College van Beroep voor het bedrijfsleven

Zesde enkelvoudige kamer

AWB 04/844 24 mei 2006

5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen

Maatschap A en B, te C, appellante,

gemachtigde: mr. J.C.M. Hermsen, werkzaam bij GLTO bedrijfsadvies te Deventer,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.

1. De procedure

Appellante heeft bij brief van 12 oktober 2004, bij het College binnengekomen op 13 oktober 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 september 2004.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 14 januari 2003, waarbij de aanvraag akkerbouwsteun 2002 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling) van appellante is afgewezen.

Bij brieven van 8 november 2004 en 29 november 2004 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.

Bij brief van 1 februari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Bij griffiersbrieven van 14 juni 2005 en 9 januari 2006 heeft het College verweerder verzocht aanvullende informatie te verstrekken. Verweerder heeft aan deze verzoeken voldaan en appellante heeft daarop gereageerd.

Op 13 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante zijn verschenen A en B. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer bepaald:

“Definities

1. Blijvend grasland

Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”

“Artikel 31

Berekeningsgrondslag

1. Wanneer de geconstateerde oppervlakte voor een gewasgroep groter is dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, wordt voor de berekening van het steunbedrag de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen.

2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.

3. (…)

Artikel 33

Opzettelijke niet-inachtneming

Wanneer het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, is toe te schrijven aan een opzettelijke onregelmatigheid, wordt het op grond van de betrokken steunregeling toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.

(…)”

“1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:

(…)

3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:

a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;

b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;

c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;

d. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.

Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen.”

“2. Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland

a. dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken:

- in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de structuur van het bedrijf dan wel

- vanwege een wijziging van de voor een subsidie in aanmerking komende gronden die verband houdt met enigerlei vorm van overheidsinterventie dan wel

b. in het kader van een met een overheidsinstantie gesloten ruilverkavelingsovereenkomst als bedoeld in artikel 119 van de Landinrichtingswet ten behoeve van de natuur en het landschap komt deze grond in aanmerking voor een subsidie voorzover de oppervlakte van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland

- dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken in de onderdeel a bedoelde gevallen respectievelijk

- dat hij heeft ingebracht bij het sluiten van de overeenkomst als bedoeld in onderdeel b.”

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante heeft in haar aanvraag oppervlakten 2001 onder meer het maïsperceel 7 met een oppervlakte van 2.25 ha voor akkerbouwsteun opgegeven.

- Bij een door GeoRas, het bureau dat verweerder in teledetectie-aangelegenheden adviseert, uitgevoerd teledetectieonderzoek is gebleken dat van dit perceel een oppervlakte van 0.69 ha niet voldoet aan de definitie akkerland.

- Bij brief van 20 december 2001 heeft verweerder appellante in de gelegenheid gesteld te reageren op de bevindingen van GeoRas. Appellante heeft daarvan geen gebruik gemaakt.

- Bij besluit van 21 januari 2002 heeft verweerder op de aanvraag beslist en appellante € 4492,44 aan akkerbouwsteun toegekend. Uit de bijlagen bij dit besluit blijkt dat verweerder perceel 7 voor slechts 1.5 ha als geconstateerd heeft aangemerkt. De resterende oppervlakte van 0.69 ha voldoet naar zijn oordeel niet aan de definitie akkerland.

- Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.

- In haar aanvraag oppervlakten 2002 heeft appellante voor totaal 8.33 ha maïs akkerbouwsteun aangevraagd; daaronder perceel 5 met een oppervlakte van 2.25 ha. Dit is hetzelfde perceel als perceel 7 uit de aanvraag 2001.

- Bij besluit van 14 januari 2003 heeft verweerder het wederom voor steun in aanmerking brengen van dit perceel aangemerkt als opzettelijke onregelmatigheid en de aanvraag op grond van artikel 33 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geheel afgewezen.

- Bij brief van 20 februari 2003 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

- Vervolgens heeft verweerder, na een op 28 juli 2004 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit en het nader standpunt van verweerder

Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft hij overwogen dat appellante met verweerders besluit op haar aanvraag 2001 op de hoogte was gesteld van het feit dat van het perceel een gedeelte niet voldeed aan de definitie akkerland. In de bij dit besluit behorende bijlagen was uitdrukkelijk vermeld dat van het perceel slechts 1.5 ha voldoet aan de definitie akkerland. Desondanks heeft appellante het perceel bij de aanvraag 2002 opnieuw voor akkerbouwsteun opgegeven. Aldus heeft zij het niet volledig steunwaardige perceel opzettelijk voor steun in aanmerking gebracht. Dan moet verweerder toepassing geven aan artikel 33, eerste lid, van Verordening ((EG) nr. 2419/2001 en de aanvraag geheel afwijzen.

Bij beantwoording van de vraag of een perceel voldoet aan de definitie akkerland vormen de bevindingen van GeoRas voor verweerder in beginsel het uitgangspunt. Om aan de hand van satellietbeelden door GeoRas getrokken conclusies te weerleggen dient een aanvrager op perceelsniveau aan te tonen dat de grond in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 in enig jaar voor de verbouw van een akkerbouwgewas gebruikt is.

De mededeling ter hoorzitting dat een buurman die het perceel tot 1991 in gebruik had, verklaard heeft dat het perceel ook in de referentiejaren met maïs was bebouwd, is in dit verband onvoldoende. Ook met de ter hoorzitting overgelegde bedrijfskaart is niet aangetoond dat het perceel voldoet aan de definitie akkerland.

Appellante heeft het perceel verkregen in het kader van een wettelijke kavelruil in 2001 en zou dus kunnen schuiven met de definitie akkerland. Dit kan haar echter nu niet baten. Ingevolge artikel 4 van de Regeling zoals dat luidt na 20 januari 2000 is het immers slechts mogelijk te schuiven met de definitie akkerland als vooraf toestemming is verleend. Deze toestemming is niet gevraagd.

Dat appellante in verband met de kavelruil in 2003 voor andere percelen wel toestemming heeft gevraagd en verkregen en dat zij die voor dit perceel ook zou hebben kunnen krijgen, als haar bekend was geweest dat dit perceel gedeeltelijk niet aan de definitie akkerland voldeed, kan haar evenmin baten. Uit de beslissing van 21 januari 2002 had appellante immers kunnen opmaken dat dit perceel niet geheel steunwaardig was. Niettemin heeft ze geen aanvraag ingediend.

De door appellante overgelegde, uit een luchtballon genomen, foto van 17 september 1987 is door GeoRas geanalyseerd. De foto toont aan dat het perceel slecht gedeeltelijk voldoet en wel voor het gedeelte dat verweerder reeds heeft aanvaard. Het door verweerder aanvaarde gedeelte is zelfs groter dan op grond van de foto juist geacht kan worden.

De ingebrachte getuigenverklaring van D van 4 april 2006 dat de percelen D5282 en D5283 ( het zuidelijk gedeelte van perceel 5) steeds als een geheel zijn beteeld met maïs of gras, is, los van het gegeven dat het hier om een verklaring achteraf gaat, onvoldoende om de bevindingen van GeoRas te weerleggen. Uit de verklaring blijkt ook niet dat deze betrekking heeft op een van de jaren uit de referentieperiode.

Ook de verklaring van 3 april 2006 van E dat hij in 1996 maïspremie heeft ontvangen voor het noordelijk gedeelte van perceel 5 kan appellante niet baten. Daarmee is immers niets aangetoond omtrent de situatie in de referentiejaren 1987 tot en met 1991. Dat geldt ook voor de overgelegde gegevens uit de landbouwtelling 1996 van genoemde E.

4. Het standpunt van appellante

Ten onrechte meent verweerder dat appellante uit het besluit van 21 januari 2002 had kunnen opmaken dat een gedeelte van het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Bij het besluit zelf wordt alleen een bedrag aan steun toegekend. Slechts in de weinig duidelijke bijlagen bij dit besluit wordt hierover summiere informatie gegeven.

Appellante is er steeds te goeder trouw vanuit gegaan dat het perceel in zijn geheel steunwaardig is. Toen haar bij het besluit van 21 januari 2002 steun werd toegekend is haar niet expliciet medegedeeld dat van perceel 5 een gedeelte niet werd aanvaard. Pas uit de door verweerder aan het College overgelegde dossierstukken is haar gebleken dat verweerder haar bij brief van 20 december 2001 op de hoogte heeft willen stellen van zijn oordeel dat het perceel niet geheel voldoet aan de definitie akkerland. Deze brief heeft appellante destijds echter niet ontvangen.

Gelet op deze gebrekkige informatieverstrekking gaat het niet aan appellante te verwijten dat zij met opzet een niet steunwaardig perceel voor akkerbouwsteun heeft opgegeven.

Op de uit een ballon genomen foto uit 1987 is, zoals op de bij de foto ingetekende kaart is aangegeven, duidelijk te zien dat op een gedeelte van het perceel maïs heeft gestaan.

Appellante heeft het perceel samen met andere percelen verkregen in het kader van een wettelijke kavelruil. Daarbij is appellante ook steunwaardige percelen kwijtgeraakt. Daarom heeft zij in 2001 navraag gedaan hoe zij met de definitie akkerland kon schuiven. De daarvoor benodigde formulieren waren op dat ogenblik nog niet beschikbaar. Bij een in het voorjaar 2002 gedaan hernieuwd verzoek om informatie bleek het al te laat te zijn om voor dat verkoopseizoen nog percelen op te geven voor het schuiven met de definitie. Pas in 2003 heeft zij daarvoor dus een aanvraag ingediend. Die is gehonoreerd. Als appellante toen geweten had dat ook van perceel 5 een gedeelte niet voldeed aan de definitie akkerland, zou zij voor dat perceel zeker ook toestemming hebben gevraagd.

Uit de verklaringen van D en E blijkt in ieder geval dat GeoRas verkeerd moet hebben gemeten. Daarnaast kan uit deze verklaringen, afgezet tegen de door GeoRas gebruikte satellietbeelden, slechts worden geconcludeerd dat het perceel in zijn geheel steunwaardig is.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.

GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 geen betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.

De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.

De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.

Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.

5.2 Het College is van oordeel dat appellante met de enkele stelling dat de vorige eigenaar op het perceel in de referentieperiode maïs heeft geteeld, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van het in geding zijnde perceel 5 verkeerd zijn geïnterpreteerd. Deze beelden wijzen uit dat in de referentiejaren geen sprake is geweest van een gebruik van het perceel anders dan als grasland.

Ook met de foto uit de luchtballon van 17 september 1987 is appellante daarin niet geslaagd. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de door GeoRas van deze foto gemaakte analyse.

De verklaringen van D en E zijn eveneens niet voldoende om daaruit te concluderen dat het niet aanvaarde gedeelte van het perceel in enig referentiejaar anders dan als grasland is gebruikt. Uit de verklaring van D blijkt niet dat deze betrekking heeft op de referentieperiode. De verklaring van E heeft betrekking op het buiten de referentieperiode vallende jaar 1996.

5.3 Niet in geschil is dat appellante vooraf geen toestemming, als vereist ingevolge artikel 4 van de Regeling zoals dat luidde vanaf 20 januari 2000, heeft gevraagd om te schuiven met de definitie akkerland. Aan de omstandigheid dat een dergelijk verzoek naar verklaring van appellante zeker gehonoreerd zou zijn, komt dan geen betekenis toe.

5.4 Vervolgens dient bezien te worden of verweerder ook terecht heeft geoordeeld dat sprake is geweest van een opzettelijke onregelmatigheid in de aanvraag, zodat op basis van artikel 33 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tot gehele afwijzing moest worden overgegaan. Het College meent dat verweerders conclusie dat appellante opzettelijk perceel 5 voor steun heeft opgegeven, terwijl zij op grond van het besluit van 21 januari 2002 wist of behoorde te weten dat het niet premiewaardig was, geen stand kan houden.

Het College acht appellantes relaas dat zij uit het besluit van 21 januari 2002 heeft opgemaakt dat haar aanvraag volledig werd toegewezen, geenszins onaannemelijk. Het besluit bevat immers, wat betreft de hier aan de orde zijnde akkerbouwsubsidie, slechts de volgende tekst:

“U ontvangt in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen het volgende subsidiebedrag:

EUR 4492,44.

Zie voor meer informatie over de berekening van de akkerbouwsubsidie de bijlage.”

Deze bijlage bestaat uit drie pagina's met voornamelijk cijferopstellingen. Bij nauwkeurige studie daarvan is daaruit zeker op te maken dat een perceel gedeeltelijk is afgekeurd. Een goed verstaander zal zelfs begrijpen dat bij wege van sanctie het afgekeurde gedeelte nog tweemaal op de goedgekeurde oppervlakte in mindering is gebracht. Dat een niet-ambtelijk geschoolde lezer, die niet uit de tekst van het besluit heeft kunnen opmaken dat hij naar iets dergelijks moet zoeken, over een en ander heen ziet, wekt echter geen verbazing. Derhalve is aannemelijk dat hem ook de op pagina 5 in een tabel weggewerkte mededeling “Oorzaak van verschil voldoet niet aan definitie akkerland” ontgaat.

Van een burger die van de overheid subsidie ontvangt, mag gevergd worden dat hij zich terdege in de hem door de overheid terzake verstrekte informatie verdiept. Dat geldt ook als de informatie niet optimaal toegankelijk is. Een subsidieaanvrager die hieraan niet voldoet, loopt de kans dat hem essentiële informatie ontgaat, zodat hij door eigen schuld subsidie misloopt.

Dat betekent niet dat een aanvrager, die in de bijlagen van een besluit verstopte informatie niet tot zich heeft laten doordringen, en dientengevolge een onjuiste aanvraag indient, opzettelijk onjuiste informatieverstrekking verweten kan worden.

5.5 Er is in het voorliggende geval geen reden om aan te nemen, dat appellante daadwerkelijk begrepen had, dat verweerder perceel 7 bij zijn beslissing op de aanvraag 2001 gedeeltelijk had afgekeurd. Zij had het kunnen en wellicht zelfs moeten begrijpen, maar heeft dat niet gedaan.

Daarbij neemt het College aan dat appellante verweerders brief van 20 december 2001, waarin melding wordt gemaakt van de bevindingen van Georas met betrekking tot het perceel, niet heeft ontvangen. Het gaat hier om een door verweerder niet-aangetekend verzonden brief en verweerder heeft niet aangetoond dat appellante van de inhoud daarvan heeft kennis genomen.

Het College betrekt in zijn overwegingen dat appellante - als zij die brief wel ontvangen had of uit de bijlagen bij het besluit over de steunaanvraag 2001 toch had opgemaakt dat het perceel naar verweerders oordeel niet subsidiabel was - geen begrijpelijke reden had om in 2003 bij haar aanvraag om te schuiven met de definitie akkerland, niet ook dit perceelsgedeelte daarbij te betrekken.

De conclusie moet zijn dat niet is komen vast te staan dat sprake is van een door appellante gepleegde opzettelijke onregelmatigheid.

5.6 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient vervolgens opnieuw op het bezwaar te besluiten.

5.7 Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat er termen aanwezig zijn verweerder te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde haar op € 75,56 begrote reiskosten, haar op € 200.- begrote verletkosten en de kosten van door haar gemachtigde beroepshalve verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 322.- voor het opstellen van een beroepschrift.

6 De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep gegrond:

- vernietigt het bestreden besluit

- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar van appellante;

- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge tweehonderddrieënzeventig euro) aan

haar wordt vergoed;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 597,56 (zegge: vijfhonderdzevenennegentig

euro en 56 cent):

- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze bedragen aan appellante moet vergoeden.