boete, art. 7 Msw, aanvoer 2 vrachten aangetoond, geen matiging, redelijke termijn
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/35
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2016 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
en
de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 december 2014 (Awb 13/2197).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Op 5 april 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens de staatssecretaris is tevens verschenen G.J. Veninga, analist meststoffen bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Grondslag van het geschil
Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf, gevestigd aan de [adres 1] te [plaats 1] . Tot zijn bedrijf behoren percelen aan de [adres 2] te [plaats 2] (locatie [adres 2] ) en aan de [adres 3] te [plaats 2] (locatie [adres 3] ).
De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd
naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “ [naam 2] ” of “ [naam 3] ”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar appellant in verband met het vermoeden dat de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een afdoeningsrapport met het rapportnummer 62945 van 18 januari 2011 (het boeterapport) zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. De AID heeft blijkens dat boeterapport vastgesteld dat er in de periode van 19 mei 2009 tot en met 28 mei 2009 vier vrachten dierlijke mest zijn gelost op de locatie [adres 2] en vier vrachten dierlijke mest op de locatie [adres 3] . Op basis daarvan heeft de staatssecretaris aan appellant bij besluit van 18 februari 2012 (het primaire besluit) een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.810,50 wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.620 kg stikstof en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 631 kg fosfaat.
Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Op 5 april 2012 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaarschrift gehoord. Blijkens het bestreden besluit zijn partijen tijdens die hoorzitting overeengekomen dat met het nemen van een beslissing op bezwaar wordt gewacht tot na een uitspraak van het College over - kort gezegd - de toepassing van derogatie. Bij uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) heeft het College daarover geoordeeld.
Bij besluit van 13 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gegrond verklaard, voor zover het de berekening van de overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof betreft (in verband met de toepassing van derogatie). De staatssecretaris heeft de boete verlaagd tot € 11.128,50.
Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.
De uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen door appellant is uitgegaan van de informatie van de AID als neergelegd in het boeterapport en heeft geoordeeld dat dit rapport voldoende grondslag biedt voor het door de staatssecretaris genomen besluit. Uit dit rapport volgt dat op basis van bij de Dienst Regelingen bekende analyses van laad- en losmeldingen en GPS-gegevens is vastgesteld dat op elk van de beide locaties (locatie [adres 2] en locatie [adres 3] ) ten minste vier vrachten dierlijke meststoffen zijn afgeleverd. Volgens de rechtbank zijn de GPS-coördinaten in beginsel bepalend en mag op grond daarvan worden vastgesteld waar de aflevering van vrachten dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden. Appellant heeft de aflevering van zes vrachten op zijn percelen erkend. Van deze vrachten staat derhalve niet ter discussie dat die op de aan appellant toebehorende percelen zijn afgeleverd. Dat daarnaast nog twee vrachten dierlijke meststoffen op locatie [adres 3] zijn afgeleverd wordt door appellant, ondanks dat de geregistreerde loslocaties op basis van de GPS-coördinaten zich op die locatie bevinden, wel bestreden. De rechtbank heeft appellant niet gevolgd in diens stelling dat de staatssecretaris had moeten onderzoeken of sprake is geweest van lossing in containers van derden en aanwending op hun grond, omdat appellant daarmee suggereert dat derden zonder zijn instemming containers op zijn percelen hebben geplaatst voor het lossen van dierlijke meststoffen, terwijl het aan appellant is om aannemelijk te maken dat zich die situatie heeft voorgedaan, waarin hij niet is geslaagd. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de fosfaattoestand van de bodem, zoals door appellant aangevoerd, niets zegt over de aan- of afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellant. Bovendien kunnen vele factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem, zodat op grond van dergelijke gegevens niet kan worden geconcludeerd dat geen mest is aangeleverd en aangewend. Volgens de rechtbank is de staatssecretaris op goede gronden ervan uitgegaan dat de dierlijke meststoffen op of in de bodem zijn gebracht van de tot het bedrijf van appellant behorende percelen en dat appellant artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Voor het oordeel dat de overtreding in mindere mate aan appellant kan worden verweten, ziet de rechtbank geen grond. Appellant heeft als afnemer van de mest een eigen en zelfstandige verantwoordelijkheid bij de naleving van de Msw. Appellant had dan ook niet af mogen gaan op de adviezen van een ander, zonder daarbij te beschikken over de daarbij behorende vervoersbewijzen dierlijke meststoffen. Voor matiging van de boetes wegens onevenredigheid ziet de rechtbank evenmin aanleiding. Dat appellant slechts economisch nadeel in plaats van voordeel zou hebben ondervonden van de overtreding, kan - los van de omstandigheid dat appellant dit op geen enkele wijze inzichtelijk maakt - op zichzelf geen grondslag vormen voor matiging.
De beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche - 1 juli 2009 - heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.
Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat vier vrachten mest zijn aangevoerd op de locatie [adres 2] en twee vrachten mest op de locatie [adres 3] . Evenmin is in geschil dat appellant deze aangevoerde mest heeft aangewend op tot zijn bedrijf behorende percelen. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de staatssecretaris heeft aangetoond dat op 28 mei 2009 twee vrachten mest zijn aangevoerd en aangewend op de locatie [adres 3] .
Appellant heeft aangevoerd dat de twee vrachten mest ten onrechte in de boeteberekening zijn meegenomen. In de eerste plaats heeft hij daartoe aangevoerd dat voor die twee vrachten mest geen ruimte was in zijn mestopslag in de locatie [adres 3] . De GPS-gegevens alleen zijn daarvoor naar zijn oordeel onvoldoende bewijs. Om die reden had de staatssecretaris dienen te onderzoeken of de mest in containers van derden is geleverd. In de tweede plaats heeft appellant aangevoerd dat de door hem ingebrachte gegevens over de fosfaatontwikkeling in de bodem tot de conclusie moeten leiden dat de volgens de staatssecretaris aangewende hoeveelheid fosfaat nooit op die gronden kan zijn aangewend.
Over dit betoog overweegt het College als volgt.
Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
Uit het boeterapport blijkt dat het bewijs dat er op 28 mei 2009 twee vrachten (vloeibare) mest op het bedrijf van appellant, locatie [adres 3] , zijn aangeleverd is gebaseerd op gegevens die bekend zijn bij de Dienst Regelingen, waaronder GPS-gegevens van de loslocatie. De geregistreerde loslocatie bevindt zich onweersproken op een perceel van appellant, de locatie [adres 3] . Daarmee heeft de staatssecretaris genoegzaam aangetoond dat deze twee vrachten op de locatie [adres 3] zijn aangeleverd.
Het betoog van appellant dat bemonstering van zijn grond uitwijst dat er voor zijn percelen slechts sprake is van een geringe toename van fosfaat waarmee wordt tegengesproken dat er dierlijke mest, in de door de staatsecretaris beweerde hoeveelheden en met de beweerdelijke gehaltes fosfaat en stikstof, is aangevoerd, kan niet slagen. Het College heeft reeds eerder geoordeeld dat bemonsteringen niets zeggen over aan- en afvoer van meststoffen op een bedrijf (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:397). Verder kunnen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, vele andere factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem, zodat op grond van dergelijke gegevens niet geconcludeerd kan worden dat de aan de orde zijnde vrachten mest niet kunnen zijn aangevoerd. De door appellant overgelegde foto’s van de toegang tot het betreffende perceel (locatie [adres 3] ), waaruit volgens appellant zou blijken dat een vrachtwagen met mest onmogelijk toegang tot dat perceel zou kunnen krijgen, bieden naar het oordeel van het College evenmin het benodigde tegenbewijs. Niet alleen kan uit deze foto’s geen beperkte toegangsmogelijkheid tot het perceel van appellant worden afgeleid, tevens rijmt dit betoog, zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet met de omstandigheid dat appellant de aanvoer van twee andere vrachten op diezelfde locatie enkele dagen daarvoor heeft erkend. Dat appellant te weinig opslagcapaciteit zou hebben voor de twee op 28 mei 2009 geleverde vrachten mest, heeft hij niet aannemelijk gemaakt, zodat het College reeds om die reden aan die stelling voorbijgaat.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat naast de aanvoer van de door appellant erkende zes vrachten mest ook twee vrachten mest zijn aangevoerd op 28 mei 2009 op de locatie [adres 3] . Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt, door middel van zijn mestboekhouding dan wel anderszins, dat de mest is afgevoerd dan wel is opgeslagen, is de staatssecretaris, gezien het hiervoor weergegeven beoordelingskader, terecht ervan uitgegaan dat de mest op of in de bodem is gebracht van de tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond.
Het College is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellant artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden.
Het betoog van appellant slaagt dus niet.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de verminderde verwijtbaarheid van appellant. Appellant heeft zich voor de overige zes vrachten namelijk laten overreden om reeds verantwoorde vrachten mest te laten aanvoeren. Doordat partijen hem willens en wetens onjuist hebben geïnformeerd had hij niet de mogelijkheid om te reclameren tegen de gegevens, zoals de twee vrachten van 28 mei 2009.
Dit betoog slaagt evenmin. Met de rechtbank is het College van oordeel dat appellant er de verantwoordelijkheid voor draagt dat de gebruiksnormen van de Msw niet overschreden worden. Dat hij zich hierover heeft laten voorlichten door een derde, ontslaat hem niet van deze eigen verantwoordelijkheid en maakt niet dat hij niet meer kan worden aangesproken op een overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat matiging van de boete op haar plaats is vanwege bijzondere omstandigheden. Hij beroept zich daarbij op de omstandigheid dat hij geen economisch voordeel heeft genoten. Voorts heeft appellant, met verwijzing naar de eerdergenoemde uitkomsten van de bemonsteringen van zijn grond, gesteld dat daaruit is gebleken dat van milieuschade geen sprake is. Tot slot heeft appellant een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, waarbij hij heeft verwezen naar de matiging van 50% die de staatsecretaris heeft toegepast in zaken waarin compost was aangeleverd.
Ook dit betoog faalt. Dat appellant geen financieel voordeel zou hebben genoten kan op zichzelf niet tot matiging leiden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:209). De bemestingsonderzoeken in het kader waarvan de bemonsteringen van de grond worden genomen, zien op de landbouwkwaliteit van de grond en niet op risico’s voor het milieu. Dat met de overschrijding van de gebruiksnormen schade wordt veroorzaakt aan het milieu wordt daarmee dus niet tegengesproken. De vergelijking die door appellant is gemaakt met de zogenoemde Comgoed-zaken leidt niet tot het door hem gewenste resultaat. In die zaken was sprake van omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen. Niet is gebleken dat de omstandigheden die in die zaken aan de orde waren in relevante mate overeenkomen met de positie waarin appellant verkeert (zie de uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:397). Het College is dan ook van oordeel dat er geen aanleiding is voor matiging van de boete wegens de door appellant aangevoerde omstandigheden.
7. Het betoog van appellant dat de trage besluitvorming door de staatssecretaris ook tot matiging van de boete had moeten leiden, faalt evenzeer. In de van belang zijnde periode werd door de staatssecretaris het beleid gehanteerd dat de boete met 10% werd gematigd indien niet binnen 26 weken na dagtekening van het rapport waarin de overtreding is vastgesteld, een besluit is genomen. In het geval van appellant dateert het voornemen tot boeteoplegging van 30 november 2011. Bij het primaire besluit (18 februari 2012) is de staatssecretaris tot boeteoplegging overgegaan. Dit betreft een periode van minder dan 26 weken. Dat het boeterapport dat ten grondslag is gelegd aan de overtreding dateert van 18 januari 2012 doet in dit geval niet ter zake, nu niet in geschil is dat appellant dit rapport eerst bij het voornemen tot boeteoplegging onder ogen heeft gekregen. Voor een matiging van 10% conform het beleid van de staatssecretaris bestond dan ook geen aanleiding.
Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat de behandeling van zijn zaak dermate lang heeft geduurd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) overschreden is. Immers, op het moment dat uitspraak wordt gedaan heeft de hele procedure langer dan vier jaar geduurd. Om die reden moet de boete verder gematigd worden.
Dienaangaande overweegt het College als volgt.
De procedure waarin aan appellant voor overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:129). Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betrokkene een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige - met een instelling van strafvervolging vergelijkbare - handeling moet hier het boetevoornemen van 30 november 2011 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep dient ook op twee jaar te worden gesteld, zodat de redelijke termijn derhalve in totaal vier jaar beslaat. Het College wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 ECLI:NL:HR:2005:AO9006, het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016 ECLI:NL:RVS:2016:1258.
Het College stelt vast dat appellant tijdens de zitting van de rechtbank heeft aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden en dat de rechtbank daarop niet expliciet heeft beslist. Voorts stelt het College vast dat de procedure in eerste aanleg is afgerond met de uitspraak van de rechtbank van 10 december 2014, zodat die fase van de procedure, gerekend vanaf het moment van het boetevoornemen, iets meer dan drie jaar heeft geduurd. Voor de bepaling van de redelijke termijn dient de tijd die gemoeid is geweest met het wachten tot het nemen van een beslissing op bezwaar tot na de uitspraak van het College over derogatie (van 21 mei 2013) - zoals appellant en de staatssecretaris op 5 april 2012 zijn overeengekomen -, echter niet te worden meegerekend. Na aftrek van de daarmee gemoeide tijd van iets meer dan een jaar heeft de procedure in eerste aanleg twee jaar geduurd, zodat de redelijke termijn in die procedure niet is overschreden.
Nu het hogerberoepschrift is ingediend op 19 januari 2015 en sedertdien nog geen twee jaar is verstreken tot de uitspraak in hoger beroep, is ook de redelijke termijn in de procedure in hoger beroep niet overschreden.
Ook dit betoog van appellant treft dus geen doel.
9. De gronden in hoger beroep slagen niet, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H. Bolt en mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2016.
w.g. R.R. Winter w.g. X.M. Born