Bestuurlijke boete. Overschrijding gebruiksnormen. Verwijtbaarheid. Fosfaatcompensatie.
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 12/1066
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 oktober 2014 op het hoger beroep van:
[naam], te [plaats], appellant
(gemachtigde: mr. J.J. Nicolaas)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (Assen) van 2 oktober 2012, kenmerk 11/792 BESLU, in het geding tussen
appellant ende staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris),
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (rechtbank) van 2 oktober 2012 met kenmerk 11/792 BESLU.
De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
Bij besluit van 25 februari 2011 heeft de staatssecretaris aan appellant een bestuurlijke boete van in totaal € 20.636,-- opgelegd wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, aanhef en onder c, en artikel 11 van de Meststoffenwet (Msw). De overtreding baseert de staatssecretaris op een controle op de naleving door appellant van de gebruiksnormen 2009. Op grond van deze controle concludeert de staatssecretaris dat appellant in 2009 de voor hem geldende fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft de staatssecretaris het tegen de boete gerichte bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard en daartoe, voor zover voor het hoger beroep van belang en kort samengevat, overwogen dat appellant de bevindingen van de controle waarop de boete is gebaseerd niet bestrijdt, zodat voldoende aannemelijk is dat appellant de fosfaatgebruiksnorm met 1.876 kg fosfaat heeft overschreden. De staatssecretaris heeft de hoogte van de boete in overeenstemming met artikel 57 Msw vastgesteld. De rechtbank heeft geoordeeld dat de overtreding appellant kan worden verweten. Dat appellant al twintig jaar van dezelfde transporteur gebruik maakt en dat appellant niet wist dat hij teveel fosfaat liet aanvoeren, ontslaat hem niet van zijn verantwoordelijkheid om de gebruiksnormen niet te overschrijden. Appellant dient zich ervan te vergewissen dat hij die normen niet overschrijdt, en heeft hiertoe ook de mogelijkheid nu er tussentijds meetresultaten van de fosfaat in de aangeleverde mest worden afgegeven op verschillende momenten per jaar. Appellant had op grond hiervan een inschatting kunnen maken van de hoeveelheid fosfaat die hij op zijn land zou verspreiden.
Ten aanzien van de wens van appellant om een bepaalde hoeveelheid fosfaat door te schuiven naar het jaar 2010, heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat er geen tijdige melding in het kader van de fosfaatverrekening heeft plaatsgevonden. Verder is niet voldaan aan de compensatieplicht door appellant. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat, nu er geen compensatie plaatsvindt van de overschrijding van de fosfaatnorm, er een dusdanige aantasting van het milieu plaatsvindt dat de boete in verhouding staat tot de begane overtreding.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1 Appellant kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. De boete is buitenproportioneel hoog want er is sprake van verminderde verwijtbaarheid. Appellant en ook de door hem ingeschakelde loonwerker hebben te laat vernomen dat met de aangeleverde hoeveelheid fosfaat de gebruiksnormen zouden worden overschreden. In de twintig jaren voor 2009 en ook daarna is nooit sprake geweest van overschrijding. Appellant heeft geen eigen silo en hij kan de mest dus niet van tevoren bemonsteren. De mest wordt na bemonstering in de vrachtwagen meteen uitgereden. De loonwerker berekent hoeveel mest kan worden uitgereden, gebaseerd op de fosfaatverhouding die de mest normaliter bevat. In de partij mest die als laatste in 2009 werd uitgereden week het fosfaatgehalte af. Op dat moment kon er voor dat jaar niet meer worden gecompenseerd. Appellant heeft nimmer de bedoeling gehad de mestwetgeving te overtreden. Het is voor hem geheel onverwacht dat deze ene partij mest dergelijke afwijkende gehalten bevatte; hier hoefde appellant in redelijkheid geen rekening mee te houden. Het voorkomen van een boete was in feite onmogelijk, aldus appellant. Aangezien er derhalve sprake is van verminderde verwijtbaarheid had de boete vergaand moeten worden gematigd.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat slechts indien er een bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het boetebedrag kan worden gematigd. De rechtbank heeft, aldus verweerder, terecht geoordeeld dat appellant zelf verantwoordelijk is voor de naleving van de mestnormen. Dat appellant de aanvoer van mest niet verder gespreid heeft gedurende het jaar en niet meer zekerheid heeft verkregen over de gehalten fosfaat moet voor zijn rekening blijven.
Het College stelt voorop dat de gedingstukken die gegevens bevatten over het fosfaatgehalte van de vracht mest die in oktober 2009 over het land van appellant is uitgereden, geen steun bieden aan de stelling van appellant dat juist die vracht mest een onverwacht hoge concentratie fosfaat bevatte. Appellant, ter zitting met een en ander geconfronteerd, heeft niet op meer of andere gegevens gewezen die zijn stelling alsnog zouden kunnen funderen.
Zelfs als dit anders zou zijn dan nog slaagt het door appellant op dit punt ontwikkelde betoog niet. Het College is alsdan van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat appellant, samengevat weergegeven, hier verantwoordelijk kan worden gehouden voor de samenstelling van – ook – de als laatste in 2009 door hem ontvangen vracht mest. Het College volstaat er op dit punt mee te verwijzen naar hetgeen de rechtbank ter zake heeft overwogen en maakt die overwegingen tot de zijne.
Appellant voert voorts aan dat hij een hoeveelheid van 20 kg fosfaat per ha kon doorschuiven naar 2010, mits over 2010 de juiste hoeveelheden zijn gebruikt. Appellant heeft het overschot uit 2009 niet geheel kunnen compenseren in 2010, maar na aftrek van de fosfaatruimte in 2010 is de overschrijding nog slechts 609,20 kg fosfaat. De rechtbank heeft geoordeeld dat, nu er geen compensatie plaatsvindt van de overschrijding van de fosfaatnorm, er een dusdanige aantasting van het milieu is dat de boete in verhouding staat tot de overtreding. Van een dusdanige aantasting van het milieu is eventueel slechts sprake voor zover het de niet te compenseren hoeveelheid fosfaat betreft. In redelijkheid kan de boete alleen worden berekend ten aanzien van de overschrijding van 609,20 kg fosfaat, aldus appellant.
De staatssecretaris stelt dat appellant zijn bedrijf niet tijdig heeft aangemeld voor toepassing van de fosfaatverrekening en evenmin de genoemde 20 kg fosfaat in 2010 heeft gecompenseerd. Appellant komt, gelet op de toepassingsvereisten voor fosfaatverrekening, daarvoor dus niet in aanmerking.
Het College overweegt dienaangaande (zie ook uitspraak CBb van 30 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:164) als volgt.
Artikel 35 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Regeling) strekt tot invulling van
artikel 11, zesde lid, Msw en luidt ten tijde hier van belang als volgt:
" 1. Een landbouwer kan in enig kalenderjaar ten aanzien van zijn bedrijf in afwijking van artikel 11, tweede en derde lid, van de wet, een hogere fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen op bouwland toepassen, indien de hoeveelheid fosfaat waarmee de ingevolge artikel 11, tweede of derde lid, van de wet, geldende fosfaatgebruiksnorm is overschreden in het navolgende kalenderjaar volledig wordt gecompenseerd.
2. De hogere fosfaatgebruiksnorm, bedoeld in het eerste lid, is niet meer dan 20 kilogram fosfaat per hectare per jaar hoger dan de fosfaatgebruiksnorm die geldt ingevolge artikel 11, tweede of derde lid, van de wet. "
Gelet op deze bepalingen is de strekking van de fosfaatcompensatie dat overschrijding van de reguliere fosfaatgebruiksnorm in een bepaald jaar niet tot beboeting leidt indien deze
overschrijding in het daaropvolgende jaar volledig wordt gecompenseerd. Dit werkt aldus dat
de gebruiksnorm in het jaar van overschrijding wordt verhoogd met een aantal kilogrammen
fosfaat per hectare, indien – bij wijze van volledige compensatie – de gebruiksnorm van het
daaropvolgende jaar met dezelfde hoeveelheid per hectare wordt verlaagd. Voor de toepassing
van de hogere gebruiksnorm geldt een bovengrens van 20 kg fosfaatoverschrijding per
hectare. Voorts dient de landbouwer zich op grond van artikel 71, eerste lid, van het
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Besluit) uiterlijk 31 december van het desbetreffende jaar
voor de toepassing van deze regeling aan te melden.
Niet in geschil is dat appellant zich niet uiterlijk 31 december van het desbetreffende jaar
– 2009 – heeft aangemeld voor toepassing van fosfaatcompensatie. Evenmin is in geschil dat
appellant in 2009 zijn (reguliere) fosfaatgebruiksnorm met meer dan 20 kg per hectare heeft
overschreden. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan de in artikel 35 van de Regeling in
samenhang met artikel 11, zesde lid, Msw (oud) vervatte voorwaarden voor toepassing van
fosfaatcompensatie.
In dit verband deelt het College de opvatting van de staatssecretaris dat de bovengrens van
20 kg fosfaat per hectare aldus moet worden begrepen dat bij een overschrijding van meer dan
20 kg per hectare niet alleen voor het meerdere (dat de 20 kg te boven gaat), maar voor het
geheel geen aanspraak op fosfaatcompensatie kan worden gemaakt. Uit artikel 11, zesde lid,
Msw volgt immers dat toepassingsvoorwaarde voor fosfaatcompensatie is dat de hoeveelheid
fosfaat waarmee in het voorgaande jaar de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen is
overschreden volledig wordt gecompenseerd door een dienovereenkomstige verlaging van de
gebruiksnormen in het navolgende jaar. Dat betekent dat deze compensatie louter betrekking
kan hebben op de maximale hoeveelheid waarmee de fosfaatgebruiksnorm in het
overschrijdingsjaar kan worden opgehoogd, te weten 20 kg per hectare. Gevolg hiervan is dat
volledige compensatie slechts mogelijk is tot 20 kg per hectare. Bij een hogere overschrijding,
zoals hier, is geen volledige compensatie mogelijk en bestaat er dus geen aanspraak op
fosfaatcompensatie.
Dat appellant zich niet tijdig heeft aangemeld en de overschrijding meer dan 20 kg fosfaat per
hectare beloopt, brengt tevens met zich dat appellant, voor zover hij een beroep heeft willen doen op het door de staatssecretaris tot 1 januari 2011 gevoerde
matigingsbeleid aan meer dan één voorwaarde voor toepassing van
fosfaatcompensatie niet heeft voldaan, zodat er reeds daarom geen aanleiding bestaat om de
staatssecretaris gehouden te achten om – buiten het door artikel 35 van de Regeling in samenhang met artikel 11, zesde lid, Msw afgebakende kader – op grond van zijn eigen matigingsbeleid tot verlaging van de boete over te gaan.
De conclusie luidt dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de staatssecretaris
in het geval van appellant de fosfaatcompensatie had moeten toepassen of in dat verband
anderszins tot een verlaging of matiging van de boete had moeten komen.
4. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te
worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2014.
w.g. R.R. Winter w.g. M.J. van Veen