AWB 04/30 19 november 2004

10810 Melkequivalent

A en B, tezamen vormend de maatschap C, te X, appellante,

gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,

tegen

het Productschap Zuivel, verweerder,

gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.

1. De procedure

Appellante heeft bij faxbericht van 14 januari 2004 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 december 2012503.

Bij dit besluit is beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit tot registratie van een hoeveelheid melkequivalent die rechtstreeks voor consumptie is geleverd in de heffingsperiode 2002/2003.

Bij brief van 13 februari 2004 zijn de gronden van het beroep ingediend.

Bij brief van 13 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 20 september 2004 heeft appellante nadere stukken ingediend.

Op 1 oktober 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens appellante waren tevens beide vennoten van de maatschap aanwezig. Namens verweerder zijn mede verschenen mr. F.G.P. Diermanse en L.J. Koers.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb. 1992, L 405; hierna: Verordening 3950/92) bepaalt, voorzover hier van belang:

"1. De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. (…)”

De tot 31 maart 2002 geldende Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb. 1993, nr. L 57; hierna: Verordening 536/93) luidde, voorzover hier van belang:

" Artikel 1

De op 31 maart 2002 in werking getreden Verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 3950/92 (Pb. 2001, L 187; hierna: Verordening 1392/2001) bepaalt, voorzover hier van belang:

“ Artikel 2

2. (…)

Bij levering van geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk moet de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit bewijzen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het melkvetgehalte is meegeteld. Wanneer dat bewijs niet wordt geleverd, wordt de melk voor de berekening van de heffing als volle melk aangemerkt.

1. De koper is ter zake van de hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, welke hem wordt geleverd en die zijn heffingvrije hoeveelheid overschrijdt, een heffing verschuldigd.

2. Het bedrag van de heffing wordt met inachtneming van de EG-verordeningen vastgesteld. De hoeveelheid geleverde melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de EG-verordeningen.

1. De producent is ter zake van rechtstreekse verkoop voor consumptie van een hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, die zijn referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overschrijdt, een heffing verschuldigd.

2. Het bepaalde in artikel 2, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.”

Deze wijziging van de Regeling superheffing 1993 is in de Staatscourant als volgt toegelicht:

“ Een belangrijke inhoudelijke wijziging betreft de grondslag voor de berekening van de heffing en de omrekening naar equivalenties. Ten gevolge van de aanscherping van de EG verordening is artikel 2, tweede lid, van de regeling superheffing aangepast. De betekenis hiervan is dat de producent ingeval van levering van afgeroomde melk het bewijs moet leveren dat de melkvet-bestanddelen (in de vorm van boter of room en dergelijke) reeds zijn meegeteld voor de berekening van de heffing. Slaagt de producent niet in dit bewijs, wordt de afgeroomde melk of melkproduct meegeteld als ware het volle melk. Alle geleverde melk is onderhevig aan een eventuele heffing. De handels-kwaliteit van de melk speelt dus in het kader van de vaststelling van de heffing geen rol.

Voor andere zuivelproducten dan melk, boter en room dienen de equivalenties door de bevoegde instanties van de lidstaten te worden vastgesteld.

In ons land is dat het Productschap Zuivel. Daarbij is thans uitdrukkelijk bepaald dat de equivalenties dienen om de hoeveelheid melk vast te stellen die is gebruikt voor de bereiding van de zuivelproducten. Met deze wijzigingen wordt beoogd voortaan alle gebruikte melk en zuivel die het bedrijf verlaten, ten volle mee te laten tellen voor de berekening van de grondslag van de heffing.”

2. Voor de omrekening van kaas naar melk wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk.

Op grond van het droge-stofgehalte en/of het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt, tenzij de kaas bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat voor de berekening van de heffing met het betrokken melkvet is rekening gehouden.

Voorafgaand aan de wijziging van 15 april 1998 is een ontwerp voor deze wijziging gepubliceerd in het PBO-blad van 13 maart 1998 (PBO-blad 1998, 17). Onder dit ontwerp is een toelichting geplaatst, die onder meer vermeldt:

“ De overige zuivelproducten, waaronder de zure boerderij-zuivelproducten, vallen eerst sinds 1991/1992 onder de regeling superheffing (…). De COS berekent het melkequivalent op basis van het vetgehalte van de betrokken zuivelproducten met de formule (…). De toepassing van deze formule kan tot gevolg hebben dat een aanzienlijke hoeveelheid “magere” producten wordt geleverd op een relatief klein quotum. De onderhavige systematiek gaat er namelijk vanuit dat het melkvet, dat onttrokken is aan de boerderijmelk, in de vorm van andere zuivelproducten (zoals room en boter) wordt meegeteld bij de berekening van het melkequivalent van het totaal van de leveranties van de producent.

Wanneer de producent het ontbrekende melkvet niet verantwoordt voor de superheffing kan dit ertoe leiden dat zijn productieruimte op oneigenlijke wijze wordt vergroot.

Lid 3

(…) Toepassing van de bestaande formule blijft achterwege indien het gaat om producten die bereid zijn uit ontroomde melk en de producent niet kan aantonen dat het melkvet verantwoord is voor de superheffing. In die gevallen wordt omgerekend met de factor 1, behalve voor kwark waarop dan de factor 3 wordt toegepast.”

2. Voor de omrekening van kaas naar melk wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk.

Op grond van het droge-stofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt. Dit geldt niet indien de kaas bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het betrokken melkvet is meegeteld.

3. Het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in de leden 1 en 2 wordt berekend op basis van het vetgehalte van de geleverde hoeveelheid zuivelproduct volgens de formule hoeveelheid zuivelproduct x vetpercentage zuivelproduct x 0,23, tenzij het betrokken zuivelproduct bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het betrokken melkvet is meegeteld.

In dat geval wordt voor de omrekening naar melk:

? indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd;

? indien het andere zuivelproducten dan kwark betreft, de factor 1 gehanteerd.

“ De tekst van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1392/2001 verschilt op een aantal punten van de tekst van de regeling in artikel 1 Verordening (EEG) nr. 536/93.

In verband hiermee behoeft artikel 7 van de PZ-verordening aanpassing. Daarbij gaat het om andere zuivelproducten dan room en boter.

In de praktijk komt het voor dat producenten een deel van het melkvet vernietigen of vervoederen, terwijl de overige bestanddelen van de melk wel worden geleverd.

Daarom wordt, voor de omrekening naar melk, ervan uitgegaan dat magere zuivelproducten bereid zijn uit volle melk, als niet aannemelijk kan worden gemaakt dat het ontbrekende melkvet is, of wordt, meegeteld voor de vaststelling van de grondslag van de eventuele heffing.

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Bij circulaire van 12 april 2001, COS 059, heeft verweerder het “opgaveformulier geleverde hoeveelheid rechtstreeks voor consumptie in de heffingsperiode 2000/2001” aan betrokkenen in de sector gezonden. In paragraaf 1 van deze circulaire is vermeld:

“ De Europese Commissie is voornemens de uitvoeringsbepalingen van de superheffingsregeling op een aantal punten aan te passen. (…) wordt verwacht dat de Commissie meer duidelijkheid geeft omtrent de omrekening van geleverde producten naar de daarvoor gebruikte hoeveelheid melk. Daaruit zal waarschijnlijk voortvloeien dat bij de omrekening alle bestanddelen van de melk moeten worden meegenomen, ook al heeft een bestanddeel (bijvoorbeeld melkvet) het bedrijf niet verlaten. Deze wijziging kan gevolgen hebben voor de nationale superheffingsregeling en het uitvoeringsbeleid daarvan voor het quotumjaar 2001/2002.”

- Bij circulaire van 9 november 2001, COS 062, heeft verweerder betrokkenen op de hoogte gesteld van de per 31 maart 2002 in werking te treden wijziging van de regeling, zoals deze op dat moment was neergelegd in Verordening 536/93. De circulaire vermeldt onder meer:

“ Nieuw is dat uitdrukkelijk is bepaald dat de (…) te gebruiken equivalenties (omrekeningsfactoren) dienen om vast te stellen welke hoeveelheid melk is gebruikt voor de productie van de zuivelproducten.

Dat betekent dat bij de omrekening naar melk(equivalent), rekening moet worden gehouden met alle bestanddelen van de voor de productie gebruikte melk, ook al is een bepaald bestanddeel, bijvoorbeeld het vet, niet geleverd.”

- Appellante heeft bij een op 13 mei 2003 ondertekend formulier aan verweerder gespecificeerd opgave gedaan van door haar als producent in de heffingsperiode 2002/2003 rechtstreeks voor consumptie geleverde hoeveelheden melk en andere zuivelproducten, steeds onder vermelding van het bij de onderscheiden producten behorende vetgehalte.

- Bij registratiebericht van 6 juni 2003 heeft verweerder appellante bericht tot welke registratie, uitgedrukt in kilogrammen melk(equivalent), de opgave heeft geleid. Hierbij heeft verweerder de hoeveelheden van de diverse producten die zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken, omgerekend in hoeveelheden melkequivalent door vermenigvuldiging met een factor 3, voorzover het kwark betreft, en met een factor 1 voorzover het betreft vla, biogarde en alle soorten yoghurt en consumptiemelk, ongeacht het vetgehalte van het verkochte product. Ook ten aanzien van karnemelk is een factor 1 gehanteerd, voorzover het niet karnemelk betreft die is vrijgekomen bij bereiding van boter die zelf ook is opgegeven als rechtstreeks verkocht product. In een brief van eveneens 6 juni 2003 heeft verweerder toegelicht dat hij de factoren 1 en 3 heeft toegepast ten aanzien van producten die zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken dat niet is opgegeven bij de geleverde producten.

- Bij brief van 18 juli 2003 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het registratiebericht van 6 juni 2003.

- Bij brief van 29 augustus 2003 heeft appellante de gronden van haar bezwaar ingediend.

- Op 15 oktober 2003 heeft appellante haar bezwaar mondeling doen toelichten op een hoorzitting.

- Bij brief van 21 oktober 2003 heeft appellante nadere stukken aan verweerder doen toekomen.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit is verweerder aan één bezwaar - betreffende het rekening houden met toevoegingen - tegemoetgekomen. De vastgestelde hoeveelheid verkocht melkequivalent is om deze reden verlaagd tot 3.719.885 kg. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder het volgende overwogen:

“ Uitgangspunt in Verordening (EG) nr. 1392/2001 is dat de (…) equivalenties dienen om vast te stellen welke hoeveelheden melk de producent heeft gebruikt voor de productie van de betrokken producten. Bij de gebruikte melk gaat het om de onbewerkte melk (…). Dit betekent dat het niet zo kan zijn dat door vernietiging van melkvet, de berekening van het melkequivalent uitkomt op een hoeveelheid die in geen enkele verhouding staat tot de werkelijk gebruikte hoeveelheid boerderijmelk.

Dat de gebruikte hoeveelheid melk het uitgangspunt is voor de vaststelling van de equivalenties wordt ondersteund door de mogelijkheid voor de lidstaat om de forfaitaire vaststelling voor andere zuivelproducten dan room, boter en kaas te baseren op het melkveebestand van de producent en de verplichting voor de lidstaat om, indien de producent daarvan bewijzen overlegt, de equivalenties te baseren op de werkelijk gebruikte hoeveelheid melk (artikel 2, lid 3, onder c en laatste alinea Verordening (EG) nr. 1392/2001).

De wijze waarop aan dit uitgangspunt vorm is gegeven in de nationale uitvoeringsbepalingen sluit aan bij het voorschrift voor levering van afgeroomde melk in artikel 2, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1392/2001.

Het uitvoeringsbeleid van het productschap hield in dat onder bepaalde voorwaarden ook de vetvernietiging geen gevolgen had voor de berekening van het melkequivalent (toepassing van de factor 1 bleef achterwege). De voorwaarden betroffen de controleerbaarheid van de vernietiging. Het productschap ging er namelijk van uit dat het afgeroomde melkvet in werkelijkheid niet werd vernietigd maar buiten de superheffingsadminstratie om ("zwart") op de markt werd gebracht. In de praktijk bleek echter dat het doel, ontmoediging en indamming van de praktijk van de vetvernietiging, niet werd bereikt. Dit betekende dat, na vaststelling van Verordening (EG) nr. 1392/2001, niet meer kon worden volstaan met een melding vooraf van voorgenomen vetvernietiging. Aanpassing van de uitvoeringsbepalingen was noodzakelijk.

(…)

De COS heeft de boerderijzuivelbereiders in een circulaire van 12 april 2001 op de hoogte gebracht van de komende wijzigingen in het uitvoeringsbeleid.

In een circulaire van 9 november 2001 is meegedeeld dat de nieuwe berekeningsmethodiek voor het eerst gevolgen heeft voor de berekening van de superheffing over de rechtstreekse verkoop in de heffingsperiode 2002/2003.

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

4.1 Verweerder grijpt terug op artikel 2, tweede lid, Verordening 1392/2001. Toepassing van deze bepaling is ten aanzien van appellante slechts mogelijk voorzover het de levering van (522.587 kg) halfvolle en (243.699 kg) magere consumptiemelk betreft. Slechts in zoverre is sprake van levering van geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk. Andere zuivelproducten vallen onder de werking van het derde lid van artikel 2. Een berekening naar analogie van het tweede lid is, nu voor overige producten uitdrukkelijk een regeling in het derde lid is getroffen, niet toelaatbaar.

4.2 Uitgangspunt van (onder andere artikel 1 van) Verordening 3950/92 is dat heffingen kunnen worden opgelegd over melk of melkequivalent dat is geleverd of verkocht. Het in de heffing betrekken van hoeveelheden vernietigd vet als waren deze geleverd, is strijdig met dit uitgangspunt en ook met artikel 2, eerste lid, Verordening 1392/2001, welke bepaling spreekt van de hoeveelheid melk(equivalent) “die het bedrijf verlaat”.

4.3 Niet is gezegd dat bij de berekening van hoeveelheden melkequivalent er een verhouding moet zijn met de werkelijk gebruikte hoeveelheid melk, ongeacht de samenstelling ervan.

4.4 Het standpunt van verweerder sluit - waar dit geen rekening houdt met het vetgehalte van de geleverde producten - de mogelijkheid in zich dat, ingeval de bij de bereiding van magere zuivelproducten vrijkomende hoeveelheid vet wél op de markt wordt gebracht, sprake is van een verschuldigde superheffing die lager is dan wanneer deze hoeveelheid niet op de markt wordt gebracht. Dit kan zich voordoen als zowel de karnemelk als de boter met een laag werkelijk vetgehalte op de markt worden gebracht. Deze consequentie past niet binnen de uitgangspunten van hetgeen de Europese wetgever heeft beoogd.

4.5 Tot 1 april 2002 ging verweerder, ook wanneer bij de productbereiding vet werd afgeroomd en vernietigd of vervoederd, bij de berekening van de equivalenten uit van de formule: zuivelproduct maal percentage vet maal 0,23. Ook de Minister van - toen - Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: LNV) hanteerde bij de quotatoedeling deze formule. Een en ander was in overeenstemming met Verordening 536/93, in het bijzonder met artikel 1, tweede lid, tweede alinea, hiervan. Deze bepaling biedt de lidstaten immers de mogelijkheid de equivalenties te berekenen op grond van het droge stof- en vetgehalte van de producten. Dat de Raad blijkens Verordening 3950/92 en de Commissie blijkens haar verordeningen het vetgehalte leidend wilden laten zijn bij de vaststelling van de geleverde of verkochte hoeveelheden, is ook verklaarbaar vanuit de gedachte dat de superheffing ook en vooral is ingevoerd vanwege overschotten van boter. Als uit 22,5 kg melk één kg boter en 22,5 kg karnemelk wordt bereid en de boter niet op de markt wordt gebracht, dient deze laatste omstandigheid vanzelfsprekend te leiden tot een aanpassing van de berekeningsmethodiek.

4.6 Dat de Europese wetgever het produceren van minder vet als zwaarwegend beschouwt, blijkt ook uit artikel 4, eerste lid, Verordening 1392/2001, ingevolge welke bepaling verschillen in vetgehalte tussen aan de fabriek geleverde melk en het representatieve vetgehalte waarover wordt beschikt, leiden tot een aanpassing van de geleverde hoeveelheid melk(equivalent). Dat dit ertoe leidt dat producenten door melk te leveren met een aanzienlijk lager vetgehalte per saldo meer melk op de markt kunnen brengen, is een consequentie hiervan waar verweerder - ook blijkens een uitspraak van het College van 29 oktober 2002 (AWB 03/658) - niet omheen kan.

4.7 Het hanteren van de equivalentie 1 bij vernietiging van melkvet is in strijd met artikel 2, derde lid, onder c, Verordening 1392/2001 alsmede met doel en strekking van deze Verordening en van vermelde bepaling in het bijzonder. De derde volzin van het derde lid doet hier niet aan af. Immers, deze bepaling biedt een producent de mogelijkheid om, indien de gehanteerde equivalentie voor hem ongunstig uitpakt, een andere hoeveelheid uitgangsmelk aan te tonen, die vervolgens in aanmerking dient te worden genomen. Het is dus niet meer dan een optie voor de producent, welke ingeval van vetvernietiging niet interessant is.

4.8 Met Verordening 1392/2001 is geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van Verordening 536/93 beoogd. Noch een vergelijking van de teksten van beide verordeningen, noch kennisneming van de considerans boven Verordening 536/93 duidt immers op een dergelijke wijziging. Ook de Europese Commissie zelf geeft in haar brief van 12 augustus 2002 aan het Ministerie van LNV aan dat er geen wijziging is geweest en beoogd.

4.9 Nu geen sprake is van een dwingende Europeesrechtelijke regel die verweerder heeft genoopt tot het doorvoeren van de onderhavige wijziging van de equivalentenberekening, kan toetsing aan het vertrouwensbeginsel aan de orde komen. Dit beginsel is geschonden, aangezien appellante geen rekening behoefde te en kon houden met een wijziging die zodanig ingrijpend is als de onderhavige.

In dit verband is allereerst van belang dat bij de toekenning van melkquota op grond van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelproducten (hierna: BSZB) ingeval van niet op de markt brengen van vet en room een melkequivalent werd berekend op basis van het vetgehalte van het geleverde product.

Voorts is van belang dat de aanscherping van de controle op vetvernietigingen in het heffingsjaar 1997/1998 was ingegeven door de vrees dat buiten de productadministratie om hoeveelheden vet of room alsnog “zwart” op de markt zouden worden gebracht. Dit komt ook naar voren uit verweerders notitie “Vaststelling van afgeleverde hoeveelheden melkequivalent bij rechtstreekse verkopen” van november 1997. In deze notitie wordt wel onderkend dat op een gering aantal bedrijven een aanzienlijk deel van het melkvet wordt afgescheiden en niet op de markt gebracht, maar wordt niet geconcludeerd dat sprake is van ongewenste effecten. De notitie stelt in dit verband slechts maatregelen ter controle op daadwerkelijke vernietiging voor.

Tenslotte: In de communicatie naar appellante en producenten in het algemeen heeft verweerder nooit aangegeven dat hij twijfels had of het toepassen van melkequivalenten bij vetvernietiging wel in overeenstemming zou zijn met het Europese recht.

Meer specifiek met betrekking tot haarzelf merkt appellante nog op dat de Minister van LNV - blijkens een equivalentieberekening betreffende het heffingsjaar 1993/1994 - reeds in het begin van de jaren ‘90 op de hoogte was van de praktijk van vetvernietiging op haar bedrijf. Bovendien heeft appellante - in de problemen tengevolge van aanvankelijk uitblijven van melkquotum op grond van de BSZB - gekozen voor de bereiding van magere producten, omdat hiervoor - ook volgens de minister - minder quotum nodig was. Omstreeks 1995 is van de zijde van verweerder in een overleg met appellante zelfs meegedeeld dat de productie van magere producten, waarbij het vrijkomende vet werd vernietigd, een goede mogelijkheid zou zijn om de productie op peil te houden en de financiële problemen het hoofd te bieden. Appellante heeft vanaf de heffingsperiode 1998/1999 steeds, zoals vereist, de hoeveelheden vernietigd vet tevoren aangemeld, zonder dat dit tot correcties heeft geleid. Nimmer, ook niet bij een bezoek van een delegatie van verweerder op 18 juni 1998 - in verband met een gedane melding van vervoedering of vernietiging van melkvet - is enig signaal afgegeven dat de wijze van berekening van de superheffing op gespannen voet zou kunnen staan met de bedoelingen van de Europese wetgever en dat appellante er rekening moest houden dat de berekeningswijze wel eens zou kunnen worden gewijzigd.

Had verweerder appellante in 1997 meegedeeld dat haar productiewijze ertoe zou kunnen leiden dat uiteindelijk toch een keer heffing zou moeten worden betaald, dan zou zij naar alternatieven hebben gezocht.

Verweerders circulaire van 12 april 2001 - op dezelfde datum door appellante ontvangen - vormde voor appellante geen aanleiding haar productieniveau aan te passen, omdat door gebruik van de term “waarschijnlijk” de mogelijkheid werd opengelaten dat de uiteindelijke uitwerking van de regelgeving anders zou zijn dan waarschijnlijk werd geacht. Deze circulaire was dus geen reële aankondiging.

De nieuwe heffingssystematiek is gaan gelden met ingang van het heffingsjaar 2002/2003. Dit heffingsjaar zelf is dus niet aan te merken als deel van de overgangsperiode. Het tijdvak dat wel als overgangsperiode is te beschouwen, is dus aanzienlijk korter dan de door verweerder gestelde twee jaar en liep van 9 november 2001- de dagtekening van de circulaire waarin de werkwijze die verweerder voornemens is voor 2002/2003 wordt aangegeven - tot 1 april 2002. Deze overgangstermijn is onvoldoende om tegemoet te komen aan de negatieve gevolgen voor appellante, voortvloeiend uit aanzienlijke investeringen die zij in de zuivelbereidingstak heeft gedaan.

4.10 Het handelen van verweerder is aan te merken als een regulering van de eigendom, hetgeen meebrengt dat op grond van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM een “fair balance” is vereist tussen het algemeen belang en de individuele belangen van appellante. Aan dit vereiste wordt niet voldaan, omdat geen sprake is van een productiemethode die grote negatieve invloed heeft op het Europese marktbeleid. In dit verband is van belang dat de omvang van appellantes productie - Europees, maar ook nationaal - verwaarloosbaar is. Bovendien valt niet aan te nemen dat een grote groep producenten zou kunnen ontstaan die de bereiding van zuivelproducten op een zo grote schaal als die waarop appellante opereert, zou aanvangen. Bovendien is de schade van appellante buitensporig groot. Dit blijkt uit de hoogte van de superheffing en de omvang van de investeringen uit de afgelopen jaren die niet, althans volstrekt onvoldoende, voor andere doelen kunnen worden gebruikt. In dit verband is ook van belang dat de schadevergoeding die de Minister van LNV - na volledige quotumtoekenning - eind 1999 had toegekend, is gebruikt voor verdere uitbreiding van de verwerkingscapaciteit voor zure zuivelproducten.

Alternatieven om de geleden schade te voorkomen, ontbreken de facto. Aankoop van het benodigde extra quotum (bijna twee miljoen kg) zou bijna € 4 mln. kosten en is volstrekt onmogelijk. Huur is geen reële oplossing, omdat de mogelijkheid hiertoe is gemaximeerd op 75.000 kg. De suggestie grond te verkopen, mist iedere realiteit: de grond is nodig voor de melkveehouderij; verkoop zou een zodanige desinvestering voor de gebouwen betekenen, dat nooit meer een koper voor het bedrijf te vinden zou zijn. Bovendien zou de bank ingeval van verkoop, gebruik makend van haar recht van eerste hypotheek, zich de verkoopopbrengst toe-eigenen. Appellante legt een schaderapport over, dat ziet op schade door onderbezetting en uitgaat van de huidige bedrijfssituatie. Met in het verleden gemaakte marketing- en ontwikkelingskosten is (nog) geen rekening gehouden. Wel is rekening gehouden met kostenbesparingen als gevolg van het niet meer afromen van melk en zelfs met de mogelijkheid boter op de markt te brengen.

De vaste kamercommissie voor LNV van de Tweede Kamer heeft de minister opgedragen een regeling te treffen voor het bedrijf van appellante en enkele anderen.

4.11 De Europese regelgeving is voldoende duidelijk en doel en strekking ervan verzetten zich niet tegen een ongewijzigde voortzetting van het oude heffingsbeleid. Alleen als hieromtrent toch twijfel zou bestaan, dienen prejudiciële vragen te worden gesteld aan het Hof van Justitie.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Het beroep van appellante richt zich niet tegen de vaststelling in kilogrammen melkequivalent van de hoeveelheid kwark die rechtstreeks is verkocht. Deze vaststelling blijft dus buiten beschouwing. Navolgende overwegingen hebben dus geen betrekking op kwark.

5.2 Verweerder heeft bij de bepaling van het melkequivalent van de verschillende rechtstreeks verkochte zuivelproducten toepassing gegeven aan artikel 7, derde lid, laatste zinsnede, van de Zuivelverordening 1994, zoals deze is gewijzigd op 17 april 2002; dat wil zeggen met hantering van de factor 1. Een dergelijke toepassing wordt door vermeld artikel 7, derde lid, voorgeschreven indien aan twee voorwaarden wordt voldaan: 1) de betrokken zuivelproducten zijn bereid uit melk waaraan vet is onttrokken, en 2) de producent kan niet aantonen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het betrokken melkvet is meegeteld. Verweerders standpunt dat aan beide voorwaarden wordt voldaan, wordt door appellante niet bestreden. Voorop staat dan ook dat artikel 7 van de Zuivelverordening 1994 correct is toegepast.

5.3 Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling superheffing 1993 is ingeval van rechtstreekse verkoop het in artikel 2, tweede lid, van deze regeling bepaalde ter zake van geleverde melk van overeenkomstige toepassing. Dit betekent ten eerste dat ook ingeval van rechtstreekse verkoop geldt dat bij de vaststelling van een eventuele heffing de hoeveelheid - in termen van artikel 4: rechtstreeks verkocht - melkequivalent wordt bepaald met inachtneming van de EG-verordeningen, zoals altijd al was bepaald in artikel 2, tweede lid, van de Regeling superheffing 1993. Ten tweede betekent dit dat overeenkomstig de toevoeging aan laatstbedoelde bepaling per 31 maart 2002 - in termen van artikel 4: rechtstreeks verkochte - geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk voor de berekening van de grondslag van de heffing als volle melk moet worden aangemerkt, zulks “met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001”. De argumenten van appellante komen er voor een groot deel op neer, dat verweerder door de verkochte producten - met toepassing van de factor 1 - aan te merken als volle melk, de toepasselijk verklaarde voorschriften uit de EG-verordeningen heeft veronachtzaamd.

5.4 Appellante heeft hiertoe - zoals aangegeven onder 4.1 van deze uitspraak - aangevoerd dat artikel 2, tweede lid, van Verordening 1392/2001, waarin Europees een basis valt te vinden voor het aanmerken van afgeroomde melk als volle melk, enkel betrekking heeft op melk en niet op andere zuivelproducten. Deze constatering staat er evenwel niet aan in de weg dat verweerder voor andere rechtstreeks verkochte zuivelproducten dan melk eenzelfde benadering volgt. Hiertoe overweegt het College dat artikel 2, derde lid, van Verordening 1392/2001 regelt hoe de equivalenten van dergelijke zuivelproducten worden vastgesteld. Blijkens de aanhef van het derde lid geschiedt dit door vaststelling van de hoeveelheden melk die voor de productie van de producten zijn gebruikt. Hieruit blijkt ondubbelzinnig dat de Europese wetgever het uitgangspunt hanteert dat de hoeveelheid “uitgangsmelk” bepalend is bij de vaststelling van het in acht te nemen equivalent. De uitwerking als gegeven in onderdeel c van het derde lid dwingt niet tot een andere benadering. Immers, de - in Nederland gekozen - bepalingsvariant uit onderdeel c volstaat ermee aan te geven dat de equivalenties worden bepaald op basis van “met name het drogestofgehalte en het vetgehalte van deze producten”. De gebruikte bewoordingen - in het bijzonder de woorden “met name”- duiden erop dat de beide vermelde gehalten op zichzelf genomen niet allesbepalend zijn. De in Nederland gekozen praktijk, die erop neerkomt dat in de regel het vetgehalte van de verkochte producten wél bepalend is, maar dat op deze regel een uitzondering wordt gemaakt indien (zoals bij vernietiging of vervoedering het geval zal zijn) het vetgehalte van de uitgangsmelk niet wordt meegeteld bij de vaststelling van de grondslag voor eventuele heffing ter zake van andere uit deze uitgangsmelk voortgekomen producten, is dus verenigbaar met Verordening 1392/2001.

Op grond hiervan faalt niet alleen de onder 4.1 weergegeven grief, maar is ook hetgeen is weergegeven onder 4.3, 4.7 en 4.11 tevergeefs aangewend.

5.5 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Verordening 3950/92 kan heffing verschuldigd zijn over hoeveelheden melk of melkequivalent die op de markt worden gebracht. Wat een op de markt gebrachte hoeveelheid melk of melkequivalent is, is nader geregeld in artikel 2, eerste lid, van Verordening 1392/2001: de hoeveelheid melk of melkequivalent die een bedrijf verlaat. Hoe de hoeveelheden melk en melkequivalent worden berekend ingeval geen sprake is van volle melk, is geregeld in artikel 2, tweede en derde lid, van Verordening 1392/2001. Uit het tweede lid blijkt dat bij de bepaling van de hoeveelheid op de markt gebrachte melk, afgeroomde melk onder omstandigheden kan en dient te worden beschouwd als volle melk. Uit de aanhef van het derde lid blijkt dat de ingevolge dit lid vast te stellen equivalenties ertoe strekken weer te geven welke hoeveelheid melk is gebruikt voor de vervaardiging van de op de markt gebrachte producten. Uit beide leden blijkt dus dat de Commissie in Verordening 1392/2001 onder hoeveelheden melk en melkequivalent die het bedrijf verlaten hoeveelheden verstaat, die na een bepaalde berekening, met inachtneming van bepaalde formules, en na een bepaalde beoordeling worden vastgesteld. Deze hoeveelheden hoeven volgens tekst en systematiek van deze Verordening niet overeen te komen met feitelijk geleverde of verkochte hoeveelheden met een bepaald vetgehalte.

Het College voegt aan het voorgaande nog toe dat geen argumenten zijn aangedragen om specifiek te betogen dat artikel 2 van Verordening 1392/2001 in de betekenis die hieraan overeenkomstig het voorgaande toekomt, in strijd zou zijn met artikel 2, eerste lid, van Verordening 3950/92. Ook het College ziet geen reden zulks aan te nemen.

Een en ander leidt tot de gevolgtrekking, dat de onder 4.2 weergegeven grief faalt. Tevens brengt het vorenoverwogene mee dat het onder 4.5 weergegeven argument van appellante

- dat er, kort gezegd, op neerkomt dat de Europese wetgever het vetgehalte van afgezette producten leidend wil laten zijn bij de vaststelling van de op de markt gebrachte hoeveelheden melk(equivalent) - op een misvatting berust. Artikel 4, eerste lid, van Verordening 1392/2001 kan - anders dan gesuggereerd in de weergave onder 4.6 - aan appellantes opvatting terzake geen steun bieden, aangezien deze bepaling een specifieke regeling biedt die enkel betrekking heeft op hoeveelheden die aan de fabriek zijn geleverd.

5.6 Dat de door verweerder gehanteerde methode van equivalentenvaststelling tot gevolg kan hebben dat in voorkomende gevallen de hoeveelheid equivalent hoger is dan de hoeveelheid die in aanmerking zou worden genomen indien alle uit de melk verkregen producten op de markt zouden worden gebracht - en de vaststelling van de hoeveelheid melk(equivalent) zou geschieden aan de hand van de hoeveelheden op de markt gebrachte producten en met toepassing van de formule, omschreven in de eerste zinsnede van artikel 7, derde lid, van de Zuivelverordening 1994 - doet aan het voorgaande niet af. Hiertoe overweegt het College dat het verschil tussen de uitkomsten van beide wijzen van berekenen enkel een gevolg is van hantering van de forfaitaire factor 0,23 in evenbedoelde formule, welke factor - naar niet in geding is - in zijn algemeenheid voor een verantwoorde benadering van de werkelijkheid hanteerbaar is. Het verschil hangt dus samen met een - niet ontoelaatbare - hantering van een forfaitaire factor en zal, gelet op de achtergrond van de keuze voor deze factor - zo het zich voordoet - gering van omvang zijn. In ieder geval beogen beide methoden van kwantificering vast te stellen welke hoeveelheden melk gebruikt zijn voor de productie van de verkochte producten en passen zij dientengevolge binnen het uitgangspunt dat is geformuleerd in artikel 2, derde lid, aanhef, van Verordening 1392/2001.

De onder 4.4 weergegeven grief faalt dus eveneens.

5.7 De onder 4.8 weergegeven stellingname van appellante kan aan het voorgaande evenmin afdoen. Allereerst overweegt het College hiertoe dat de inhoud van artikel 2, derde lid, van Verordening 1392/2001 wel degelijk anders is dan die van artikel 1, tweede lid, van Verordening 536/93, in het bijzonder waar het betreft de aanhef van eerstbedoeld artikellid. Waar de betekenis van artikel 2, derde lid, van Verordening 1392/2001 duidelijk is, leidt de - volgens verweerder door de Commissie gehuldigde - opvatting dat geen wijziging ten opzichte van Verordening 536/93 zou zijn beoogd, niet tot de conclusie dat evenbedoelde betekenis van artikel 2, derde lid, van Verordening 1392/2001 zou moeten veranderen.

Dat Verordening 536/93 aan de door verweerder gevolgde benadering in de weg zou staan, staat overigens geenszins vast.

5.8 In de onder 2.2 van deze uitspraak weergegeven passage uit zijn circulaire van 12 april 2001 heeft verweerder aan onder meer appellante duidelijk gemaakt dat de op handen zijnde Europese regelgeving waarschijnlijk zou gaan voorschrijven dat de vaststelling van de hoeveelheid melkequivalent zou moeten gaan plaatsvinden op - kort gezegd - een wijze als bij het bestreden besluit door verweerder gevolgd. Naar het oordeel van het College lag het op de weg van appellante deze passage op te vatten als serieuze waarschuwing dat de wijze van omrekening waar haar bedrijfsvoering van uitgaat, naar verwachting met ingang van de volgende heffingsperiode niet langer gevolgd zal worden. Na kennisneming van deze waarschuwing heeft appellante dus ongeveer een jaar de tijd gehad alvorens de wijziging van de voorschriften enig effect zou kunnen gaan sorteren.

Zeker nu verweerder bedoelde waarschuwing heeft doen uitgaan, kan appellante niet met vrucht volhouden dat zijdens verweerder bij haar een te rechtvaardigen vertrouwen zou zijn gewekt, dat de aanvankelijk gevolgde praktijk terzake van equivalentiebepaling blijvend gevolgd zou worden. Weliswaar heeft verweerder appellante niet eerder gewaarschuwd dat rekening moest worden gehouden met wijziging van deze praktijk, hier staat evenwel tegenover - zo concludeert het College op grond van het over en weer gestelde - dat verweerder evenmin aan appellante heeft aangegeven dat bedoelde praktijk, ook bij vernietiging van hoeveelheden vet met een omvang als inmiddels aan de orde was, tot in lengte van jaren ongewijzigd zou mogen worden voortgezet. In ieder geval staat, blijkens hetgeen appellante ter zitting heeft verklaard, vast dat appellante niet bij verweerder heeft nagevraagd of zij rekening zou moeten houden met een mogelijke beëindiging van de gevolgde wijze van equivalentiebepaling. Dat appellante het niet op haar weg achtte te liggen om dit spontaan aan de orde te stellen, is een standpunt dat op zichzelf niet onbegrijpelijk is. Hier staat echter tegenover dat appellante dan niet met recht het standpunt kan betrekken dat zij erop mocht rekenen dat een bedrijfsopzet waarin structureel zeer grote hoeveelheden melkvet worden vernietigd, blijvend aanspraak zou kunnen maken op een berekeningswijze als door verweerder tot dan toe gevolgd. Hierbij is van belang dat ook de regelgeving zoals deze tot aan de inwerkingtreding van Verordening 1392/2001 gold, geen duidelijk aanknopingspunt biedt voor de opvatting dat bij de bepaling van het melkequivalent uitsluitend het vetgehalte van het rechtstreeks verkochte product van belang zou mogen zijn, met voorbijgaan aan de vraag uit welke hoeveelheid koemelk het product is bereid, zolang maar het verwijderde melkvet wordt vernietigd, ongeacht de mate waarin dit geschiedt. In dit verband overweegt het College dat voorafgaand aan de heffingsperiode 2002/2003 in de ter zake geldende nationale voorschriften, evenmin als in de toelichtingen hierop, in enigerlei zin wordt aangegeven dat ingeval van vetvernietiging aanspraak bestaat op (heffingvrije) rechtstreekse verkoop van producten die bereid zijn uit aanzienlijk grotere hoeveelheden melk dan mogelijk zou zijn geweest indien dit vet niet was vernietigd, maar in enige vorm op de markt was gebracht.

5.9 Naar aanleiding van hetgeen appellante -naar onder 4.9 is weergegeven - heeft aangevoerd met betrekking tot de quotatoedeling op grond van de BSZB, voegt het College aan het voorgaande nog het volgende toe.

Het “zure” quotum - blijkens bij het verweerschrift gevoegd overzicht in totaal 1.633.924 kg - is aan appellante geheel toegekend met toepassing van artikel 6 van de BSZB op basis van aangegane investeringsverplichtingen. De formule volgens welke zodanige toekenning geschiedt, gaat - globaal weergegeven - uit van een bepaald aantal standplaatsen, verminderd met een korting en vermenigvuldigd met 6.000 kg. Een volgens deze formule toegekend quotum geeft recht op levering van een zodanige hoeveelheid volle melk. Van toekenning op basis van een historisch (laag) vetgehalte, behorend bij magere producten, was in het geval van appellante dus geen sprake. Aan mogelijk aan een dergelijke toekenning klevende nadelige gevolgen ingeval van toepassing van verweerders huidige berekeningspraktijk, kan in ieder geval bij appellante dus geen sprake zijn.

5.10 De omstandigheid dat appellante, bij niet honoreren van het door haar gestelde bij haar gewekte vertrouwen, in grote continuïteitsproblemen komt, is een gevolg van de door haar als ondernemer gemaakte keuze voor een bedrijfsvoering die zich afhankelijk stelt van een toepassing van de superheffingsregels die buitengewoon gunstig voor haar uitpakt, maar ten aanzien waarvan - naar uit het vorenoverwogene volgt - geen aanspraak op ongewijzigde voortzetting bestaat. Een gevolg als vorenbedoeld heeft verweerder, gegeven de correcte toepassing van de nationaal geldende - in overeenstemming met de Europese voorschriften zijnde - regels, voor rekening van appellante mogen laten. Het door appellante gestelde als weergegeven onder 4.9 en 4.10 van deze uitspraak stuit op het voorgaande af.

5.11 Het beroep dient op grond van het voorgaande ongegrond te worden verklaard.

5.12 Voor een veroordeling van een partij in de proceskosten acht het College geen termen aanwezig.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.