Last onder dwangsom, overtreding art. 1.6, tweede lid, Bhd bij niet beschikken over een ligplaats per rund?
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/601
11350
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 februari 2016 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P. Sipma),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder appellante
een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de Wet Dieren (Wd) en
het Besluit houders van dieren (Bhd) en daarbij aan appellante twee maatregelen
opgelegd.
Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Naar aanleiding van het daartoe strekkende verzoek van appellante heeft de
voorzieningenrechter van het College bij uitspraak van 20 februari 2015
(ECLI:NL:CBB:2015:48) maatregel 2 in het primaire besluit geschorst tot zes
weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 3 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar
gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens heeft zij
de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen ten
aanzien van dit besluit. Tijdens de behandeling ter zitting van dit verzoek op 14
augustus 2015 heeft verweerder toegezegd tot de uitspraak in de bodemprocedure en
een redelijke termijn daarna niet handhavend te zullen optreden tegen appellante.
Mede naar aanleiding van deze toezegging heeft appellante het verzoek om een
voorlopige voorziening ingetrokken.
Appellante heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober
2015. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door
de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten
vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn daarnaast
verschenen B.A. Winter-Nowak, J. de Boer, R. Luimstra en N.A.J. Vreeburg.
Overwegingen
Het College gaat op basis van het dossier en het onderzoek ter zitting uit van de volgende, voor de beoordeling van het geschil relevante, feiten en omstandigheden. Verweerder heeft appellante in het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd omdat geconstateerd is dat het welzijn van de runderen op het bedrijf van verzoekster is aangetast. Volgens verweerder is er in diverse stallen sprake van ernstige overbezetting waardoor er onvoldoende ruimte is en er te weinig ligplaatsen zijn voor de runderen om aan hun soortspecifieke behoeften te voldoen. Om die reden is volgens verweerder sprake van overtreding van artikel 2.1 van de Wd en artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd. Verweerder verwijst hierbij naar de bij het besluit gevoegde bijlagen. Voorts is geconstateerd dat de eenlingboxen voor kalveren niet voldoen aan de daarvoor gestelde regels, waardoor artikel 2.32 en artikel 2.33, eerste lid, van het Bhd zijn overtreden. Ten slotte is geconstateerd dat het aangeboden voer soms vervuild was, waardoor artikel 2.5, zevende lid, van het Bhd is overtreden. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de bevindingen en conclusies van de ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) die op 18 en 19 november 2014 en 22 december 2014 controles op het bedrijf van appellante hebben uitgevoerd. De bevindingen en conclusies van deze controles zijn neergelegd in twee toezichtrapporten (rapport 82558, dat ziet op de controles op 18 en 19 november 2014 en rapport 83443, dat ziet op de controle op 22 december 2014). Daarnaast heeft verweerder zich gebaseerd op een door de toezichthoudend dierenarts drs. B.A. Winter-Nowak op 26 november 2014 opgestelde veterinaire verklaring en een rapport van het door de NVWA ingeschakelde adviesbureau Vetvice van 5 januari 2015. Uit deze stukken blijkt dat verweerder als uitgangspunt heeft genomen dat er in de stallen minimaal evenveel ligplaatsen moeten zijn als aanwezige runderen. Daarvan uitgaande is tijdens de laatste controle geconcludeerd dat in sommige stallen sprake was van een overbezetting van meer dan 200%.
Bij het primaire besluit heeft verweerder appellante opgedragen de volgende twee maatregelen te treffen op twee locaties behorende tot het bedrijf van appellante:
“1. Zorg dat u uw runderen op een zodanige wijze voert dat de wijze van toedienen het gevaar op verontreiniging van voeder tot een minimum beperkt.
2. Beperk de bewegingsvrijheid van uw runderen niet zodanig dat uw runderen daardoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht.”
Maatregel 1 moest uiterlijk 20 januari 2015 zijn genomen. Voor maatregel 2 is een
termijn gegeven tot 10 februari 2015. De dwangsom bij het niet voldoen aan
maatregel 1 is bepaald op € 1.000,- per overtreding tot een maximum van € 3.000,-.
De dwangsom voor maatregel 2 is bepaald op € 14.000,- per week dat de maatregel
niet is uitgevoerd tot een maximum van € 98.000,-.
In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 februari 2015 is
onder meer het volgende overwogen.
“8. Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoet de last van 15 januari 2015 niet aan dit voorschrift. In de last is immers niet vermeld hoeveel dieren verzoekster (College: appellante) uit de stallen zal moeten verwijderen en elders zal moeten onderbrengen. De enkele verwijzing naar artikel 1.6 van het Besluit houders van dieren is onvoldoende nauwkeurig.
9. Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de stalbezetting zodanig zal moeten worden aangepast, dat voor elk van de volwassen runderen een ligbox beschikbaar is. Verweerder heeft in dat verband verwezen naar de “tabellen van overbezetting” die aan het slot van het toezichtrapport van 22 december 2014 zijn opgenomen. (…)
10. Hoewel de door verweerder bepleite wijze van huisvesting van melkvee wellicht uit een oogpunt van dierenwelzijn de voorkeur verdient, kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de norm “één ligbox per melkkoe” niet in de regelgeving is opgenomen. Dat betekent dat niet in strijd met de voorschriften wordt gehandeld wanneer buiten de ligboxen voldoende droge, schone en beschutte ligplaatsen beschikbaar zijn. Het is in dit verband niet zonder betekenis, dat ten aanzien van kalveren (dat wil zeggen runderen van ten hoogste zes maanden) wel bijzondere huisvestingsvoorschriften gelden – zoals de eis dat, indien kalveren in een stal met ligboxen worden gehouden, het aantal ligboxen ten minste gelijk is aan het aantal kalveren – maar ten aanzien van overige runderen niet.
Op grond hiervan komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat de door verweerder gehanteerde norm geen grondslag heeft in de geldende regelgeving.”
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen
maatregel 1 ongegrond verklaard. Verweerder heeft het bezwaar tegen maatregel 2,
zoals opgelegd in het primaire besluit, gegrond verklaard en onder herroeping in
zoverre van het primaire besluit in de plaats van deze maatregel een nieuwe
maatregel opgelegd, die als volgt luidt:
“2. Zorg er voor dat op uw bedrijf elk rund kan beschikken over een schone, droge, beschutte en voldoende ruime ligplaats voorzien van een voor het rund geschikte ondergrond.”
Ter onderbouwing van deze maatregel heeft verweerder zich in het bestreden besluit
op het standpunt gesteld dat appellante door de wijze waarop zij haar runderen houdt
artikel 1.3, derde lid, Wd en artikel 1.6, eerste en tweede lid, Bhd overtreedt.
Op het niet voldoen aan de nieuwe maatregel is een dwangsom gesteld van
€ 14.000,- voor iedere week dat de maatregel niet is uitgevoerd, tot een maximum
van € 98.000,-.
2. Artikel 1.3 Wd luidt:
“Intrinsieke waarde
1. De intrinsieke waarde van het dier wordt erkend.
2. Onder erkenning van de intrinsieke waarde als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan erkenning van de eigen waarde van dieren, zijnde wezens met gevoel. Bij het stellen van regels bij of krachtens deze wet, en het nemen van op die regels gebaseerde besluiten, wordt ten volle rekening gehouden met de gevolgen die deze regels of besluiten hebben voor deze intrinsieke waarde van het dier, onverminderd andere gerechtvaardigde belangen. Daarbij wordt er in elk geval in voorzien dat de inbreuk op de integriteit of het welzijn van dieren, verder dan redelijkerwijs noodzakelijk, wordt voorkomen en dat de zorg die de dieren redelijkerwijs behoeven is verzekerd.
3. Voor de toepassing van het tweede lid wordt tot de zorg die dieren redelijkerwijs behoeven in elk geval gerekend dat dieren zijn gevrijwaard van:
a. dorst, honger en onjuiste voeding;
b. fysiek en fysiologisch ongerief;
c. pijn, verwonding en ziektes;
d. angst en chronische stress;
e. beperking van hun natuurlijk gedrag;
voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd.”
Artikel 2.2. luidt, voor zover hier relevant:
“Houden van dieren
(…)
8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende EG-maatregelen over het houden van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:(…)c. de wijze waarop dieren worden gehouden, waaronder
(…)5°. de ruimte waarover dieren kunnen beschikken(…)”
Artikel 1.6 Bhd luidt, voor zover hier relevant:
“Houden van dieren
1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
2. Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
(…)”
3. Appellante heeft in beroep – samengevat – aangevoerd dat verweerder beperkte bewegingsvrijheid koppelt aan een tekort aan ligplaatsen, hetgeen onbegrijpelijk is. Er is naast de ligplaatsen voldoende ruimte om te lopen en te staan. Bovendien beschikt appellante over veel grond en kunnen de runderen in de wei lopen. Dat de runderen niet allemaal tegelijk in de stal kunnen liggen betekent niet dat er sprake is van onnodig lijden of letsel. Appellante bestrijdt dan ook dat er sprake is van overtreding van artikel 1.6, eerste lid, Bhd. De dieren zijn gezond en in goede conditie. In dat kader verwijst appellante naar een in bezwaar ingediende verklaring van een dierenarts waarin wordt bevestigd dat de dieren in een zeer goede conditie verkeren. Appellante bestrijdt voorts dat het natuurlijke gedrag van de runderen in het gedrang is. Runderen hebben geen slaapschema dat vergelijkbaar is met dat van mensen. Zij slapen steeds korte periodes en ondervinden geen hinder als ze niet allemaal tegelijk slapen. Er is ook geen enkele aanwijzing dat de runderen hinder ondervinden van de wijze waarop appellante ze houdt. Naast dat de dieren in een goede gezondheid verkeren leveren zij een zeer hoge melkproductie. Dat zou volgens appellante niet kunnen als de dieren stress ervaren. Er is in de Wd of het Bhd geen bepaling opgenomen die voorschrijft dat runderen één op één een ligplaats dienen te hebben. Verder merkt appellante op dat verweerder in het bestreden besluit verwijst naar artikel 1.3 Wd. Dit artikel kan naar haar mening echter niet dienen als basis voor een concreet omschreven maatregel waaraan in het kader van een last onder dwangsom voldaan dient te worden. Aan de nieuwe omschrijving van maatregel 2 in het besluit op bezwaar kleeft bovendien – opnieuw – hetzelfde bezwaar als aan maatregel 2 zoals in het primaire besluit geformuleerd: hij is onvoldoende duidelijk. Appellante weet op basis van deze maatregel niet waaraan zij precies dient te voldoen, nu er bijvoorbeeld geen enkele duidelijkheid is gegeven over de afmetingen van de ligplaatsen. Dit is in strijd met artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin is bepaald dat de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregelen omschrijft, en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
4. Verweerder heeft ter zitting het in het bestreden besluit ingenomen standpunt, dat appellante door de wijze waarop zij haar runderen houdt artikel 1.3 Wd en artikel 1.6, eerste en tweede lid, Bhd overtreedt, als volgt bijgesteld en toegelicht. Verweerder houdt niet langer vast aan het standpunt dat artikel 1.6, eerste lid, Bhd door appellante wordt overtreden. Wel blijft verweerder van mening dat er sprake is van het overtreden van artikel 1.6, tweede lid, Bhd. Daaruit blijkt dat een dier voldoende ruimte moet worden gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Bovendien blijkt uit artikel 1.3 van de Wd, welke bepaling in samenhang moet worden bezien met artikel 1.6, tweede lid, Bhd, dat de intrinsieke waarde van een dier moet worden erkend. Onder de intrinsieke waarde van een dier moet onder meer worden verstaan dat een dier in de gelegenheid wordt gesteld zijn natuurlijke gedrag te vertonen. Beperking van het natuurlijk gedrag van een dier moet zoveel mogelijk, voor zover dat redelijkerwijs kan worden verlangd, worden beperkt. Een dier moet, voor zover dat redelijkerwijs kan worden verlangd, worden gevrijwaard van fysiek en fysiologisch ongerief, pijn, angst en chronische stress, zo blijkt uit artikel 1.3, derde lid, Wd. Runderen zijn kuddedieren en onder het natuurlijke gedrag van runderen moet onder meer worden verstaan dat zij hoofdzakelijk synchroon in een groep eten, rusten en herkauwen. Bovendien rusten en herkauwen runderen van nature op schone en droge ligplekken. Runderen kunnen dit natuurlijke gedrag alleen vertonen als zij daartoe de ruimte krijgen. Wordt een rund hierin beperkt, dan kan een rund hierdoor fysiek, fysiologisch en ethologisch ongerief ondervinden en lijden. Gelet op de toezichtrapporten, de veterinaire verklaring en het rapport van Vetvice, is verweerder van mening dat appellante het natuurlijk gedrag van haar runderen zodanig beperkt op momenten waarop zij niet naar buiten kunnen, dat hun intrinsieke waarde in het geding is en zij onvoldoende ruimte krijgen voor hun fysiologische en ethologische behoeften. De omstandigheid dat de runderen van appellante in goede conditie verkeren en hoog productief zijn betekent niet dat het welzijn niet is aangetast. Een goede gezondheid is slechts één van de aspecten van welzijn. Volgens verweerder bestaat er in wetenschappelijke kring consensus over dat het niet te allen tijde kunnen beschikken over een min of meer comfortabele ligplaats stress veroorzaakt bij runderen. Verweerder verwijst voor het belang van liggen voor runderen naar het rapport van de Raad voor Dierenaangelegenheden van juni 1996. In reactie op de stelling van appellante dat maatregel 2 onvoldoende concreet zou zijn heeft verweerder gesteld dat de last wel degelijk voldoende duidelijk is; er dienen voldoende schone en droge ligplekken te zijn zodat alle runderen gelijktijdig kunnen liggen. Hoe en waar appellante deze creëert, door ruimte bij te huren, extra stalruimte te bouwen of runderen te verkopen, is een beslissing die aan appellante wordt gelaten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet aan hem is voor te schrijven hoe precies aan de opgelegde maatregel moet worden voldaan.
Het College stelt allereerst vast dat, gelet op het bestreden besluit en het standpunt ter zitting, verweerder niet alleen afstand heeft genomen van het standpunt dat appellante artikel 1.6, eerste lid, Bhd overtreedt, maar ook van het standpunt dat appellante door de wijze waarop zij haar dieren houdt artikel 2.1 Wd, het verbod op dierenmishandeling, overtreedt. Ten aanzien van de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 1.3 Wd en artikel 1.6, tweede lid, Bhd overweegt het College het volgende.
De vaststelling door verweerder dat sprake is van overtreding van artikel 1.3 Wd
In het oorspronkelijke wetsvoorstel (Kamerstukken II, 31 389, nr. 2) luidde artikel 1.3 Wd als volgt:
“De intrinsieke waarde van het dier wordt erkend”.
In de Memorie van toelichting, Kamerstukken II, 31 389, nr. 3, pagina 19-21, staat onder meer het volgende over de betekenis van dit artikel :
“(…) De erkenning van de intrinsieke waarde van het dier leidt ertoe dat bij het
uitoefenen van bevoegdheden de positie van het dier als rechtsobject
wordt versterkt in het afwegingsproces bij de beleidsvorming, op het
niveau van de wet en in de uitvoeringsregelgeving. (…)
In dit wetsvoorstel is de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier
expliciet in het wetsvoorstel vastgelegd (voorgesteld artikel 1.3). De reden
voor voorstel tot opname van deze waarde in een wettelijke bepaling is de
kracht van het signaal dat ervan uitgaat. Verwezen wordt naar hetgeen van regeringszijde in 1995 werd opgemerkt over het voorstel tot opname van de erkenning van de intrinsieke waarde als uitgangspunt in de Wet op de dierproeven (…) «Het is geen tweede toetsingscriterium (...) maar het wordt in een normatieve context gezet. Dat gebeurt zodanig dat steeds buiten iedere twijfel staat, dat bij elke afweging (...) het belang van het dier als een zelfstandig belang met een eigen waarde wordt gezien dat tegenover dat van de mens staat» (Handelingen II 1994/95, blz. 5028).
(…)
Zoals in het kader van de GWWD, de Wet op de dierproeven en de Flora- en faunawet van regeringszijde is opgemerkt, geldt dat aan de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier geen absolute status van dit begrip is verbonden.
(…)
De overheid staat hierbij voor de taak en heeft de verantwoordelijkheid, met wijsheid om te gaan met de draagwijdte van dit begrip. (…) Het afwegen van belangen is een beleidsmatige kwestie, die al naar gelang de tijd en de omstandigheden anders kan uitvallen.
(…)
De regels ter bescherming van het dier krijgen hun invulling in het concreet handelen van overheid en burgers. Belangrijke criteria daarbij zijn de vijf «vrijheden» van Brambell (Brambell, R., Report of the technical committee to enquire into the welfare of animals kept under intensive livestock husbandry systems, Londen, 1965): Dieren zijn vrij:
a. van dorst, honger en onjuiste voeding;
b. van fysiek en fysiologisch ongerief;
c. van pijn, verwonding en ziektes;
d. van angst en chronische stress;
e. om natuurlijk gedrag te vertonen.
Niet al deze elementen zijn eenduidig. Waar dat niet het geval is, ligt de uitdaging erin deze elementen te wegen en daaruit conclusies te trekken, beleidsmatig, juridisch en voor ieder handelen ten algemene. Het oordeel over de betekenis van deze punten kan dan ook verschillen naar gelang onderscheiden verantwoordelijkheden en belangen van hen die het in concreto aangaat. De dierenactivist kijkt anders aan tegen het houden van dieren dan de veehouder. Degene die vogels houdt als gezelschapsdier kijkt daarnaar weer anders dan de natuurbeschermer die meent dat vogels niet in de kooi behoren. Tal van andere voorbeelden zijn denkbaar.
Uit de erkenning dat elk dier een eigen zelfstandige waarde heeft, onafhankelijk
van de gebruikswaarde die de mens eraan toekent, volgt geen concreet normatief gevolg.
(…)”
Voorts heeft de regering over het oorspronkelijk voorgestelde artikel 1.3 Wd het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 31 389, nr. 5, pagina 6):
“De erkenning dat elk dier een eigen zelfstandige waarde heeft, onafhankelijk van de gebruikswaarde die de mens eraan toekent, heeft als zodanig geen concrete normatieve consequenties. Net als in de Wet op de dierproeven, en overigens ook de Flora- en faunawet, moet de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier worden opgevat als de reden waarom er regels worden gesteld ter bescherming van het dier.”
Over de weging van het belang van het dier ten opzichte van andere belangen heeft de regering onder meer het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 31 389, nr. 9, pagina 23-24):
“Hoewel de overheid er in beginsel naar dient te streven het belang van het dier te bevorderen, kan bescherming van een ander belang een inbreuk op de intrinsieke waarde van het dier rechtvaardigen. In die gevallen vindt een belangenafweging plaats onder de erkenning van de intrinsieke waarde.”
Uit het vorenstaande blijkt naar het oordeel van het College dat de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier in het oorspronkelijk voorgestelde art. 1.3 Wd was bedoeld als uitgangspunt ter bescherming van de belangen van het dier in de verhouding tot de belangen van de mens, indien deze tegen elkaar moeten worden afgewogen bij het stellen van regels ter bescherming van het dier.
Het thans geldende artikel 1.3 Wd, zoals hiervoor weergegeven in 2, is het resultaat van het door de Tweede Kamer aangenomen amendement van het lid Cramer c.s. waarbij is voorgesteld de tekst van artikel 1.3 uit het oorspronkelijke wetsvoorstel op te nemen in een eerste lid en daaraan twee leden toe te voegen. Over de betekenis van het tweede en derde lid van dit artikel is in de toelichting op het amendement (Kamerstukken II, 31 389, nr. 79) het volgende opgemerkt:
“Dit amendement geeft een uitleg aan het eerste lid van dit artikel waarin de intrinsiek waarde van het dier wordt erkend. In de eerste plaats geeft het de duiding van intrinsieke waarde van het dier als zodanig. In de tweede plaats wordt tot uitdrukking gebracht wat de erkenning van die intrinsieke waarde behelst. De zinsnede «onverminderd andere gerechtvaardige belangen» ziet er op dat krachtens wet- en regelgeving, dan wel een bestendig gebruik, handelingen met dieren geoorloofd zijn. Voor wat betreft de vraag welke handelingen dit betreft, vormt de wet Dieren, na de totstandkoming daarvan, het voornaamste wettelijke kader. Met andere woorden: de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier staat er niet aan in de weg dat – bijvoorbeeld – dieren mogen worden gehouden, gedood met consumptie als doel, etc, mits daarbij de wettelijke voorschriften inzake doel en middel in acht worden genomen.
De intrinsieke waarde is de eigenwaarde van het dier, los van de betekenis die het dier heeft voor de mens. De erkenning bij wet brengt tot uitdrukking dat ten volle rekening wordt gehouden met gevolgen van overheidsbesluiten voor dieren. De terminologie «dieren zijnde wezens met gevoel» en de woorden «ten volle rekening houden» zijn ontleend aan artikel 13 van het Verdrag van Lissabon.
Ter verduidelijking is bepaald wat cruciale factoren zijn voor de beoordeling van de gevolgen voor het dier en wordt hiervoor een grens getrokken. Deze grens is niet voor elke denkbare situatie aan te geven, hetgeen wordt uitgedrukt met het woord redelijkerwijs. Deze terminologie sluit aan op de wijze zoals dit begrip elders in wet en regelgeving wordt gebezigd. In de eerste plaats zal de eigenaar, houder of verzorger van het dier en – in een voorkomend geval – de rechter – zich dus moeten afvragen of hij in rede heeft kunnen besluiten dat een bepaalde inbreuk op de integriteit of het welzijn van het dier gerechtvaardigd is. Inbreuken gaan derhalve te ver indien hiertoe redelijkerwijs geen rechtvaardiging bestaat.
Ook zal altijd de zorg die dieren redelijkerwijs nodig hebben verzekerd dienen te zijn. In dit geval gaat het om hetgeen ten minste in redelijkheid kan worden gevergd van houders van dieren. Om dit laatste te verduidelijken is in het derde lid aansluiting gezocht bij de vijf vrijheden van Brambell. Die vijf vrijheden vormen de grenzen van het adaptievermogen van het dier.”
Over de vraag tot wie artikel 1.3 Wd is gericht heeft de regering na de aanvaarding van het amendement-Cramer c.s. het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 31 389, C, pagina 5):
“De erkenning van de intrinsieke waarde van het dier door de wetgever is, zoals uit artikel 1.3 volgt, primair gericht tot de overheid zelf. Het is daarmee echter tevens een signaal aan justitiabelen dat zij kunnen verwachten dat de overheid in haar handelen rekening houdt met de gevolgen van dat handelen voor dieren. Eén van de gevolgen daarvan voor justitiabelen komt tot uitdrukking in het wetsvoorstel zelf met de zorgplicht, voorgesteld in artikel 1.4.”
Over de toetsing door de rechter aan artikel 1.3 Wd heeft de regering het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 31 389, E, pagina 3):
“Voorts vraagt het lid van de fractie van de PvdD hoe de rechter kan toetsen aan artikel 1.3 van het wetsvoorstel en hoe de rechter moet toetsen of een inbreuk redelijkerwijs noodzakelijk is. Genoemd lid vraagt tevens wie de weging van belangen zal bepalen.
Een besluit zal moeten voldoen aan de eisen van dit wetsvoorstel, waaronder het bepaalde in artikel 1.3. Dat artikel verplicht bij het nemen van een besluit tot een deugdelijke belangenafweging, waarin het belang van het dier is meegenomen. De uitkomst van die afweging is de invulling die het bestuursorgaan geeft aan de vrijheid die in de wettelijke basis voor het besluit wordt gelaten om beleid te voeren.
Op grond van artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld tegen een algemene verbindend voorschrift of een beleidsregel. De verbindendheid van dergelijke regelingen kan onderhevig zijn aan rechterlijke toetsing in een procedure over een beschikking op grond van zo’n regeling. ”
Gelet op de hiervoor in 5.2 en 5.3 weergegeven elementen uit de wetsgeschiedenis is het College van oordeel dat artikel 1.3 Wd geen zelfstandige en handhaafbare gedragsnorm, gericht tot de houders van dieren, bevat maar een norm voor de wet- en regelgever en bestuursorganen om bij het stellen van regels bij of krachtens de Wd en het nemen van op die regels gebaseerde besluiten in het kader van de daarbij te verrichten belangenafweging rekening te houden met de gevolgen van deze regels en besluiten voor de intrinsieke waarde van dieren. Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft vastgesteld dat appellante artikel 1.3 Wd heeft overtreden. Verweerder was dus niet bevoegd tot het opleggen van de in geding zijnde last wegens overtreding van deze wettelijke bepaling.
De vaststelling door verweerder dat sprake is van overtreding van artikel 1.6 Bhd
Artikel 1.6, tweede lid, Bhd behoort tot de bepalingen die zien op de algemene huisvestingseisen, waarmee blijkens de toelichting (Nota van Toelichting Bhd, Stb. 2014, 210, pagina 63) mede invulling is gegeven aan artikel 2.2, achtste lid, Wd waarin is bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. De wetgever is ervan uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wd, waarin ook artikel 2.2 staat, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is. Zo is onder meer in artikel 2.2, negende en tiende lid, Wd een grondslag geschapen voor het stellen van regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.
In verband met het negende lid van artikel 2.2 Wd heeft de regering het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 31 389, nr. 3, p. 33):
“Het in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting beschreven complex aan bestaande regels is in hoge mate bepaald door Europese richtlijnen en verordeningen. Hiermee ligt een aanzienlijk deel van de inhoud van dit wetsvoorstel en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels vast. (…) Het «level-playing field» is voor dit kabinet in beginsel het uitgangspunt voor beleid en derhalve ook voor de regelgeving. Indien het gewenst is om het niveau van bescherming van het dierenwelzijn op een hoger peil te brengen – en dit niet door middel van EU-regelgeving geschiedt – en er een reëel handelingsperspectief ligt zodat de stap uiteindelijk ook kan rekenen op draagvlak, kan het wenselijk zijn om op nationaal vlak maatregelen te treffen, door bijvoorbeeld stimulering of bewustmaking, maar uiteindelijk ook door aanvullende regelgeving (…)”
Met betrekking tot de huisvesting van dieren is over genoemde differentiatie in het bijzonder het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 31 389, nr. 3, p. 37):
“Uit het oogpunt van dierenwelzijn zal het voorts veelal noodzakelijk zijn ten aanzien van landbouwhuisdieren andere eisen te stellen aan bijvoorbeeld huisvesting dan het geval is ten aanzien van gezelschapsdieren of dieren die in dierentuinen verblijven. Dit geldt bijvoorbeeld voor de vloeroppervlakten en de bezettingsgraad. Dit wordt in belangrijke mate bepaald door de intentie waarmee de dieren worden gehouden.”
In het tiende lid van artikel 2.2 Wd is mede de grondslag geschapen voor voorschriften die niet in het kader van de Europese Unie zijn vastgesteld, onder meer specifiek voor het aantal dieren dat in één ruimte wordt gehouden en de ruimte waarover dieren kunnen beschikken. Vast staat dat de wetgever ten aanzien van de verhouding tussen aantallen runderen en aantallen ligplaatsen geen gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid, zoals verweerder ter zitting ook heeft bevestigd.
Uit de Nota van Toelichting bij het Bhd blijkt dat bij de daarin neergelegde algemene huisvestingsvereisten bewust gekozen is voor doelvoorschriften in de vorm van algemene verplichtingen. Deze keuze is als volgt toegelicht (Stb. 2014, 210, pagina 64):
“Verschillende dieren behoeven uiteenlopende verzorging en huisvesting. Het vastleggen van gedetailleerde eisen voor het houden, verzorgen en huisvesten van alle te onderscheiden diersoorten legt een onevenredig zware last op de daarvoor beschikbare capaciteit en leidt tot een onaanvaardbare verhoging van de regeldruk. Vanwege de veelheid van dieren waarop deze bepalingen zien, is voor de vormgeving van deze bepalingen (…), gebruik gemaakt van doelvoorschriften. Zij zijn geformuleerd in de vorm van algemene verplichtingen voor de houders van dieren, waarmee de eigen verantwoordelijkheid van de mens ten opzichte van het dier wordt benadrukt. Vanuit de gedachte dat de houder zich bij het doen en laten ten opzichte van de door hem gehouden dieren rekenschap moet geven van zijn verantwoordelijkheid voor die dieren en vanuit dat besef moet handelen, bieden de voorschriften de houders daarmee de ruimte om die middelen te kiezen waarmee het beoogde doel kan worden verwezenlijkt.”
Artikel 1.6, tweede lid, Bhd is als volgt nader toegelicht (pagina 100):
“Voorts moet een dier op grond van het tweede lid van artikel 1.6 voldoende ruimte worden gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Dit betekent dat een dier voldoende ruimte moet worden geboden voor soortspecifiek, natuurlijk en sociaal gedrag, waaronder interactie met mensen en soortgenoten.”
In de Wd en het Bhd zijn, anders dan in de regels voor kalveren, welke regels direct voortvloeien uit Europese regelgeving voor kalveren, geen specifieke regels opgenomen voor de huisvesting van runderen. In de Nota van Toelichting bij het Bhd (pagina 63) is vermeld dat onder meer de in artikel 1.6 neergelegde normen zijn ontleend aan Richtlijn (EG) 98/58 van de Raad van 20 juli 1998, waarin blijkens artikel 1 van de richtlijn minimumeisen zijn vastgesteld inzake de bescherming van landbouwhuisdieren. Artikel 4 van richtlijn 98/58 verplicht de lidstaten erop toe te zien dat dieren worden gefokt en gehouden overeenkomstig de voorwaarden die in de bijlage bij de richtlijn zijn opgenomen. Daarin is, voor zover hier relevant, in onderdeel 7 bepaald dat de bewegingsvrijheid die past bij het dier, met inachtneming van de soort en overeenkomstig de bestaande ervaring en de wetenschappelijke kennis, niet op zodanige wijze mag worden beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht. En voorts dat wanneer een dier permanent of geregeld wordt aangebonden, vastgeketend of geïmmobiliseerd, het voldoende ruimte moet worden gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften, overeenkomstig de bestaande ervaring en de wetenschappelijke kennis. Het eerste deel komt letterlijk terug in artikel 1.6, eerste lid, Bhd, maar deze bepaling is, zoals verweerder heeft gesteld, in het geval van appellante niet van toepassing. Het tweede deel komt deels terug in het tweede lid van artikel 1.6 Bhd, zij het dat deze bepaling niet alleen ziet op permanent of geregeld aangebonden, vastgeketende of geïmmobiliseerde dieren. De richtlijn laat op zichzelf ruimte voor het stellen van strengere eisen als het gaat om de bescherming van landbouwhuisdieren (artikel 10).
Het ligt op de weg van het bestuursorgaan dat een handhavingsbesluit als hier in geding neemt, om te bewijzen dat sprake is van overtreding van het voorschrift ter handhaving waarvan dat besluit is genomen. In dit geval dient verweerder dus op basis van een zorgvuldig onderzoek van de feiten te bewijzen dat appellant het voorschrift van artikel 1.6, tweede lid, Bhd heeft overtreden. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen in 5.6 is dit een doelvoorschrift in de vorm van een algemene verplichting voor de houders van dieren. Of in een concreet geval ten aanzien van een bepaalde diersoort sprake is van overtreding van dit voorschrift, hangt blijkens de tekst af van de ruimte die het dier nodig heeft voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Verweerder zal daarom in een concreet geval met bewijs moeten onderbouwen waarom, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van een bepaalde diersoort, door de desbetreffende houder van de tot deze soort behorende dieren onvoldoende ruimte voor deze dieren beschikbaar is gesteld. Dit bewijs kan bijvoorbeeld worden geleverd in de vorm van algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek. Van belang is dat in de Nota van toelichting op het Bhd (pagina 64) is opgemerkt dat een verantwoorde invulling van de in de artikelen 1.6 tot en met 1.8 opgenomen basiseisen ook verkregen kan worden door middel van door brancheorganisaties of andere organisaties van houders opgestelde gidsen voor goede praktijken, zoals de door de Sectorraad Paarden ontwikkelde Gids voor Goede Praktijken. Aan dergelijke praktijken kan verweerder daarom eveneens onder meer bedoeld bewijs ontlenen.
Nu verweerder in dit geval zijn standpunt dat appellante artikel 1.6, tweede lid, Bhd heeft overtreden heeft gebaseerd op de aanname dat - kort gezegd - het natuurlijk gedrag van de runderen vereist dat voor elk rund op het bedrijf van appellante één ligplaats beschikbaar moet zijn, volgt uit hetgeen in 5.8 is overwogen dat verweerder deze aanname moet onderbouwen met voldoende bewijs, bijvoorbeeld met algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek waaruit dit blijkt of aan de hand van genoemde gidsen voor goede praktijken. Het College is van oordeel dat verweerder hierin niet is geslaagd. Het College stelt hiertoe vast dat in het bestreden besluit niet is blootgelegd op welke fundamenten verweerder de aanname heeft gegrond dat het natuurlijk gedrag van de runderen vereist dat voor elk rund op het bedrijf van appellante één ligplaats beschikbaar moet zijn. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat in de wetenschappelijke literatuur consensus bestaat over het feit dat liggen voor koeien belangrijk is en hiertoe verwezen naar een rapport van de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) van juni 2006. Het College is van oordeel dat verweerder genoemde aanname hiermee onvoldoende heeft onderbouwd. Verweerder heeft immers niet inzichtelijk gemaakt waarom dit rapport, dat door verweerder ook niet als gedingstuk is overgelegd, precies steun biedt aan deze aanname. Ook anderszins ontbreekt de concrete onderbouwing hiervan. Verweerder heeft ter zitting weliswaar nog gewezen op twee rapporten van de Wageningen Universiteit uit 2007 en 2011, maar dit kan verweerder niet baten omdat verweerder niet heeft geconcretiseerd waarom deze rapporten, die zich evenmin onder de gedingstukken bevinden, precies van belang zijn in dit verband.
Voor zover verweerder meent dat het bepaalde in artikel 1.3 (met name het derde lid) Wd met zich brengt dat de verplichting van artikel 1.6 Bhd ten aanzien van appellante als de houder van runderen aldus moet worden geconcretiseerd en toegepast dat zij ervoor moet zorgen dat elk rund op haar bedrijf gelijktijdig kan beschikken over één (beschutte) ligplaats, volgt het College verweerder hierin niet. Deze opvatting van verweerder gaat immers voorbij aan de normatieve betekenis die artikel 1.3 Wd heeft, gelet op hetgeen daarover hiervoor in 5.4 is overwogen
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder ook ten onrechte heeft vastgesteld dat appellante artikel 1.6, tweede lid, Bhd heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder evenmin bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde last onder dwangsom wegens overtreding van dit voorschrift.
Het beroep van appellante is gegrond. Het bestreden besluit zal wegens strijd met de wet worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit zal worden herroepen.
Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 juli 2015;
- herroept het primaire besluit van 15 januari 2015;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2016.
w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk