graasdierpremie 2016, administratieve sanctie, art. 21, lid 4, Vo 809/2014, art. 53, lid 4, Vo 639/2014
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1650
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2018 in de zaken tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.F. Bosma en M.G. Dusseljee).
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 22 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2018.
Appellante is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Appellante heeft op 4 mei 2016 een Gecombineerde opgave 2016 bij verweerder ingediend en verzocht om uitbetaling van de graasdierpremie.
Verweerder heeft bij het primaire besluit geen graasdierpremie aan appellante toegekend.
Bij bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en daartoe het volgende overwogen. Gebleken is dat 55 schapen niet voldoen aan de eisen van het systeem van Identificatie en Registratie (I&R-systeem), zodat deze schapen niet voor graasdierpremie in aanmerking komen. Appellante heeft de aanvoer van schapen van haar bedrijf te laat gemeld. Daarom komen van de in totaal 240 registreerde schapen slechts 185 schapen in aanmerking voor graasdierpremie. Appellante heeft de schapen 53.391 dagen aangehouden. Appellante heeft gemiddeld (53.391 : 288) 184,74 schapen gehouden. Dit leidt tot een bruto toegekend bedrag aan graasdierpremie van € 3.604,82. Na toepassing van een administratieve sanctie van € 3.604,82 leidt dit tot een netto uit te betalen bedrag van € 0,00.
Appellante stelt dat ten onrechte een administratieve sanctie is opgelegd. Pas nadat zij de beslissing over de graasdierpremie voor 2015 had ontvangen en nadat zij de aanvraag voor 2016 al had ingediend heeft verweerder nadere uitleg gegeven over de graasdierpremie en over strengere voorwaarden. Verder stelt appellante dat het voor haar niet mogelijk was om inzicht te krijgen in alle mogelijke fouten in het I&R systeem en welke gevolgen die kunnen hebben voor de graasdierpremie. Een aantal fouten kan volgens appellante alleen door een ICT-specialist van verweerder worden gevonden en gecorrigeerd. Appellante wijst op de problemen die zij in 2015 heeft ondervonden met de scanner van het managementsysteem van Litams dat appellante destijds gebruikte. Appellante meent dat verweerder de dieren waarbij in 2015 problemen waren bij de registratie in 2016 op het aanvraagformulier niet had moeten aanvinken, zodat appellante de kans had gehad om deze uit de aanvraag te verwijderen. Verder heeft appellante aangevoerd dat het doel van het I&R-systeem is om dieren te kunnen traceren bij een uitbraak van dierziekten. Verweerder kan niet de graasdierpremie gebruiken om schapenhouders af te rekenen op registratiefouten in het I&R-systeem. Bovendien lag de fout niet bij appellante zelf, maar bij Litams. Dat appellante door de fout bij de ruil van de 97 schapen in 2015 bijna € 6.000 aan graasdierpremie misloopt staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van die fout. Ten slotte heeft appellante gevorderd dat verweerder de voorwaarden voor de graasdierpremie voorafgaand aan 30 juli 2016 dient te herzien.
Artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 52
Algemene voorschriften
1. De lidstaten kunnen landbouwers onder de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden gekoppelde steun verlenen (in dit hoofdstuk "gekoppelde steun" genoemd).
(…)”
Artikel 53 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 53
Voorwaarden voor de steunverlening
1. De lidstaten stellen subsidiabiliteitscriteria voor gekoppelde steunmaatregelen vast overeenkomstig het kader van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en de voorwaarden van de onderhavige verordening.
(…)
4. Wanneer de gekoppelde steunmaatregel betrekking heeft op runderen en/of schapen en geiten, stellen de lidstaten als een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden vast dat de eisen inzake identificatie en registratie van dieren waarin respectievelijk Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad voorzien, in acht moeten worden genomen.
(…)”
Artikel 31 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 31
Administratieve sancties met betrekking tot dieren die zijn aangegeven in het kader van steunregelingen voor dieren of diergebonden bijstandsmaatregelen
1. Wanneer ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van een steunregeling voor dieren of een betalingsaanvraag in het kader van een diergebonden bijstandsmaatregel of een soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 30, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van die steunregeling of bijstandsmaatregel of soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld.
2. Indien voor meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van de in lid 1 bedoelde steunregeling of bijstandsmaatregel of soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met:
a) het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit niet hoger is dan 10 %;
b) tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit hoger dan 10 % maar niet hoger dan 20 % is.
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage hoger dan 20 %, dan wordt de steun of bijstand waarop de begunstigde overeenkomstig artikel 30, lid 3, recht zou hebben gehad in het kader van de steunregeling of bijstandsmaatregel of soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar, niet verleend.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 genoemde percentages wordt het aantal dieren dat in het kader van een steunregeling voor dieren of een diergebonden bijstandsmaatregel of een soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel is aangegeven en waarvoor een niet-naleving is geconstateerd, gedeeld door het aantal dieren dat in het kader van die steunregeling voor dieren of die bijstandsmaatregel of soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar is geconstateerd met betrekking tot de steunaanvraag of betalingsaanvraag of soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel.
Voor de toepassing van dit lid geldt dat, wanneer de lidstaat gebruikmaakt van de mogelijkheid van een aanvraagloos systeem overeenkomstig artikel 21, lid 4, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014, potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als dieren ten aanzien waarvan een niet-naleving is vastgesteld, ongeacht de status van deze dieren wat de naleving van de in artikel 53, lid 4, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 vastgestelde subsidiabiliteitsvoorwaarden betreft.(…)”
Artikel 21 van de Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Artikel 21
Eisen met betrekking tot de steunaanvraag van vee en betalingsaanvragen in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen
1. Een steunaanvraag voor vee (…) of een (…) betalingsaanvraag in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen (…) bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) het aantal dieren van elk type waarvoor een steunaanvraag voor vee of een betalingsaanvraag wordt ingediend en, voor runderen, hun identificatiecode;
(…)
f) een verklaring van de begunstigde dat hij kennis heeft genomen van de voorwaarden die voor de betrokken steun en/of bijstand gelden.
2. (…) Bij de indiening van zijn steunaanvraag voor vee of zijn betalingsaanvraag verklaart de begunstigde dat die gegevens juist en volledig zijn, dan wel corrigeert hij de onjuiste gegevens of vult hij de ontbrekende gegevens aan.
(…)
4. De lidstaten kunnen procedures invoeren die het mogelijk maken de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens te gebruiken ten behoeve van de steunaanvraag voor vee of de betalingsaanvraag, mits het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren de mate van zekerheid en implementatie biedt die voor een goed beheer van de betrokken steunregelingen of bijstandsmaatregelen op het niveau van de individuele dieren nodig is.
De in de eerste alinea bedoelde procedures kunnen bestaan in een systeem waarbij een begunstigde steun en/of bijstand kan aanvragen voor alle dieren die op een door de lidstaat te bepalen datum of gedurende een door de lidstaat te bepalen periode op basis van de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens voor steun en/of bijstand in aanmerking komen.
In dat geval nemen de lidstaten de nodige maatregelen om te waarborgen dat:
a) de in de tweede alinea bedoelde datum of periode duidelijk zijn aangegeven en aan de begunstigde zijn meegedeeld, overeenkomstig de voor de betrokken steunregelingen en/of bijstandsmaatregel geldende voorschriften;
b) het de begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd.
(…)”
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 1306/2013) bepaalt in welke gevallen geen administratieve sanctie wordt toegepast. Deze bepaling luidt als volgt:
“Artikel 77
Het opleggen van administratieve sancties
1. Dit artikel is van toepassing op administratieve sancties bedoeld in artikel 63, lid 2, in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van de in artikel 67, lid 2, bedoelde regels inzake steun.
2. In de volgende gevallen worden geen administratieve sancties opgelegd:
a) de niet-naleving is toe te schrijven aan overmacht;
b) de niet-naleving is toe te schrijven aan kennelijke fouten, als bedoeld in artikel 59, lid 6;
c) de niet-naleving is toe te schrijven aan een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit, en de fout kon door de persoon aan wie de administratieve sanctie is opgelegd is, redelijkerwijs niet worden geconstateerd;
d) de betrokkene kan ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen dat hij geen schuld heeft aan de niet-naleving van de in lid 1 genoemde verplichtingen, of de bevoegde autoriteit oordeelt anderszins dat de betrokkene geen schuld treft;
e) de niet-naleving is van gering belang, waaronder begrepen het geval waarin de niet- naleving een door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen drempelwaarde niet overschrijdt;
f) andere, door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen gevallen, waarin het opleggen van een sanctie niet passend is.
(…)”
Artikel 2.23 van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde van belang het volgende:
“Artikel 2.23
Gekoppelde steun inzake graasdierhouderij schapen
1. Een landbouwer ontvangt op aanvraag vrijwillige gekoppelde steun inzake graasdierhouderij voor schapen.
2. De steun, bedoeld in het eerste lid, wordt verstrekt voor elk schaap:
a. waarvoor steun is aangevraagd;
b. dat is geboren voorafgaand aan het jaar van aanvraag, en
c. dat op enig moment in de periode van 1 januari tot en met 15 mei van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
3. Het schaap, bedoeld in het eerste lid, wordt voor steun in aanmerking genomen voor elke dag dat het in de periode van 1 januari tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
4. De eisen inzake identificatie en registratie van schapen waarin Verordening (EG) nr. 21/2004 voorziet, worden door de landbouwer in acht genomen.
5. Het voldoen aan de voorwaarden in het tweede en derde lid wordt beoordeeld op basis van het I&R-systeem schapen en geiten, bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren.
(…)”
Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 biedt door in artikel 2.23, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling een koppeling te leggen met het I&R-systeem schapen en geiten als bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Dit brengt met zich dat ingevolge artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 gewaarborgd dient te zijn dat het een begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Verordening 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd. Verweerder heeft de aanvraag voor het subsidiejaar 2016 zodanig ingericht dat een begunstigde voor ieder dier individueel graasdierpremie kan aanvragen. Verder heeft verweerder begunstigden in een brief van 30 juli 2016 expliciet gewezen op de gevolgen van een onjuiste registratie en begunstigden geïnformeerd over de mogelijkheid de aanvraag van graasdierpremie in zijn geheel in te trekken dan wel de aanvraag voor specifieke dieren in te trekken. Verweerder heeft daarmee voldaan aan het bepaalde in artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014.
Niet in geschil is dat op 8 augustus 2015 fouten in de registratie van appellante zijn ontstaan, waardoor schapen gelijktijdig op verschillende locaties geregistreerd waren en/of de verblijflocaties van deze dieren tijdelijk onbekend waren. Nu appellante bekend was met deze registratiefouten en zij, ondanks meerdere pogingen daartoe, er niet in is geslaagd deze fouten tijdig te herstellen, had zij in de brief van verweerder van 30 juli 2016 aanleiding moeten zien de steunaanvraag voor deze dieren alsnog in te trekken. Appellante heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Verweerder heeft terecht een afwijkingspercentage dierteldagen inclusief extra dagen voor niet opgegeven subsidiabel grasland bepaald op 29,408% en overeenkomstig artikel 31, tweede lid, onder b, van Verordening 640/2014 appellante voor het aanvraagjaar 2016 geen steun verleend. De beroepsgrond faalt.
Voor zover appellante met haar vordering dat verweerder de voorwaarden van de graasdierpremie voorafgaand aan 30 juli 2016 dient aan te passen heeft beoogd te betogen dat verweerder voor de onjuist en/of onvolledig geregistreerde schapen alsnog graasdierpremie dient toe te kennen, overweegt het College als volgt. Schapenhouders zijn sinds 1 januari 2010 verplicht om te voldoen aan de registratie-eisen zoals neergelegd in Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten, welke verplichting in Nederland nader is uitgewerkt in het Besluit identificatie en registratie van dieren en in de Regeling identificatie en registratie van dieren. Het College volgt appellante dan ook niet in haar betoog dat de registratie-eisen waaraan zij diende te voldoen ten tijde van de aanvraag niet bekend waren en/of dat deze in de besluitvormingsfase zijn gewijzigd. Ook de stelling van appellante, dat verweerder het I&R-systeem gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het in het leven is geroepen, kan niet leiden tot een ander oordeel. In artikel 53, vierde lid, van Verordening 639/2014 en in artikel 21, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat een juiste registratie van de graasdieren een voorwaarde is om voor de graasdierpremie in aanmerking te komen. Nu 55 schapen in 2016 niet voldeden aan de voorwaarden kon verweerder voor deze dieren geen graasdierpremie toekennen. De omstandigheid dat appellante een managementsysteem gebruikte dat bleek niet goed te functioneren, ontslaat haar niet van haar verantwoordelijkheid zorg te dragen voor een correcte registratie in het I&R-systeem. De gevolgen van een niet goed functioneren van het gebruikte systeem komen voor rekening van appellante. De beroepsgrond faalt.
Appellante heeft gesteld dat de korting niet in redelijke verhouding staat tot de fouten in haar registratie. Nu verweerder in gevolge het bepaalde in artikel 63, tweede lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 31, tweede lid, onder b van Verordening 640/2014 gehouden was voor het subsidiejaar 2016 geen steun te verlenen, is er geen ruimte voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. B. Bastein en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. J.B.C. van der Veer