Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistingsinstallaties
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/660 29 mei 2008
27307
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. H.P. de Lange, advocaat te Drachten,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 31 augustus 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de afwijzing van een aanvraag voor subsidie op grond van de Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistinginstallaties (hierna: Regeling) ongegrond verklaard.
Bij brief van 2 oktober 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 1 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij aan de zijde van appellante zijn verschenen haar gemachtigde alsmede J.M. Hagen, werkzaam bij
E-kwadraat Advies B.V. Voor verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde en
ing. A.J. Hoogeveen, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem. Partijen hebben bij die gelegenheid hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet EZ-subsidies (hierna: Kaderwet) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
(…)
c. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
(…).”
In de Regeling is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
d. vergistingsinstallatie: een samenstel van voorzieningen waarmee duurzame elektriciteit wordt geproduceerd door het vergisten van dierlijke mest en een of meer producten genoemd in de Meststoffenbeschikking (…), waarbij onder een samenstel van voorzieningen wordt verstaan, alle aanwezige middelen die onderling met elkaar zijn verbonden voor het vergisten van voornoemde producten en het omzetten van het geproduceerde biogas in duurzame elektriciteit;
(…).
Artikel 2
De Minister kan op aanvraag subsidie verstrekken aan een producent die duurzame elektriciteit opwekt met een vergistingsinstallatie die is aangesloten op het Nederlandse net.
Artikel 3
Geen subsidie als bedoeld in artikel 2, wordt verstrekt indien:
a. voor dezelfde vergistingsinstallatie op grond van artkel 72m van de Elektriciteitswet 1998 reeds subsidie van meer dan € 0,00 is verstrekt.
(…).”
In de Elektriciteitswet 1998 (hierna: Ew), zoals die gold tot en met 31 december 2006, is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 72m
(…)
2. Geen subsidie (…) wordt verstrekt indien voor dezelfde productie-installatie reeds door de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet subsidie is verstrekt. Met dezelfde productie-installatie, genoemd in de eerste volzin, wordt gelijkgesteld een productie-installatie die dezelfde aansluiting heeft, dan wel die op dezelfde locatie is gevestigd en dezelfde wijze van opwekking van elektriciteit gebruikt als de productie-installatie waarvoor eerder door de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet subsidie is verstrekt.
3. Het tweede lid is niet van toepassing indien de producent ontheffing heeft verkregen van Onze Minister. Deze ontheffing wordt verleend indien:
(…)
c. een productie-installatie waarvoor al eerder subsidie is verkregen, ingrijpend is uitgebreid.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Per 18 augustus 2006 is vanwege het bereiken van de daarvoor gestelde doelstelling de subsidie met betrekking tot Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) met directe ingang stop gezet. Hierdoor konden producenten van duurzame elektriciteit geen aanvragen voor MEP-subsidie meer indienen. Als gevolg hiervan werden onder meer de investeringsplannen van kleine agrarische ondernemers in de opwekking van duurzame elektriciteit in vergistingsinstallaties doorkruist. Om deze ondernemers tegemoet te komen is op verzoek van de Tweede Kamer de Regeling vastgesteld bij wijze van overgangsregeling.
- Bij brief van 19 december 2006 heeft E-kwadraat Advies B.V. namens appellante een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling ten behoeve van de oprichting van een biomassavergistingsinstallatie.
- Bij besluit van 8 maart 2007 heeft verweerder appellantes aanvraag afgewezen omdat haar aanvraag niet voldoet aan artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling. Aangezien de aanvraag van appellante betrekking heeft op een nieuwe warmtekrachtcentrale die zal worden aangesloten op een reeds bestaande vergistingsinstallatie waarvoor al eerder op grond van artikel 72m (oud) Ew subsidie is verstrekt, komt appellante niet voor subsidie in aanmerking.
- Bij brief van 17 april 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 26 juni 2007 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn afwijzing van de subsidieaanvraag gehandhaafd en overwogen dat de Regeling alleen van toepassing is op nieuwkomers en niet op zogenaamde uitbreiders. In het geval van appellante is de bestaande mestvergistingsinstallatie, waarvoor zij op grond van artikel 72m (oud) Ew subsidie van meer dan € 0,00 heeft ontvangen, uitgebreid met een nieuwe voorziening, de warmtekrachtcentrale. Deze uitbreiding maakt niet dat sprake is van een nieuwe installatie. Er blijft sprake van dezelfde installatie, aangezien de uitbreiding niet kan worden gezien als een samenstel van voorzieningen in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling.
In beroep neemt verweerder voorts het standpunt in dat degenen die op grond van de Regeling geen recht hebben op subsidie, een beroep kunnen doen op de Beleidsregels kostenvergoeding subsidie milieukwaliteit elektriciteitsproductie 2006 (gepubliceerd in Stcrt. 2006, 237; hierna: Beleidsregels). Voor een analoge interpretatie van het begrip ‘dezelfde’ uit artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling met de betekenis die in artikel 72m (oud) Ew aan dit begrip is gegeven, zoals appellante in beroep voorstaat, is volgens verweerder geen ruimte. De bestaande installatie van appellante wordt uitgebreid met een warmtekrachtcentrale, die niet als een zelfstandige vergistingsinstallatie kan worden aangemerkt. De uitbreiding leidt derhalve niet tot de vorming van twee afzonderlijke installaties.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is van mening dat zij recht heeft op de subsidie, aangezien zij voldoet aan alle vereisten uit de Regeling. In dit verband voert appellante aan dat verweerder de Regeling ten onrechte heeft beperkt tot nieuwe vergistingsinstallaties. Op grond van de subsidieregeling die voor 18 augustus 2006 gold, had appellante voor het opwekken van duurzame elektriciteit in een vergistingsinstallatie subsidie kunnen verkrijgen door een beroep te doen op de in artikel 72m, derde lid, (oud) Ew opgenomen ontheffingsmogelijkheid voor de uitbreiding van een reeds bestaande productie-installatie. Als gevolg van het stopzetten van die subsidieregeling is appellante in haar investeringsplannen getroffen. Zij behoort dan ook tot de doelgroep van de Regeling. In dit verband wijst appellante op de toelichting op en de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Regeling. Hieruit blijkt op geen enkele wijze dat zogenaamde uitbreiders, waaronder appellante, zijn uitgesloten van subsidie op grond van de Regeling. Het beperkt open stellen van de Regeling acht appellante dan ook in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel, de rechtszekerheid en het verbod van willekeur. Ter ondersteuning van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel voert appellante aan dat zij, evenals exploitanten van nieuwe installaties, grote investeringen heeft moeten doen alvorens een subsidieaanvraag kon worden ingediend. Anders dan laatstgenoemde exploitanten moest appellante echter om voor ontheffing ex artikel 72m, tweede en derde lid (oud), Ew in aanmerking te komen, beschikken over een reeds voltooide uitgebreide installatie. Appellante moest derhalve op voorhand reeds grote financiële verplichtingen aangaan. De subsidiebijdrage op grond van de Regeling is onderdeel van deze investeringen. Door middel van een analoge interpretatie van het begrip “dezelfde” van artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling aan artikel 72m, derde lid, (oud) Ew is het mogelijk de Regeling ook van toepassing te laten zijn op de uitbreiding van reeds bestaande vergistingsinstallaties.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder terecht de subsidieaanvraag van appellante heeft afgewezen op de grond, dat de subsidie werd aangevraagd voor een uitbreiding van een bestaande vergistingsinstallatie voor welke installatie reeds eerder ingevolge de Ew subsidie was verleend. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Niet in geschil is dat appellante voor haar vergistingsinstallatie al eerder op grond van de Ew subsidie heeft ontvangen voor het opwekken van duurzame elektriciteit. Voorts stelt het College vast dat de aanvraag betrekking heeft op het plaatsen van een warmtekrachtcentrale die wordt aangesloten op de bestaande vergistingsinstallatie. Naar het oordeel van het College betreft het aldus een uitbreiding van een bestaande installatie. Uit artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling blijkt dat de Regeling geen betrekking heeft op de uitbreiding van een vergistingsinstallatie waarvoor op grond van artikel 72m (oud) Ew al eerder subsidie is verstrekt. De toelichting op noch de parlementaire geschiedenis bij de Regeling geven voor het College aanleiding voor een ander oordeel.
In de Regeling is niet voorzien in een ontheffingsmogelijkheid voor de uitbreiding van een reeds bestaande vergistingsinstallatie zoals deze mogelijkheid wel in artikel 72m, derde lid, (oud) Ew is opgenomen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de Regeling is gebaseerd op artikel 3 van de Kaderwet en niet op de Ew, bestaat voor een analoge toepassing van het begrip “dezelfde” in artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling aan voornoemde bepaling uit de Ew, wat hier al van zij, geen aanleiding.
5.3 Op grond van artikel 3, tweede lid, Kaderwet is verweerder bevoegd om regels vast te stellen met betrekking tot onder meer de voorwaarden waaronder subsidie wordt verleend. Op grond van deze bepaling heeft verweerder de Regeling vastgesteld. Vaststaat dat het hierbij om een algemeen verbindend voorschrift gaat.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat de rechtmatigheid van dit algemeen verbindend voorschrift in het kader van een beroep tegen een concreet, appellante rechtstreeks in haar belang treffend besluit bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld. Appellante heeft voorts uitdrukkelijk om een zodanige toetsing verzocht en daarvoor argumenten aangevoerd in haar beroep.
Het College stelt vast dat gesteld noch gebleken is dat artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling in strijd is met een hogere wettelijke regeling. Het College overweegt voorts dat bij de toetsing van algemeen verbindende voorschriften als het onderhavige aan algemene rechtsbeginselen, gelet op de ruimte die de regelgever ter zake toekomt, terughoudendheid moet worden betracht. Hetgeen van de zijde van appellante is betoogd stelt allereerst de vraag aan de orde of bij de totstandbrenging van artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling is gehandeld in strijd met het verbod van willekeur, in die zin dat het betrokken overheidsorgaan casu quo verweerder, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van genoemde totstandbrenging bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot dat voorschrift heeft kunnen komen.
Naar het oordeel van het College kan de in artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling opgenomen subsidievoorwaarde op grond waarvan de subsidieaanvraag van appellante is afgewezen, niet worden aangemerkt als in strijd met het verbod van willekeur of enig ander algemeen rechtsbeginsel. Hierbij acht het College het volgende van belang.
5.4 Blijkens de toelichting op de Regeling is het doel van de Regeling ondernemers die vergevorderde investeringsplannen hadden in vergistingsinstallaties alsnog onder voorwaarden subsidie te verlenen. Voor deze in de Regeling genoemde en afgebakende groep ondernemers is aldus een compensatie geboden voor het plotselinge stopzetten van de subsidie voor het opwekken van duurzame elektriciteit op grond van de Ew. Het College is van oordeel dat de ondernemers die voorafgaand aan het stopzetten van deze subsidie al investeringen hadden gedaan voor een uitbreiding van een reeds bestaande vergistingsinstallatie, in beginsel tot de doelgroep van een compensatieregeling behoren. Evenwel is ten aanzien van hen niet in de Regeling maar op andere wijze rekening gehouden met de gevolgen van de stopzetting van de subsidie voor het opwekken van duurzame elektriciteit. Zij kunnen op grond van de Beleidsregels ten aanzien van de gedane investeringen schadeloos worden gesteld. Gelet hierop kan volgens het College niet worden geoordeeld dat in casu de in de Regeling gemaakte keuze om het toepassingsbereik van deze overgangsregeling te beperken tot nieuwe vergistingsinstallaties onredelijk zou zijn of niet in verhouding zou staan tot het daarmee beoogde doel. De enkele omstandigheid dat een andere keuze denkbaar was vermag de verbindendheid van de in de Regeling opgenomen normen niet aan te tasten.
5.5 Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft verweerder in bezwaar terecht zijn primaire besluit tot afwijzing van de subsidieaanvraag van appellante op de grond dat de subsidie werd aangevraagd voor een uitbreiding van een vergistingsinstallatie waarvoor reeds eerder op grond van de Ew subsidie was verleend, gehandhaafd.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. E.R. Eggeraat en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2008.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Douwes