bindende aanwijzing, handhaven enkelvoudige storingsreserve op hoogspanningsnet
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 12/1062
18050
Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 maart 2014 in de zaak tussen
TenneT TSO B.V. (TenneT), te Arnhem, appellante
(gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout)
en
de Autoriteit Consument en Markt (ACM), verweerster
(gemachtigde: mr. R.H. Duindam).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Yara Sluiskil B.V. (Yara), te Sluiskil
(gemachtigde: mr. M.R. het Lam).
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2011 (het primaire besluit) heeft ACM een verzoek van Yara tot het geven van een bindende aanwijzing aan TenneT als bedoeld in artikel 5, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998 (de Wet), afgewezen.
Bij besluit van 3 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft ACM het bezwaar van Yara gedeeltelijk gegrond verklaard. ACM heeft daarbij het besluit van 14 december 2011 herroepen en TenneT alsnog een bindende aanwijzing gegeven.
TenneT heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
ACM heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Het College neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 15 april 2011 heeft een storing plaatsgevonden in de velden wit en zwart van de 150 kV-verbinding Terneuzen-Westdorpe. TenneT is de netbeheerder van dit netdeel. Door de storing is bij Yara de stroom uitgevallen. De storing ontstond tijdens testwerkzaamheden en kwam voor TenneT onverwacht. Dit had te maken met het feit dat een ander type meetspanningsautomaten in het netwerk aanwezig was dan in het Bedrijfsmiddelenregister was aangegeven. Bij het type dat volgens de tekeningen aanwezig zou zijn, zouden de testwerkzaamheden geen stroomuitval tot gevolg hebben gehad. De meetspanningsautomaten zijn in het verleden door de vorige netbeheerder vervangen, zonder dat dit op de tekeningen is gewijzigd. De werkzaamheden hebben (nagenoeg) gelijktijdig aan de beide velden plaatsgevonden; eerst aan de secundaire installatie van het ene veld en direct daarna aan de secundaire installatie van het andere veld.
Naar aanleiding van de stroomstoring heeft Yara ACM verzocht om TenneT een bindende aanwijzing te geven. In eerste instantie heeft ACM dit verzoek afgewezen. In het kader van het reguliere toezicht had TenneT al een plan van aanpak ingediend voor verbetering van het Bedrijfsmiddelenregister. ACM verwachtte dat deze verbetering eind 2012 zou zijn gerealiseerd en dat daarmee zou zijn voldaan aan het doel van het verzoek, namelijk het voorkomen van stroomuitval als gevolg van onbekendheid met bepaalde kenmerken van netcomponenten.Yara heeft bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar verzoek. ACM heeft dit bezwaar deels gegrond verklaard en TenneT alsnog een bindende aanwijzing gegeven. Volgens ACM heeft TenneT artikel 31, twaalfde lid van de Wet, in samenhang met artikel 4.1.4.6 en artikel 5.5.2.1 van de Netcode Elektriciteit geschonden. De bindende aanwijzing houdt in dat ACM TenneT verplicht om haar procedures en werkzaamheden zo in te richten dat zij bij uitvoering van werkzaamheden een enkelvoudige storingsreserve handhaaft. In dit geval betekent dat volgens ACM dat TenneT niet aan beide velden tegelijkertijd werkzaamheden mag uitvoeren. Pas als de (test)resultaten van de werkzaamheden aan het eerste veld waaraan wordt gewerkt bekend zijn, mag worden begonnen met de werkzaamheden aan het tweede veld.
TenneT voert aan dat aan dat ACM ten onrechte heeft geoordeeld dat TenneT de bepalingen omtrent de enkelvoudige storingsreserve heeft overtreden. ACM heeft haar dan ook ten onrechte een bindende aanwijzing gegeven.
TenneT kan artikel 31, twaalfde lid, van de Wet niet hebben overtreden, omdat deze bepaling niet rechtstreeks werkt. Het is een instructienorm die voorschrijft wat in de Codes moet worden opgenomen. De verwijzing naar artikel 4.1.4.6 Netcode berust naar de inschatting van TenneT op een vergissing van ACM, omdat niet in geschil is dat het ontwerp van het net in kwestie voldoet aan de eis van de enkelvoudige storingsreserve. Het gaat er om of in de bedrijfsvoering is voldaan aan de eis van de enkelvoudige storingsreserve. TenneT hanteert bij secundaire werkzaamheden als de onderhavige de procedure “Voorkomen van onderbreking van de transportdienst bij secundaire werkzaamheden”. Overeenkomstig de voorgeschreven procedure is een risicoanalyse uitgevoerd, waarbij is nagegaan in hoeverre zich tijdens het uitvoeren van de testwerkzaamheden een stroomstoring zou kunnen verwezenlijken. Op basis van deze risicoanalyse mocht en kon TenneT er redelijkerwijs op vertrouwen dat de testwerkzaamheden doorgang konden vinden zonder vooraf een VNB (Voorziene Niet Beschikbaarheid) te hoeven aanvragen. Daarmee heeft TenneT in haar bedrijfsvoering voldaan aan het criterium van de enkelvoudige storingsreserve. Het enkele feit dat op 15 april 2011 toch een stroomuitval heeft plaatsgevonden, maakt dit niet anders. Die storing is te wijten aan een onvoorziene samenloop van omstandigheden. Het handhaven van de enkelvoudige storingsreserve kan niet in alle gevallen verhinderen dat in bijzondere situaties toch uitval van de transportvoorziening kan optreden. TenneT spant zich ten volle in om zulke uitval te voorkomen, maar dat is niet onder alle omstandigheden mogelijk. Dit concrete geval is daar een voorbeeld van. TenneT heeft gedaan wat van haar mocht worden verwacht.
ACM stelt zich op het standpunt dat de werkzaamheden niet onder handhaving van de enkelvoudige storingsreserve zijn uitgevoerd. Vanwege de eis van de enkelvoudige storingsreserve moet er (op een in bedrijf zijnd net) altijd reservecapaciteit zijn. ACM onderkent dat het handhaven van de enkelvoudige storingsreserve niet in alle gevallen kan verhinderen dat in bijzondere situaties toch uitval van de transportvoorziening kan optreden. In dit geval is echter geen sprake van een bijzondere situatie. De werkzaamheden zijn aan beide velden tegelijk uitgevoerd waarbij TenneT niet het gevolg van de werkzaamheden aan het ene veld heeft afgewacht voordat zij doorging met de werkzaamheden aan het andere veld. Hierdoor heeft TenneT het tweede veld, dat op het moment van uitval van het eerste veld als reservecapaciteit behoorde te dienen, niet als zodanig kunnen gebruiken en heeft zij niet voorkomen dat er een gehele onderbreking plaatsvond bij het transport van elektriciteit. De enkelvoudige storingsreserve had in dit geval eenvoudig kunnen worden gehandhaafd. Wanneer TenneT het gevolg van de eerste test had afgewacht dan zou zij hebben opgemerkt dat het veld spanningsloos was geraakt en had zij de testwerkzaamheden kunnen staken. Volgens ACM is geen sprake van een onvoorziene samenloop van omstandigheden die de storing rechtvaardigen. De eerste afschakeling was onvoorzien, de tweede niet, althans zou dat voor TenneT niet moeten zijn geweest.
Yara deelt het standpunt van ACM.
Artikel 31 van de Wet luidt, voor zover van belang:
"1. Met inachtneming van de in artikel 26b bedoelde regels en de in artikel 6 van verordening 714/2009 bedoelde netcodes zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit een voorstel voor de door hen jegens afnemers te hanteren voorwaarden met betrekking tot:
a. de wijze waarop netbeheerders en afnemers alsmede netbeheerders zich jegens elkaar gedragen ten aanzien van het in werking hebben van de netten, het voorzien van een aansluiting op het net en het uitvoeren van transport van elektriciteit over het net, (…)
In de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, (…), wordt vastgelegd dat netten met een spanningsniveau van 110 kV of hoger zodanig zijn ontworpen en in werking zijn dat het transport van elektriciteit, ook indien zich een enkelvoudige storing voordoet, verzekerd is. Het transport van elektriciteit moet ook verzekerd zijn, als zich een enkelvoudige storing voordoet ten tijde van onderhoud."
In de Netcode is bepaald:
Artikel 4.1.4.6
"Het netontwerp van hoogspanningsnetten met een spanningsniveau van 110 kV en 150
kV, inclusief de hiermee verbonden transformatoren naar netten met een
spanningsniveau lager dan 110 kV, wordt getoetst aan de hand van de volgende criteria:
a. Bij een volledig in bedrijf zijnd net moeten de door de aangeslotenen gewenste
leveringen dan wel afnamen kunnen worden gerealiseerd onder handhaving van de
enkelvoudige storingsreserve. (…)"
Artikel 5.5.2.1
"De netbeheerder hanteert voor de bedrijfsvoering van netten van 110 kV en 150 kV de
volgende criteria:
a. Bij een in bedrijf zijnd net moeten de door de aangeslotenen gewenste leveringen danwel afnamen worden gerealiseerd onder handhaving van de enkelvoudige
storingsreserve. (…)"
TenneT heeft zich op het standpunt gesteld dat zij artikel 31, twaalfde lid, van de Wet niet kan hebben overtreden, omdat deze bepaling slechts een instructienorm aan ACM omvat. Het College overweegt dat ACM deze bepaling heeft gehanteerd in samenhang met de genoemde bepalingen uit de Netcode. Of artikel 31, twaalfde lid, van de Wet zelfstandig kan zijn overtreden, kan daarom in het midden blijven.Ten aanzien van artikel 4.1.4.6 Netcode overweegt het College dat deze bepaling, blijkens de eerste zinsnede, ziet op het netontwerp. Ter zitting is vastgesteld dat niet in geschil is dat het netontwerp voldoet aan de eis van de enkelvoudige storingsreserve. Aan de orde is daarom enkel de vraag of sprake is geweest van handelen van TenneT in de bedrijfsvoering waarbij de enkelvoudige storingsreserve niet is gehandhaafd.
Volgens TenneT was bij de testwerkzaamheden sprake van een bijzondere situatie waardoor de stroom uitviel, zonder dat de norm van handhaving van de enkelvoudige storingsreserve is geschonden. Het College overweegt dat op zichzelf sprake kan zijn van een situatie waarin wordt gehandeld conform de norm, maar waarin toch een stroomstoring optreedt. Het College is evenwel met ACM van oordeel dat TenneT in dit geval de norm van handhaving van de enkelvoudige storingsreserve heeft geschonden. TenneT had het gevolg van de werkzaamheden aan het ene veld moeten en ook kunnen afwachten voordat zij doorging met de werkzaamheden aan het andere veld. Voor de vraag of is gehandeld conform de norm is niet van belang dat is onderzocht in hoeverre er een risico op stroomstoring is. Bij het risico gebaseerd uitvoeren van werkzaamheden op de twee velden is niet uitgesloten dat beide velden onverwacht uitvallen, zoals in dit geval ook is gebleken. Bij een dergelijke werkwijze is geen sprake van het handhaven van de enkelvoudige storingsreserve. De enkelvoudige storingsreserve is er immers juist voor bedoeld om te voorkomen dat een (onverwachte) storing leidt tot onderbreking van het elektriciteitstransport (TK 2006-2007, 30 934, nr. 7). Het College concludeert dat ACM op goede gronden heeft geoordeeld dat TenneT in dit geval de enkelvoudige storingsreserve niet heeft gehandhaafd.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Wolters, mr. M. van Duuren en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2014.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.C. Hof