College van Beroep voor het bedrijfsleven

Zesde enkelvoudige kamer

AWB 04/1063 26 oktober 2005

5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen

A, te B, appellant,

gemachtigde: ing. A.A.J. Albers, werkzaam bij Area Adviseurs te Horst,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.

1. De procedure

Appellant heeft bij brief van 6 december 2004, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 oktober 2004.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 17 mei 2004, waarbij een eerder besluit tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over het jaar 2000 is herzien en de uitbetaalde subsidie is teruggevorderd.

Bij brief van 7 januari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 13 januari 2005 heeft hij vervolgens een verweerschrift ingediend.

Op 14 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is, zoals voorafgaand bericht, niet verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:

"Definities

1. Blijvend grasland

Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."

'' Artikel 9

1. (…)

2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.

Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.

De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.

Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.

3. (…)

Artikel 14

1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...).

(…)

4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.

Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.

(…)"

“ 1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:

a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;

b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of

c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.

(...)"

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Op 11 mei 2001 heeft de maatschap C en D en E te B een formulier “Aanvraag Oppervlakten/Gebruik gewaspercelen, Opgave 2001” bij verweerder ingediend. Daarmee heeft deze maatschap onder meer het maïsperceel met volgnummer 15 voor akkerbouwsteun opgegeven.

- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat de gemeten oppervlakte van perceel 15 1.27 ha bedraagt en dat dit perceel niet aan de definitie akkerland voldoet.

- Met deze mededeling geconfronteerd heeft de maatschap bij brief van 31 december 2001, onder overlegging van een aantal facturen, gesteld dat het perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 wel als akkerland in gebruik is geweest.

- Bij besluit van 18 januari 2002 heeft verweerder beslist op de aanvraag van de maatschap onder handhaving van het standpunt dat perceel 15 niet aan de definitie akkerland voldoet. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.

- Aangezien de oppervlakte van perceel 15 deel uitmaakte van het door appellant in zijn aanvraag voor 2000 opgegeven perceel 2, met een opgegeven oppervlakte van 2.70 ha, heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, zijn eerdere besluit op appellants aanvraag voor 2000 herzien. Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte (25,76%), heeft verweerder voor dat jaar op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun alsnog geheel geweigerd en de reeds uitbetaalde steun van € 2422,60 op grond van artikel 14 van die verordening teruggevorderd.

- Appellant heeft tegen dit besluit bij brief van 2 juli 2004 bezwaar gemaakt.

- Nadat appellant bij brief van 2 september 2004 meegedeeld had geen gebruik te willen maken van de hem geboden gelegenheid over zijn bezwaar te worden gehoord, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellants bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen.

Op grond van artikel 9, tweede lid, juncto artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 was verweerder verplicht de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen.

Aan artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 kan geen toepassing worden gegeven, omdat de betaling niet is verricht als gevolg van een fout van verweerder of van een andere instantie. Op het moment van de beoordeling was namelijk nog niet bekend dat een gedeelte van perceel 2 niet aan de voorwaarden voldeed. Dit is verweerder pas in november 2001 gebleken, nadat GeoRas voor verweerder door middel van de interpretatie van satellietbeelden een controle had uitgevoerd. Bovendien had appellant zich ervan behoren te vergewissen dat het perceel geheel voldeed alvorens het op te geven. Hiernaast heeft hij door het ondertekenen van het aanvraagformulier verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de gestelde voorwaarden en verplichtingen. Het opgeven van een perceel dat niet volledig aan de voorwaarden voldoet, komt derhalve geheel voor rekening en risico van appellant.

Door middel van satellietbeelden en de interpretatie van GeoRas is gebleken dat perceel 2 in de referentieperiode voor 1.27 ha met gras beteeld is geweest. Om satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau vereist. Omdat appellant tegen de beslissing op het bezwaar over het jaar 2001 geen bezwaar heeft gemaakt, is in rechte komen vast te staan dat perceel 2 deels niet voldoet aan de definitie akkerland. Maar ook thans heeft appellant geen bewijsmateriaal overgelegd, waaruit overtuigend blijkt dat dit perceel wel geheel voldoet.

Nergens blijkt dat verweerder op enig moment toezeggingen heeft gedaan of de indruk heeft gewekt dat indien een perceel niet blijkt te voldoen aan de definitie akkerland, er niet zou worden teruggevorderd.

Voorzover appellant zich beroept op het ontstaan van vertrouwen omdat verweerder in het verleden de aanvragen van appellant minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft aangemerkt, faalt dit beroep. Deze omstandigheden staan er niet aan de in de weg dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden om terug te komen van eerdere besluiten. Dat appellant er eerder op had kunnen anticiperen als de controle eerder had plaatsgevonden, miskent zijn eigen verantwoordelijkheid.

Appellant wordt geen opzet verweten. De toegepaste sanctie geldt voor aanvragers die te goeder trouw hebben gehandeld.

Met de constatering dat verweerder fouten heeft gemaakt en dat zelf erkent in andere gevallen, treedt appellant buiten de reikwijdte van het besluit en bovendien blijkt hieruit niet dat jegens appellant onzorgvuldig is gehandeld.

Dat een aanvrager pas in bezwaar de satellietbeelden te zien krijgt, is onjuist. Vanaf het moment dat een aanvrager wordt geconfronteerd met de bevindingen van GeoRas, kan een verzoek worden ingediend om de satellietbeelden in te zien.

Aan de stelling dat het een feit van algemene bekendheid is dat verweerder in meerdere gevallen is afgeweken van de bevindingen van GeoRas, kan, zo de stelling al zou kloppen, geen algemene conclusie worden verbonden. Bij twijfel of onduidelijkheid over de bruikbaarheid van een bepaald satellietbeeld wordt steeds in het voordeel van de aanvrager beslist.

De terugvordering is niet in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Nu appellant niet zeker was van de premiewaardigheid van het perceel en dit toch heeft opgegeven, is hij zelf verantwoordelijk voor de mogelijke gevolgen.

Met het beroep op artikel 4:49 Awb miskent appellant dat de terugvordering is gebaseerd op de rechtstreeks werkende bepalingen van Verordening (EEG) nr. 3887/92.

Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake, nu de evenredigheid al is ingebouwd in artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92. De eventuele gevolgen van het besluit in verband met toekomstige regelgeving, zijn in de onderhavige procedure niet aan de orde.

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Verweerder heeft de afgelopen jaren beleid verkondigd dat, indien in een bepaald jaar een perceel niet aan de definitie akkerland bleek te voldoen, niet ook voorgaande jaren zouden worden gecontroleerd. Door dit nu toch te doen, heeft verweerder in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gehandeld.

Zolang door verweerder niet is vastgesteld dat een perceel niet aan de definitie akkerland voldoet en het niet voldoen van een perceel niet aan de aanvrager heeft kenbaar gemaakt, handelt de aanvrager te goeder trouw. Indien in een bepaald jaar subsidie is verleend, mag een aanvrager ervan uit gaan dat de grond voldeed, zeker indien in de toekenningsbeschikking expliciet staat opgenomen dat er een administratieve en fysieke controle heeft plaatsgevonden.

Een aanvrager vult zijn aanvraag niet met opzet verkeerd in. Indien een aanvraag in een voorgaand jaar is goedgekeurd en in de beschikking is vermeld dat een controle heeft plaatsgevonden, is het niet gerechtvaardigd indien verweerder in een later stadium met terugwerkende kracht beschikkingen intrekt en premie terugvordert. Nu verweerder niet eerder heeft geconstateerd dat het perceel 2 niet geheel aan de definitie akkerland voldoet, moet de schuld bij verweerder worden gelegd.

Een aanvrager kan om financiële redenen ervoor hebben gekozen geen bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen een besluit waarin wordt vastgesteld dat één of meerdere percelen niet voldoen aan de definitie akkerland. Nu echter ook voorgaande jaren worden teruggevorderd en de in 2000-2002 verleende subsidie bepalend is voor de in de toekomst uit te betalen subsidie, zijn de gevolgen veel groter. Een aanvrager moet in alle gevallen opnieuw worden toegestaan om de premiewaardigheid van een perceel aan te tonen.

Een aanvrager kan vooraf niet informeren of de satellietbeelden uitwijzen dat een perceel wel of niet voldoet, terwijl de aanvrager achteraf op grond van dezelfde satellietbeelden wel wordt gestraft als het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Bovendien zijn satellietbeelden niet altijd even duidelijk. Het is dan ook niet redelijk de bewijslast dat een perceel premiewaardig is, in alle gevallen bij de aanvrager neer te leggen. In het bestreden besluit is ten onrechte gesteld dat verweerder niet in staat was appellant eerder te informeren. De historische gegevens waren immers bij GeoRas beschikbaar. De bewuste keuze om aanvragers niet vooraf te informeren, maar achteraf steekproefsgewijs te controleren en hen dan met afwijkingen te confronteren, is onbegrijpelijk en valt verweerder aan te rekenen.

Na vaststelling van de subsidie kan de verleende subsidie slechts in beperkte gevallen worden teruggevorderd. Nu er geen feiten of omstandigheden aan het licht zijn gekomen die bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet bekend konden zijn en de subsidieontvanger wist noch behoorde te weten dat de subsidievaststelling onjuist was, heeft verweerder in strijd met artikel 4:49 Awb gehandeld.

Met ingang van het jaar 2006 wordt subsidie toegekend op basis van de referentiejaren 2000 tot en met 2002. De opgelegde boetes in de periode 2000-2002 zijn hierdoor buitenproportioneel en aldus in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

In het onderhavige geval moet worden aangenomen dat verweerder een fout heeft gemaakt die redelijkerwijs niet door de aanvrager kon worden ontdekt. Artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 staat aan terugvordering in de weg, omdat de subsidie langer dan een jaar na uitbetaling wordt teruggevorderd.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Het College stelt voorop dat verweerder in beroep heeft erkend dat het bestreden besluit ten onrechte de indruk wekt dat de besluitvorming over het jaar 2001 betrekking had op een aanvraag van appellant. Het betrof immers een aanvraag van maatschap Litjens en Van Rens. Nu het hier een kennelijke misslag betreft en appellant hierdoor niet in zijn belangen is geschaad, ziet het College hierin geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.

5.2 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.

GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.

De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.

De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.

Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.

5.3 In het onderhavige geval heeft appellant op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat perceel 2 in zijn geheel premiewaardig is.

Nu aan appellant voor het jaar 2000 premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 gehouden de premietoekenning ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen.

Het gaat hier, zoals het College ook in zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633; www.rechtspraak.nl, LJN AT8929) heeft overwogen, om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Nationale administratiefrechtelijke regelgeving, zoals het door appellant ingeroepen artikel 4:49 Awb, kan, gelet op de voorrang van het Europese recht, de omvang van een dergelijke verplichting niet beperken.

Het beroep van appellant op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel kan reeds niet slagen omdat appellant geen stuk heeft overgelegd en het College ook overigens niet over een stuk beschikt, waaruit blijkt dat verweerder de toezegging heeft gedaan dat niet tot terugvordering wordt overgegaan, indien op basis van teledetectieonderzoek niet kan worden vastgesteld dat een perceel premiewaardig is.

5.4 Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.

Het betoog van appellant dat de toekenning van akkerbouwpremie over het jaar 2000 een fout als hiervoor bedoeld oplevert, wijst het College van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas in november 2001 op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas een teledetectiecontrole had uitgevoerd.

5.5 Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.

Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Dat appellant zijn aanvraag niet met opzet verkeerd heeft ingevuld, maakt dit niet anders.

5.6 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.