daar de ruilverkaveling is afgerond voor 31 december 1991, kan uw beroep op artikel 4, tweede lid (oud) van de Regeling niet slagen.

(…)"

In de procedure bij het College heeft verweerder het volgende standpunt ingenomen:

In het geval van appellante is het nieuwe artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling van toepassing en niet het 'oude' artikel 4, tweede lid, van de Regeling. De in artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling neergelegde 'vergunningplicht' geldt in beginsel voor ruilverkavelingen - van overheidswege - die ná 20 januari 2001 hebben plaatsgevonden. Gelet op het ontbreken van een overgangsbepaling kan verweerder er niet aan ontkomen om het vergunning- /toestemmingsvereiste mede van toepassing te verklaren op gronden welke zijn verkregen in het kader van ruilverkavelingen die hebben plaatsgevonden vóór 20 januari 2001. Buiten twijfel staat dat het vervangen van percelen die niet voldoen aan de definitie akkerland voor andere die daaraan wel voldoen niet geldt bij ruilverkavelingen die hebben plaatsgevonden vóór 1 januari 1992. De peildatum van 31 december 1991 markeert het einde van de referentieperiode van vijf jaar waarbinnen voldaan kan zijn aan de daarop betrekking hebbende maatstaven en geldt dan ook als beoordelingsmoment voor de vraag of een perceel wel of geen akkerland is.

De achtergrondgedachte bij de beleidsregel dat grond die is toebedeeld in het verband van een ruilverkaveling die vóór 1 januari 1992 is voltooid, niet als vervangende grond voor akkerbouwsteun in aanmerking komt, is dat voor aanvragers de mogelijkheid heeft bestaan percelen in de referentieperiode te gebruiken voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee te laten voldoen aan de definitie akkerland. Slechts in een enkel bijzonder geval is een producent toegestaan met de definitie akkerland te schuiven, maar een dergelijke situatie is hier niet aan de orde.

Bij een besluit tot heroverweging van appellantes steunaanvraag over het seizoen 2000, dat leidde tot terugvordering van reeds betaalde premie, is de geconstateerde oppervlakte van perceel 13 vastgesteld op 1,67 hectare, terwijl deze oppervlakte bij de aanvraag 2001 werd vastgesteld op 1,77 hectare. Ten onrechte verbindt appellante hieraan de conclusie dat de metingen van GeoRas dus onbetrouwbaar zouden zijn. Deze 0,1 hectare vormt het verschil tussen de gedeclareerde en door GeoRas gemeten oppervlakte en die omvang blijft binnen de meetmarge die GeoRas heeft gehanteerd. Dat deze 0,1 hectare bij de terugvorderingsactie buiten beschouwing is gebleven, betekent niet dat deze 0,1 hectare wel voldoet aan de definitie akkerland.

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:

Het perceel met volgnummer 13 dient te worden aangemerkt als akkerland in de zin van de Regeling, omdat de grond in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest. Appellante heeft deze grond op 10 juli 1997 in eigendom verkregen van de vorige eigenaar.

De satellietfoto's van GeoRas, waaruit zou volgen dat perceel 13 in de referentiejaren met gras beteeld is geweest, kunnen geen overtuigend bewijs leveren. Het zijn momentopnames die zich niet altijd lenen voor een eenduidige interpretatie. De kans is aanwezig dat de foto's buiten het groeiseizoen zijn gemaakt.

Appellante zet vraagtekens bij de juistheid van de getoonde satellietfoto's. Deze foto's zouden betrekking moeten hebben op de jaren 1987 en 1989, maar daarop zijn de huidige perceelsgrenzen ingetekend in plaats van de oude perceelsgrenzen die in 1987 en 1989 vóór de ruilverkaveling bestonden. Indien de foto's daadwerkelijk betrekking zouden hebben op de jaren 1987 en 1989 zouden daarop natuurlijke grenzen als een houtwal en een sloot zichtbaar moeten zijn. Gedurende de referentieperiode van 1987 tot en met 1991 hebben op perceel 13 kavelwerkzaamheden plaatsgevonden, welke eind 1988 zijn afgerond.

De betrouwbaarheid van de door verweerder gebruikte satellietfoto's is verder twijfelachtig vanwege het feit dat verweerder in het kader van een herbeoordeling van appellantes subsidieaanvraag in het jaar 2000, de grootte van perceel 13 heeft vastgesteld op 1,67 hectare in plaats van op 1,77 hectare.

Indien verweerder bij de beoordeling van de aanvraag voor het jaar 2001 zou uitgaan van een perceelsgrootte van 1,67 hectare, dan zou het verschil in aangevraagde en geconstateerde oppervlakte minder dan 20% bedragen en zou appellante voor andere opgegeven percelen voor akkerbouwsteun in aanmerking komen.

Voorts is het betreffende perceel 13 bij de vorige eigenaar in de plaats gekomen van in de zin van de Regeling premiewaardige landbouwgrond, die deze vorige eigenaar bij de ruilverkaveling "Y-X" heeft ingebracht. De akte van toedeling is op 14 december 1989, tijdens de referentieperiode, gepasseerd. Op grond van de oude tekst van artikel 4, tweede lid, van de Regeling kon deze grond worden aangemerkt als premiewaardige grond.

Het vergunning-/toestemmingsvereiste van artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling is, vanwege de datum van het passeren van de akte van toedeling, in dit geval niet van toepassing.

De vorige eigenaar van perceel 13 heeft volgend op de ruilverkaveling in ieder geval in de jaren 1993, 1994, 1995 en 1996 subsidie in het kader van de Regeling aangevraagd en deze subsidies ook ontvangen. Appellante heeft te goeder trouw gehandeld, omdat zij van de vorige eigenaar had begrepen dat perceel 13 premiewaardig was.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt - voorzover hier van belang - onder akkerland verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik was.

Het College staat voor de beantwoording van de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het thans aan appellante toebehorende perceel 13 in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 niet in gebruik is geweest als akkerland. Verweerder heeft zijn standpunt in dezen gebaseerd op beelden van satellietwaarnemingen die in de referentieperiode van genoemd perceel 13 zijn gedaan. Dienaangaande overweegt het College het volgende.

5.2 Dat verweerder in voorgaande jaren de aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd,

genoemd perceel op grond van door appellante of door de vorige eigenaar van het perceel verstrekte informatie steeds volledig heeft aangemerkt als akkerland en mede op die grond die eerdere aanvragen van appellante of van de vorige eigenaar heeft gehonoreerd, staat er niet aan in de weg dat verweerder de aanvraag van appellante voor 2001 toetst aan controlegegevens als bedoelde satellietbeelden, die inmiddels te zijner beschikking zijn gekomen.

Evenmin beletten die omstandigheden verweerder bij de beslissing op die aanvraag voor 2001 op grondslag van deze gegevens terug te komen van zijn conclusie in voorgaande jaren, dat het als zodanig door appellante opgegeven perceel voldoet aan de definitie van akkerland.

5.3 Appellante heeft pas nadat het bestreden besluit was genomen in algemene zin gesteld aan de juistheid van de gebruikte satellietbeelden te twijfelen, omdat (-) het momentopnames zijn die zich niet voor een eenduidige interpretatie lenen, (-) op deze, naar gesteld in 1987 en 1989 gemaakte beelden, de perceelsgrenzen van ná de ruilverkaveling zijn afgebeeld, (-) natuurlijke perceelsgrenzen als een houtwal en een sloot, die in 1987 en 1989 aanwezig waren, niet zichtbaar zijn, en (-) verweerder bij een herbeoordeling van de steunaanvraag van appellante voor 2000 de grootte van perceel 13 door middel van interpretatie van satellietbeelden inmiddels op 1,67 hectare in plaats van op 1,77 hectare heeft vastgesteld.

Dienaangaande overweegt het College dat hetgeen appellante in dit verband heeft aangevoerd, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting met betrekking tot de gebruikte satellietbeelden, geen aanleiding biedt voor twijfel aan de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de opnamen en de daaraan gegeven geofysische uitleg. In het bijzonder heeft verweerder naar het oordeel van het College ter zitting in voldoende mate duidelijk gemaakt dat op de satellietbeelden uit 1987 en 1989 de huidige perceelsgrenzen zijn geprojecteerd en dat natuurlijke perceelsgrenzen als een houtwal en een sloot op deze beelden niet herkenbaar zijn. Voorts heeft verweerder een afdoende verklaring gegeven voor het feit dat in het door appellante genoemde heroverwegingsbesluit ten aanzien van de steunaanvraag voor 2000 is uitgegaan van een grootte van perceel 13 van 1,67 hectare. Het College voegt hier nog aan toe dat in deze procedure uitsluitend verweerders besluit met betrekking tot de steunaanvraag 2001 ter toetsing voorligt. Het door verweerder in mei 2004 genomen besluit tot terugvordering van reeds betaalde premie is hier niet aan de orde.

5.4 Appellante heeft onder overlegging van diverse stukken, waaronder een notariële transportakte, een kopie van een kadasterkaart en een schriftelijke verklaring van de echtgenote van de vorige eigenaar van perceel 13, aangevoerd dat genoemd perceel op enig moment in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder echter op goede gronden gemeend dat deze stukken geen tegenbewijs opleveren, aangezien met deze stukken op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt dat op perceel 13 op enig moment in de referentieperiode een akkerbouw- of tuinbouwgewas is geteeld.

5.5 Voorts heeft appellante betoogd dat perceel 13 aan de vorige eigenaar van dit perceel als akkerland is toebedeeld in het kader van de ruilverkaveling "Y-X".

Dienaangaande overweegt het College dat Nederland voor oppervlakten die betrokken zijn bij een ruilverkaveling kan afwijken van de bepaling van gronden die voor akkerbouwsteun in aanmerking zijn te nemen, maar ingevolge artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 verplicht is passende maatregelen te nemen om te voorkomen dat zodanige afwijking leidt tot een belangrijke toename van het totale landbouwareaal dat voor akkerbouwsteun in aanmerking komt. De toepassing door verweerder van de regel dat slechts uitzondering op de definitie van akkerland wordt gemaakt voor na 31 december 1991 uit ruilverkaveling verkregen gronden, is in dit geval onder zodanige passende maatregelen te rekenen. De vorige eigenaar van perceel 13 heeft immers in de jaren 1990 en 1991 gelegenheid gehad perceel 13 als akkerland aan te wenden, nu de akte van toedeling op 14 december 1989 is gepasseerd. Niet gebleken is dat de vorige eigenaar van genoemd perceel de deze grond in 1990 en 1991 niet voor akkerbouw heeft kunnen aanwenden. Kavelwerkzaamheden waren, volgens de door appellante ter zitting afgelegde verklaring, eind 1988 reeds voltooid.

Van een oneigenlijke of onredelijke beperking van de communautair geboden afwijkingsmogelijkheid kan dan ook niet worden gesproken.

5.6 Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.