College van Beroep voor het bedrijfsleven

Zesde enkelvoudige kamer

AWB 04/962 15 februari 2006

5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen

Maatschap A, te B, appellante,

gemachtigde: mr. ir. J.L. Mieras, werkzaam bij ZLTO te Goes,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigden: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.

1. De procedure

Appellante heeft bij brief van 19 november 2004, bij het College binnengekomen op 23 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 oktober 2004.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 17 mei 2004, waarbij een eerder besluit tot toekenning aan appellante van akkerbouwsteun over het jaar 2002 is herzien en de uitbetaalde subsidie gedeeltelijk is teruggevorderd.

Op 10 december 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, op 30 december 2004 gevolgd door het verweerschrift.

Op 16 december 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar voor appellante J.C.C. Brosens en haar gemachtigde zijn verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas. Het onderzoek is vervolgens ter zitting gesloten.

Bij brief van 19 december 2005 heeft het College het onderzoek in de onderhavige zaak heropend en verweerder verzocht om een (nadere) schriftelijke toelichting op het door hem berekende terugvorderingsbedrag.

Bij brief van 6 januari 2006 heeft verweerder het College de gevraagde toelichting doen toekomen.

Bij brief van 11 januari 2006 is appellante in de gelegenheid gesteld haar zienswijze op dit stuk naar voren te brengen,

Bij brief van 18 januari 2006 heeft appellante op dit stuk gereageerd.

Bij brieven van 30 en 31 januari 2006 hebben partijen desgevraagd toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:

"Definities

1. Blijvend grasland

Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."

1. De controles ter plaatse betreffen jaarlijks ten minste:

a) 5 % van alle bedrijfshoofden die een steunaanvraag "oppervlakten" indienen;

(…)

3. Wanneer is bepaald dat onderdelen van een controle ter plaatse door middel van een steekproef mogen worden uitgevoerd, moet deze steekproef een betrouwbaar en representatief controleniveau waarborgen. De lidstaten bepalen de criteria voor de samenstelling van de steekproef. Komen bij de steekproeven onregelmatigheden aan het licht, dan wordt de steekproef dienovereenkomstig uitgebreid.

1. Onder de in dit artikel bepaalde voorwaarden kunnen de lidstaten voor de in artikel 18, lid 1, onder a), bedoelde steekproef teledetectie gebruiken in plaats van traditionele middelen voor een controle ter plaatse. (…)

(…)

Artikel 44

Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen

1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.

(...)

Artikel 49

Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen

1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, (…).

(...)

4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.

Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.

(…)”

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante heeft bij haar aanvraag oppervlakten voor 2003 voor 12.99 ha maïs akkerbouwsteun aangevraagd.

- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 15 oktober 2003 aan verweerder gerapporteerd dat perceel 3 uit deze aanvraag oppervlakten, door GeoRas opgemeten als groot 1.27 ha, niet aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Aan deze rapportage lag de bevinding ten grondslag dat het perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik geweest is.

- Bij brief van 14 november 2003 is appellante door verweerder met de bevindingen van GeoRas geconfronteerd.

- Bij brief van 19 november 2003 heeft appellante op laatstgenoemde brief gereageerd. Appellante heeft verweerder hierbij verzocht om toepassing van een sanctie achterwege te laten en haar vergissing door de vingers te zien.

- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder in de bevindingen van GeoRas aanleiding gevonden de door appellante gevraagde akkerbouwsteun gedeeltelijk te weigeren. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.

- Aangezien het perceel 3 ook in de aanvraag voor 2002 was opgegeven – het betrof toen een deel van perceel 6 (een perceel braak met een opgegeven oppervlakte van 2.00 ha) – heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, ook zijn besluit van 23 november 2002 tot toekenning van subsidie voor het jaar 2002 voor de gewasgroep braak herzien. Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, heeft verweerder voor dat jaar op grond van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de gevraagde steun alsnog geweigerd en op grond van artikel 49 van die verordening van appellante een bedrag van € 2.188,45 teruggevorderd.

- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 juli 2004 bezwaar gemaakt.

- Vervolgens heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht het bezwaar ongegrond verklaard.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is samengevat, het volgende overwogen.

Verweerder is op grond van de hier in rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen uit Europese verordeningen verplicht om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Dit is slechts anders indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Daarvan is hier geen sprake.

Het opgeven van een perceel dat niet voldoet aan de voorwaarden, komt voor rekening en risico van appellante, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.

Om de interpretatie van satellietbeelden door GeoRas te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste.

Omdat appellante tegen het besluit voor het jaar 2003 geen bezwaar heeft gemaakt, is in rechte komen vast te staan dat het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Ook thans heeft appellante geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat het perceel wel voldoet.

Dat aan appellante eerder wel subsidie is toegekend, staat er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan gedetailleerde controlegegevens zoals satellietopnames, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin zijn deze omstandigheden een beletsel om op conclusies uit voorgaande jaren terug te komen.

Het feit dat er geen sprake is van opzet, betekent niet dat er sprake is van overmacht.

In het verweerschrift heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat het appellante niet kan worden toegestaan om haar steunaanvraag voor het jaar 2002 te wijzigen. De opgaaf van het perceel kan niet worden aangemerkt als een kennelijke fout en artikel 8, derde lid, van Verordening (EG) 2419/2001 laat evenmin toe dat het betreffende perceel thans nog uit de steunaanvraag wordt geschrapt.

Bij brief van 6 januari 2006 heeft verweerder toegelicht dat het door verweerder berekende terugvorderinsgbedrag in de eerste plaats bestaat uit de ten onrechte betaalde premie voor de gewasgroep braak. Verweerder overweegt voorts dat appellante vanwege de geconstateerde onregelmatigheid binnen de gewasgroep braak, niet heeft voldaan aan de braakleggingsverplichting die op haar van toepassing was op grond van de door haar in 2002 voor premie opgegeven totale oppervlakte maïs. Verweerder heeft deswege de aangevraagde oppervlakte maïs (proportioneel) verlaagd tot de oppervlakte waarbij niet meer dan 92 ton granen wordt geproduceerd, te weten van 16.85 tot 13.21 ha en de met dit verschil samenhangende maïspremie eveneens teruggevorderd.

4. Het standpunt van appellante

Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.

Appellante is voor wat betreft de opgaaf van het in geding zijnde perceel in alle jaren volledig te goeder trouw geweest. Zij wist niet beter dan dat het perceel premiewaardig was. Door verweerder worden geen kaarten beschikbaar gesteld aan de hand waarvan de producent kan verifiëren of zijn percelen premiewaardig zijn, dus appellante kon hiervan ook niet op de hoogte zijn.

Bij appellante is na goedkeuring van de aanvragen in eerdere jaren wel degelijk het vertrouwen gewekt dat het in geding zijnde perceel voldeed aan alle voorwaarden.

Appellante is van oordeel dat verweerder haar ten onrechte niet heeft toegestaan haar steunaanvraag te wijzigen. Dat appellante voor het betrokken perceel geen steun zal ontvangen is tot daar aan toe, maar de oplegging van een sanctie acht appellante onevenredig.

Voor wat betreft de door verweerder overgelegde satellietbeelden, merkt appellante op dat daar geen beelden uit de zomer tussen zitten, zodat niet uitgesloten kan worden geacht dat in enig jaar in de periode tussen de satellietopnames toch een akkerbouwgewas op het onderhavige perceel is verbouwd.

Voorts bevreemdt het appellante dat zij niet naar aanleiding van haar bezwaar is gehoord.

Appellante heeft geen op- of aanmerkingen met betrekking tot de juistheid van de door verweerder uitgevoerde berekening van het terugvorderingsbedrag, zoals toegelicht in zijn brief van 6 januari 2006.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Bij zijn besluit van 25 december 2003 heeft verweerder appellantes aanvraag voor akkerbouwpremie over het jaar 2003 gedeeltelijk afgewezen, omdat perceel 3 uit deze aanvraag niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.

Appellante heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt.

Dat ontneemt appellante niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellante hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat zij een perceel voor premie in aanmerking heeft gebracht dat aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoet.

5.2 Voorzover appellante zich ter zitting van het College op het standpunt heeft gesteld dat de door verweerder overgelegde satellietbeelden te onnauwkeurig zijn om als basis te dienen voor besluitvorming door verweerder, volgt het College appellante hierin niet.

Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.

GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.

De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.

De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.

Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.

5.3 In het onderhavige geval heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat perceel 6 van de aanvraag voor 2002 in zijn geheel premiewaardig is. De enkele stelling dat verweerder niet beschikt over satellietbeelden uit de zomer en dat daarom in de tussen de satellietbeelden liggende periode de teelt van enig gewas niet kan worden uitgesloten, is hiervoor onvoldoende. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellante de teelt van een gewas in één of meerdere van de referentiejaren op geen enkele wijze met stukken heeft onderbouwd en zij ook eerst ter zitting van het College de betrouwbaarheid van de door verweerder overgelegde satellietbeelden in twijfel heeft getrokken.

5.4 Verweerder heeft voorts terecht overwogen dat het appellante niet (meer) kan worden toegestaan haar aanvraag te wijzigen. Van een manifeste fout in de zin van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is voor wat betreft de opgaaf van het in geding zijnde perceel immers geen sprake. Het staat het appellante evenmin vrij het bewuste perceel thans nog uit haar aanvraag te schrappen. Verweerder heeft appellante bij brief van 14 november 2003 in kennis heeft gesteld van de controleresultaten betreffende dit perceel en gelet op artikel 8, derde, lid, van laatstgenoemde verordening kan een perceel dan niet meer uit een aanvraag worden teruggetrokken.

5.5 Nu aan appellante voor het betrokken perceel voor het jaar 2002 premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat zij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de premietoekenning ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen.

Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Het College constateert dat de hoogte, dan wel wijze van berekening, van het terug te vorderen bedrag tussen partijen niet in geschil is.

5.6 Ingevolge artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.

Voorzover appellante heeft willen betogen dat de toekenning van akkerbouwpremie over het eerdere jaar 2002 een fout als hierbovenbedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit.

Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas in oktober 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.

5.7 Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur.I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.

Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Dat geen bewijsmiddelen meer beschikbaar zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat het perceel aan de voorwaarden voldoet, levert geen overmacht op.

5.8 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.

Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.

Appellante heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd. De enkele stelling dat zij volledig te goeder trouw is geweest, is onvoldoende om met toepassing van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de toegepaste sanctie achterwege te laten.

5.9 Het College ziet ten slotte geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder appellante ten onrecht niet heeft gehoord naar aanleiding van haar bezwaar. Gelet op de door appellante aangevoerde bezwaren tegen het besluit van 17 mei 2004 en met name het feit dat appellante hierbij de controleresultaten van verweerder niet inhoudelijk heeft bestreden, heeft verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit in redelijkheid van het horen van appellante af kunnen zien.

5.10 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.