Het Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) vormt een inmenging in het door artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht, is bij wet voorzien en kent een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) tussen het doel en de getroffen maatregelen. Of de Regeling als zodanig de toets aan artikel 1 van het EP doorstaat, is mede afhankelijk van de vraag of de Regeling voorzienbaar was. Het gaat hierbij om de gerechtvaardigde verwachting die de melkveehouder met betrekking tot het gebruik van zijn eigendom heeft. Daarbij spelen de aan een melkveehouderij inherent verbonden ondernemersrisico’s een rol, in die zin dat een veehouder er tot op zekere hoogte rekening mee moet houden dat zijn bedrijfsvoering onderworpen kan zijn aan veranderende regelgeving. Appellant en andere melkveehouders die door de Regeling worden geraakt, zijn professionele veehouders en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee konden zij ook in algemene zin voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Op het niveau van de Regeling als zodanig, is sprake van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een bijzondere disproportionele last. Daarvan is pas sprake als een veehouder in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een disproportionele last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval. Verweerder heeft niet kunnen volstaan met het standpunt dat appellant in volle omvang het risico draagt van zijn eigen keuze om uit te breiden. Verweerder is niet ingegaan op de mate waarin appellant financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Dit is echter wel een element dat bij de belangenafweging die verweerder moet maken een rol speelt. Op voorhand valt niet uit te sluiten dat de impact van de Regeling voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, danwel ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan. Door niet in te gaan op deze individuele belangen heeft verweerder het besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een disproportionele last, ligt bij appellant. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals zijn vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond dat de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.
Wetsbepaling:
Regeling Fosfaatreductieplan 2017
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
Artikel 3:2, artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1137
16009
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 augustus 2018 in de zaken tussen
Maatschap [naam] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich, mr. M. Botman en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en van 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 7.344,- voor periode 1, € 43.210,- voor periode 2, € 47.899,- voor periode 3, € 44.765,- voor periode 4 en € 36.782,- voor periode 5 (de heffingen).
Op 12 april 2018 vond een regiezitting plaats naar aanleiding van diverse verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening lopende het bezwaar tegen op grond van de Regeling geslagen besluiten. Het College heeft diverse rechtshulpverleners en verweerder voor de zitting van 12 april 2018 uitgenodigd. Afgesproken is dat zij gezamenlijk een selectie van zaken zouden maken die een representatief beeld geeft van de problematiek en dat die zaken voortvarend in bezwaar worden afgehandeld met het oog op behandeling van deze zaken op de zitting van 26 juli 2018.
Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten over de periodes 1 tot en met 4 ongegrond verklaard. Tegen deze besluiten heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft verweer gevoerd.
Op 26 juli 2018 is het beroep behandeld ter zitting, waarbij partijen zich lieten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Motivering
De achtergrond van de Regeling
Mest bevat nitraten en fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) verplicht ertoe de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere verontreiniging te voorkomen. Landbouwbedrijven mogen per jaar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond aanwenden. De Europese Commissie kan toestemming geven voor het ophogen van die norm, dat derogatie wordt genoemd.
Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden op de bodem (maximaal 250 kilogram stikstof per hectare). Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet overstijgt (het derogatieplafond). Het in de derogatie vermelde fosfaatplafond ligt voor Nederland op een totaal van 172,9 miljoen kilogram per jaar. Op grond van vrijwillige sectorale afspraken binnen de veehouderijsector kunnen de gezamenlijke Nederlandse melkveehouderijen 84,9 miljoen kilogram fosfaat van het totaal produceren.
Vanaf medio jaren tachtig van de vorige eeuw beperkte een (Europees) stelsel van melkquota de melkproductie. In 2008 is in Europees verband besloten om dat stelsel per 1 april 2015 af te schaffen. Een aanzienlijk aantal Nederlandse melkveehouders zag daarin een kans om hun melkveestapel in de aanloop naar 1 april 2015 uit te breiden. Deze ontwikkeling leidde tot het Wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm)1. Deze had tot doel de groei voor melkveebedrijven mogelijk te maken via grondgebondenheid en/of mestverwerking.
De Wvgm trad per 1 januari 2015 in werking. Het per 1 januari 2016 (met het Besluit van 26 september 2015, Stb. 2015, nr. 344) ingevoerde stelsel van grondgebonden groei beoogde om grondloze groei van melkveehouders te voorkomen.
De introductie van het fosfaatrechtenstelsel
In 2014 is het derogatieplafond van de sector overschreden en in 2015 is het nationale derogatieplafond overschreden. Dat was de aanleiding voor de brief van 2 juli 20152 waarin de staatssecretaris van Economische Zaken aankondigt een wetsvoorstel in te zullen dienen “ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten”. Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017 alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Met het stelsel wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het plafond blijft. Een brief van 3 maart 2016 van de staatssecretaris van Economische Zaken3 licht toe:
“Het stelsel zal voorzien in een zeer beperkte voorziening voor knelgevallen. Beperkt om te voorkomen dat er extra moet worden afgeroomd ten behoeve van deze voorziening. Het gaat daarbij om nader te specificeren situaties, bijvoorbeeld om ondernemers die als gevolg van ziekte van de ondernemer of als gevolg van een dierziekte aantoonbaar minder melkvee hielden op de peildatum, en ook om recent gestarte bedrijven die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor melkproductie op het bedrijf. Knelgevallen worden gedeeltelijk gecompenseerd.”
De memorie van toelichting4 vermeldt:
“Voor de in (…) brief van 3 maart 2016 aangehaalde mogelijkheid voor recent gestarte bedrijven, die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplich-tingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee, voorziet onderhavig wetsvoorstel niet in een voorziening. Van een voorziening is afgezien omdat een afbakening tot uitsluitend recent gestarte bedrijven waarbij geen sprake is van een bedrijfsoverdracht – een voorziening die uitsluitend ziet op bedrijven die vanaf “nul” zijn begonnen – zeer kwetsbaar is. (...)
Naast de (…) afbakening van “recent gestarte bedrijven” is ook de afbakening van “aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen” kwetsbaar. (...) Gezien het gro-te financiële belang voor landbouwers om maximaal fosfaatrechten toegekend te krijgen is een scherpe afbakening van de knelgevallenvoorziening een voorwaarde om misbruik te voorkomen. Een voorziening die teveel ruimte laat voor een ruime interpretatie heeft als risico dat teveel fosfaatrechten worden toegekend en daarmee de fosfaatproductie door melkvee nationaal nog verder kan toenemen. De regering acht het een te groot risico om een kwetsbare knelgevallenvoorziening op te nemen in onderhavig wetsvoorstel en heeft besloten de voorziening te beperken tot eerder genoemde categorie van gevallen.”
De indieners van een op verruiming van de knelgevallen regeling gericht amendement drongen aan op het instellen van een adviescommissie om de regering daarover te adviseren5:
“De indieners zijn van mening dat meer ruimte moet worden geboden voor een knelgevallenregeling. De indieners verwachten dat de regering op de zo kortst mogelijke termijn van deze bevoegdheid gebruik maakt zodra blijkt dat groepen bedrijven disproportioneel worden geraakt door de introductie van het fosfaatrechtenstelsel. De indieners willen dat de regering zich hierbij laat adviseren door een conform de Kaderwet adviescolleges ingestelde adviescommissie. Deze commissie kan op basis van individuele casussen tot een advies komen of de knelgevallenvoorziening moet worden uitgebreid. Hierbij verwachten de indieners dat de commissie in het bijzonder oog heeft voor bedrijven die voor 2 juli 2015 onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan. (…) De commissie kan bij adviezen meewegen wat de impact van een eventuele uitbreiding is op de generieke afroming en het fosfaatproductieplafond.”
Dit leidde tot de instelling van de Commissie Knelgevallen Fosfaatrechten (de Commissie Kalden) met als opdracht tot een eenmalig advies te komen over de reikwijdte van de knelgevallenregeling. In haar op 30 juni 2017 uitgebrachte advies gaf de Commissie Kalden aan een regeling voor de “categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen” niet mogelijk te achten omdat “deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn” (p. 13).
De introductie van de Regeling
In het overleg met de Europese Commissie over voortzetting van de derogatie bleek dat zij het in het wetsontwerp voorziene stelsel van verhandelbare fosfaatrechten als staatssteun beschouwde en het niet aanvaardbaar achtte dat de overschrijding van het derogatieplafond zou worden hersteld met behulp van staatssteun. Daarom is besloten de invoering van het stelsel van fosfaatrechten uit te stellen tot 1 januari 2018 en om in 2017 andere maatregelen te treffen om de fosfaatproductie terug te dringen.
Om de fosfaatproductie in 2017 terug te dringen is in overleg met de zuivelsector een fosfaatreductieplan opgesteld. Onderdeel hiervan is de Regeling, geldend van 1 maart 2017 tot en met 31 december 2017 als tijdelijke voorziening en met het doel te stimuleren dat (met name) melkveehouderijen hun veestapel inkrimpen en (daardoor) de fosfaatproductie in 2017 te reduceren. Die reductie zag verweerder als noodzakelijk om (toekomstige) derogatie voor Nederland (en daarmee voortzetting van de bestaande melkproductie) te verzekeren.
De kern van de Regeling
Veehouders moeten een (in de tijd oplopende) heffing betalen als hun vee het referentieaantal overschrijdt. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 geregistreerde runderen - met uitzondering van grondgebonden bedrijven - gekort met 4% en omgerekend naar GVE (a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar, b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en c. 1 GVE voor een rund dan ten minste eenmaal heeft gekalfd).
Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 (het doelstellingsaantal), in vijf, tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. De eerste periode omvat de maanden maart en april 2017, de laatste periode betreft de maanden november en december 2017. Het inkrimpingspercentage stijgt progressief.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de (hoge) geldsom en de solidariteits-geldsom. Artikel 4 van de Regeling bepaalt de hoogte van de (hoge) geldsom op € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal, een heffingsbedrag dat, blijkens de toelichting, zo gekozen is dat het een “sterk stimulerend karakter” heeft:
“de geldsom van € 240 per GVE per maand (€ 480 per periode) komt bij een melkkoe die 800 kg melk per maand produceert (ofwel 9.600 kg melk per jaar) overeen met een geldsom van € 0,30 per kg melk (90% van € 0,33 per kg melk)”6.
Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar (als dat lager is) niet tot het referentieaantal, krijgt, ingevolge artikel 6 van de Regeling, in plaats van een (hoge) geldsom een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 (€ 0,07, ofwel 20% van € 0,33 per kg melk) per periode voor elke GVE boven het referentieaantal.
Melkveehouderijen die verder inkrimpen dan het referentieaantal ontvangen een bonus (artikel 9 van de Regeling). De bonus wordt betaald uit de opbrengst van de hoge geldsommen en de solidariteitsgeldsommen.
De Regeling kent in artikel 12 een knelgevallenregeling waarmee verweerder het referentieaantal kan ophogen als op 2 juli 2015 door bepaalde buitengewone omstandigheden de veestapel tijdelijk kleiner was dan gebruikelijk. Het gaat dan om bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte of overlijden van - kort gezegd - de veehouder of een naast familielid, of de vernieling van melkveestallen die maken dat het referentieaantal minimaal 5% lager uitvalt. De minister bepaalt dan het referentieaantal aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. In het geval een veehouder na 2 juli 2015 een beëindigd bedrijf overneemt, kan verweerder het referentieaantal of het doelstellingsaantal op een daartoe strekkend verzoek verhogen met het referentieaantal of het doelstellingsaantal dat op grond van de Regeling van toepassing zou zijn geweest op de houder van het beëindigde bedrijf. Bij gedeeltelijke overname kan het referentieaantal of het doelstellingsaantal naar rato worden verhoogd.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent (in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) op advies van de Commissie Kalden twee aanvullende knelgevallen, namelijk nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen7 zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast.
De inning van de heffingen is voor bij ZuivelNL aangesloten veehouders in handen gelegd van hun melk afnemend zuivelbedrijf, die het verschuldigde verrekenen met het maandelijkse melkgeld.
Procedure bij de civiele rechter
Appellante heeft een spoedprocedure aangespannen bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag en onder meer aangevoerd dat zij voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan gericht op de uitbreiding van haar melkveebedrijf. Bij vonnis van 4 mei 20178heeft deze voorzieningenrechter de Regeling voor appellante buiten werking gesteld. Naar zijn oordeel brengt de Regeling een onevenredige last met zich mee in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Verweerder heeft vervolgens de destijds al opgelegde heffingen voor de periodes 1 en 2 ingetrokken en (tijdelijk) afgezien van heffingen overr de volgende periodes.
De Staat heeft tegen het vonnis van 4 mei 2017 spoedappel ingesteld. Bij arrest van 31 oktober 2017 heeft het Hof Den Haag het vonnis van 4 mei 2017 vernietigd9, waarna verweerder de inning van de heffingen heeft hervat.
Feiten
Appellante is eigenares van een melkveebedrijf. Het bedrijf is de laatste jaren gegroeid.
In 2011 is een nieuwe melkstal gebouw. Op 28 februari 2011 verkreeg zij vergunning voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Appellante vroeg in februari 2013 vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet. Deze vergunning is op 23 juli 2014 verleend. In april 2015 was de financiering rond en kon de bouw beginnen. De bouw van de nieuwe ligboxenstal was op 2 juli 2015 in volle gang en is op 15 september 2015 afgerond. Vanaf die datum stond het vee in de nieuwe stal en kon appellante de oude ligboxenstal aanpassen voor het oudere jongvee. Sindsdien heeft zij een stalcapaciteit voor 320 melkkoeien en 211 stuks jongvee.
Op 2 juli 2015 beschikte appellante over 147 melkkoeien en 198 stuks jongvee (afgerond 225 grootvee-eenheid, GVE), op 1 oktober 2016 was het aantal melkkoeien gegroeid tot 277 en waren er 137 stuks jongvee (afgerond 331 GVE).
Na de inwerkingtreding van de Regeling heeft appellante aanvankelijk ingezet op inkrimping van de veestapel. Na het vonnis van 4 mei 2017 heeft appellante die inkrimping tijdelijk stil gelegd.
De bevoegdheidsgrondslag en de competentie van het College
Verweerder mocht naar de opvatting van appellante geen mandaat verlenen aan (een medewerker van) de melkfabriek om de heffingsbeschikkingen te nemen. Het opleggen van een heffing past namelijk niet binnen de normale taakuitoefening van een melkfabriek. Bovendien wordt het mandaat misbruikt om verrekening met het melkgeld mogelijk te maken. Artikel 4:93 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat in de weg aan de verrekening van de heffingen met het melkgeld. Het is niet toelaatbaar dat de zuivelfabriek een publiekrechtelijke vordering verrekent met het melkgeld.
Het legaliteitsbeginsel is van openbare orde en het College oefent uit eigen beweging toezicht uit dat voor de aanwending van de bevoegdheid door verweerder in het aan hem voorgelegde besluit (en het daaraan voorafgaande primaire besluit) een wettelijke grondslag bestaat. Het College onderzoekt dus, los van hetgeen partijen aanvoeren, steeds mede of sprake is van een toereikend mandaat10.
Het in beroep bestreden besluit is door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek en appellant heeft dat ook niet naar voren gebracht. Het is vaste rechtspraak dat een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld11. Hetgeen appellant naar voren heeft gebracht kan alleen al daarom niet tot de vernietiging van het bestreden besluit leiden.
De verrekening van de heffingen met het melkgeld draagt een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen.
De beroepsgronden
Appellante acht de haar opgelegde heffing onevenredig hoog. Zij kwalificeert de heffing daarbij als boete en wijst er op dat zij na het voor haar gunstige vonnis van 4 mei 2017 op morele en economische gronden er voor heeft gekozen haar veestapel niet in te krimpen, ook al was zij zich bewust van het risico dat het gerechtshof Den Haag dat vonnis zou kunnen vernietigen.
Appellante voert verder aan dat in haar geval de heffingen in strijd zijn met het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden neergelegde eigendomsrecht.
Voor haar was de Regeling voor 2 juli 2015 niet voorzienbaar. Dat standpunt droeg de Staat zelf uit tijdens het pleidooi bij het gerechtshof Den Haag en valt ook te lezen in de memorie van toelichting12:
“De (…) cijfers wijzen uit dat de hoeveelheid rechten die wordt uitgedeeld op basis van de melkveestapel op 2 juli 2015 te groot is om zeker te stellen dat het fosfaatproductieplafond niet wordt overschreden. Zoals (…) per brief van 3 maart 2016 gemeld aan de Tweede Kamer (…) zijn de mogelijkheden verkend om voor de toekenning van fosfaatrechten terug te grijpen op een moment vóór 2 juli 2015, bij voorkeur een moment waarop de fosfaatproductie door melkvee het sectorplafond van 2002 niet overschreed. Mede op basis van advies van de Landsadvocaat is de conclusie getrokken dat het juridisch niet houdbaar is om fosfaatrechten toe te kennen op basis van het aantal gehouden stuks melkvee op een moment vóór 2 juli 2015. Vóór de brief van 2 juli 2015 aan de Tweede Kamer was namelijk voor de sector onvoldoende voorzienbaar dat voor melkvee fosfaatrechten zouden worden ingevoerd. Teruggrijpen op een moment vóór 2 juli 2015 maakt aanzienlijke kans bij de rechter te stranden op de fair balance toets (…).”
De brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 201313 spreekt over de verwerking van mest als oplossing van het mestoverschot en wekt daarmee de indruk dat als de mest wordt verwerkt of geëxporteerd het fosfaatplafond niet zal worden overschreden. De brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 201314 kondigt een early warning system (kringloopwijzer) aan. Mestverwerking in combinatie met gebruik van fosfaatarm voer en verhoogde efficiëntie per dier, volstaat om toename van de fosfaatproductie te voorkomen. Het kabinet zelf gaat er dan dus vanuit dat het plafond niet zal worden overschreden en ziet bewust af van de invoering van een stelsel van dierrechten. Pas toen ondanks de getroffen maatregelen, zoals de verplichte mestverwerking, de kringloopwijzer en de grondgebondenheid, de fosfaatproductie boven het plafond dreigde uit te stijgen, is op 2 juli 2015 het stelsel van fosfaatrechten aangekondigd. De Regeling was een noodmaatregel, deze was voor appellante in elk geval niet voorzienbaar.
Verder betoogt appellante dat de heffingen voor haar een individuele en disproportionele last betekenen als gevolg van de onomkeerbare investeringsverplichtingen die zij vóór 2 juli 2015 al is aangegaan. Dat maakt dat zij, in vergelijking tot alle (ook de niet uitbreidende) melkveehouders, onevenredig door de Regeling – in het bijzonder door de daarin gekozen peildatum – wordt getroffen. Daar komt bij dat de realisatie van haar uitbreidingsplannen vertraging heeft ondervonden doordat tegen de op 29 november 2010 afgegeven milieuvergunning door omwonenden is opgekomen. Op 30 mei 2012 kreeg deze vergunning pas formele rechtskracht. Appellante heeft als gevolg van de haar opgelegde heffingen het boekjaar 2017 afgesloten met een verlies van ruim € 150.000 en kampt over dat jaar met een liquiditeitstekort van € 112.139. Zij is niet in staat dit tekort op te vangen en het liquiditeitstekort blijft de komende jaren bestaan.
Het standpunt van verweerder
Verweerder erkent dat de Regeling een vorm van eigendomsregulering vormt. De Regeling dient het algemeen belang: behoud van de derogatie is economisch van groot belang, en is voor de natuur en leefomgeving in Nederland belangrijk. Van een individuele disproportionele last is volgens verweerder geen sprake. Appellante kon voorzien dat de overheid maatregelen zou treffen om uitbreiding van de veehouderij in te dammen. Het behoort tot haar ondernemersrisico dat zij desondanks koos om te groeien. Appellante verkeert niet in een andere situatie dan andere bedrijven die hun groei niet voor 2 juli 2015 hebben kunnen realiseren. Van bijzondere omstandigheden is geen sprake.
Bespreking van de beroepsgronden
Het karakter van de heffingen
Bestraffende sancties richten zich op het bestraffen van de dader. De belangrijkste bestraffende sanctie in het bestuursrecht is de bestuurlijke boete. Een boete heeft het oogmerk van leedtoevoeging. Bestraffend is een maatregel als deze (mede) is gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel en de verwijtbaarheid van overtreder een rol speelt bij de besluitvorming15 . De definitie van de bestuurlijke boete in artikel 5:40, eerste lid, van de Awb stelt dat bestraffende karakter expliciet als bestaansvoorwaarde voor de bestuurlijke boete. Hoe de sanctie wordt ervaren door appellante, is niet van belang voor de vraag of zij een punitief karakter heeft.
Anders dan appellante meent, missen de haar opgelegde heffingen een bestraffend karakter. Zij zijn namelijk niet op leedtoevoeging gericht. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 1 van het EP
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt voor zover van belang als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
Dit verdragsartikel waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Toetsing aan dit artikel vindt plaats volgens een vast stramien, langs de volgende stappen:
-
is er sprake van een ‘possession’ (eigendom) in de zin van deze bepaling; en
-
is er sprake van ‘interference’, dat wil zeggen ontneming of regulering van het
eigendomsrecht.
Is aan deze beide voorwaarden voldaan, dan wordt onderzocht:
-
of de inbreuk ‘lawful’ is, dat wil zeggen bij wet voorzien;
-
of de inbreuk dient ter bevordering van het ‘general interest’, dat wil zeggen of zij een algemeen belang dient; en
-
of een ‘fair balance’, dat wil zeggen een redelijk evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.
Beide partijen, en ook het College, gaan ervan uit dat de Regeling ingrijpt in eigendomsrechten en dus op het genot van eigendommen van melkveehouders, waaronder appellant, zoals dat in de verdragsbepaling is bedoeld. Verder gaan beide partijen en ook het College ervan uit dat de Regeling een inmenging meebrengt op (en niet een ontneming van) de rechten op het eigendom van de melkveehouders en dus ook op die van appellante.
Het College onderzoekt vervolgens of de inbreuk afdoende bij wet is voorzien.
Daarvoor moet worden beoordeeld of het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen bij geldige en behoorlijk gepubliceerde wet is voorzien en voldoet aan het volgende, door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geformuleerde criterium:
“The law should be both adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct.”16
De Regeling is gebaseerd op artikel 13 van de Landbouwwet, en heeft daarmee een wettelijke basis in het nationale recht. Naar het oordeel van het College wordt ook voldaan aan de betekenis die het EHRM toekent aan voorzienbaarheid, in die zin dat de maatregelen voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Deze toets op voorzienbaarheid moet niet worden verward met de toets op voorzienbaarheid die het College hieronder nog zal bespreken in het kader van de vraag of de Regeling voorziet in een ‘fair balance’ tussen het doel en de middelen van de Regeling.
Naar het oordeel van het College dient de Regeling een legitiem doel. De Nederlandse wetgever heeft in dit verband een ruime beoordelingsmarge, die hij niet overschreed met zijn oordeel dat het voor de sector als geheel wenselijk is de derogatie te behouden en dat het daarom noodzakelijk is de Regeling te treffen. De Regeling vloeit voort uit een door de melkveehouderij zelf opgesteld plan, hetgeen het belang van de Regeling voor de sector als geheel illustreert. Het College sluit zich in dit opzicht aan bij het oordeel van 31 oktober 2017 in de arresten van het Hof Den Haag17.
Vervolgens komt de vraag aan de orde of de regeling voorziet in een ‘fair balance’. Een fair balance vereist ‘a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued’, ofwel een redelijke mate van evenredigheid tussen het te dienen doel en de gekozen middelen. Ook bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever veel beoordelingsvrijheid toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan als een of meerdere betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregelen18. Bij de vraag of er een fair balance is neemt het College alle omstandigheden van het geval, in onderling verband bezien, in ogenschouw. Bij die afweging kan een rol spelen of er door de overheid enige vorm van compensatie is geboden, of het gebruik van de eigendommen voor andere doeleinden nog mogelijk is, of de maatregel voorzienbaar was, of er een overgangsregeling bestaat en of er een (toereikende) hardheidsclausule bestaat.
De toets vindt eerst op het niveau van de Regeling als zodanig plaats en daarna op individueel niveau. De eerste toets, of de Regeling als zodanig de toets aan artikel 1 van het EP doorstaat, is mede afhankelijk van de vraag of de Regeling voorzienbaar was. Omdat met name dit het aspect is dat partijen verdeeld houdt gaat het College hier als eerste op in. Het gaat hierbij om de gerechtvaardigde verwachting die de burger, in dit geval de melkveehouder, met betrekking tot het gebruik van zijn eigendom heeft. Daarbij spelen de aan een melkveehouderij inherent verbonden ondernemersrisico’s een rol, in die zin dat een veehouder er tot op zekere hoogte rekening mee moet houden dat zijn bedrijfsvoering onderworpen kan zijn aan veranderende regelgeving. Of de Regeling voorzienbaar was, hangt mede af van de ter zake relevante uitingen van de overheid, maar ook van de feiten en omstandigheden die anderszins voor een ieder kenbaar waren.
Appellante en andere melkveehouders die door de Regeling worden geraakt, zijn professionele veehouders en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 201319. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij20 die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 201421 is sprake van productiebeperkende maatregelen.
Aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel hebben ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht besteed, zoals ook blijkt uit het door verweerder bij het verweerschrift overgelegde overzicht “sociale media” van 7 september 2017.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Dit voert het College tot het oordeel dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Gelet op het met de Regeling gediende belang en de effectiviteit van de in de Regeling voorziene maatregelen, acht het College het niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel aan de hand van een in het verleden gelegen peilmoment. Deze datum is gekozen om te voorkomen dat melkveehouders die tussen 2 juli 2015 en de inwerkingtreding van de Regeling (in het vooruitzicht van productiebeperkende maatregelen) extra vee zijn gaan aanhouden, beloond worden. Ook de korting van 4% is niet zodanig groot dat deze (op zich) onevenredig is, waarbij het College nog aantekent dat die korting voor grondgebonden bedrijven niet geldt, zodat deze bedrijven slechts door de Regeling worden geraakt voor zover zij daadwerkelijk na 2 juli 2015 zijn gegroeid. Verder neemt het College in aanmerking dat de Regeling weliswaar kort na afkondiging van kracht werd, maar haar volle werking pas in een lader stadium bereikt, doordat zij voorziet in een stapsgewijze reductie van de omvang van de veestapel. De Regeling dwingt niet rechtstreeks tot de verkoop van vee. De individuele veehouder kan binnen de Regeling de keuze maken om gedeeltelijk af te bouwen en de solidariteitsheffing (die op zichzelf niet disproportioneel is) te voldoen. Daar komt nog bij dat het te verkopen vee op zichzelf zijn marktwaarde behoudt terwijl evenmin in algemene zin kan worden aangenomen dat de overige productiemiddelen van veehouders niet meer op nuttige wijze kunnen worden aangewend. Tot slot neemt het College in aanmerking dat de Regeling een uitzondering maakt voor bepaalde knelgevallen, en, langs de weg van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, een ontheffingsmogelijkheid biedt, al dan niet na tussenkomst van de rechter, voor zeer bijzondere gevallen. Dit brengt het College tot de conclusie dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Het feit dat de Regeling, behoudens de beperkte lijst van knelgevallen en de ontheffingsmogelijkheid voor zeer bijzondere gevallen, geen financiële regeling biedt, leidt niet tot een ander oordeel. Omdat de Regeling eigendom reguleert en niet ontneemt, is de overheid niet verplicht tot schadeloosstelling van alle gevallen die worden geraakt. Gelet verder op de voorzienbaarheid van het feit dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen, hebben melkveehouders, zoals appellante, met hun keuze om (grootschalig) te investeren een commerciële afweging gemaakt die door de Regeling niet (volledig) uitpakt zoals zij hebben beoogd. Juist in het licht van de voorzienbaarheid van de maatregelen, volgt uit artikel 1 EP niet een algemene verplichting voor de Staat om de gevolgen daarvan te compenseren.
De omstandigheid dat met de Wet verantwoorde groei melkveehouderijen, grondgebonden uitbreiding werd gefaciliteerd en de parlementaire stukken daarover tot uitdrukking brengen dat individuele grondgebonden groei mogelijk is, leidt het College niet tot een andere conclusie. Ook grondgebonden groei draagt namelijk bij aan de overschrijding van het landelijk fosfaatplafond en in die stukken valt niet te lezen dat de grondgebonden groeiers bij een overschrijding van het landelijk fosfaatplafond zouden worden uitgezonderd bij het nemen van productiebeperkende maatregelen.
Daarmee komt het College tot de conclusie dat op het niveau van de Regeling als zodanig, sprake is van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een bijzondere disproportionele last.
Het College stelt hier voorop dat van een individuele en disproportionele last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een disproportionele last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval.
Het College neemt aan, dit is door verweerder ook niet betwist, dat appellante de capaciteit van haar nieuw gebouwde ligboxenstal niet ten volle benut. Verder is zij geconfronteerd met heffingen (over periode 1 tot en met 4 ruim € 143.000). Appellante heeft gegevens overgelegd waaruit de investeringen blijken en gegevens waarin is ingegaan op de gevolgen van de Regeling voor de aangegane investeringen en de daarmee verband houdende financieringslasten.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet kunnen volstaan met het standpunt dat uitbreiders, waaronder appellante, in volle omvang het risico dragen van hun eigen keuze om uit te breiden. De referentiedatum van 2 juli 2015 is met opzet gekozen omdat deze in het verleden lag, opdat melkveehouders daar niet op zouden kunnen anticiperen. Appellante is hierdoor geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, financiële verplichtingen en een heffing. Zonder nadere motivering valt niet in te zien dat appellante zich door de mate waarin deze factoren impact hebben, niet zou kunnen onderscheiden van de gemiddelde melkveehouder die door de Regeling wordt geraakt.
De beroepsgrond van appellante treft doel, omdat verweerder heeft nagelaten te motiveren dat in het specifieke geval van appellante geen sprake is van een disproportionele last. Verweerder is niet ingegaan op de mate waarin het bedrijf van appellante financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Dit is echter wel een element dat bij de belangenafweging die verweerder moet maken een rol speelt. Op voorhand acht het College niet uit te sluiten dat de impact van de Regeling voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, danwel ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan. In de belangenafweging die verweerder moet uitvoeren kan niet worden volstaan met de enkele verwijzing naar het ondernemersrisico van appellante, maar moet een afweging van de betrokken belangen worden gemaakt. Door niet in te gaan op deze individuele belangen heeft verweerder het besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het bestreden besluit moet worden vernietigd in verband met dit motiverings- en zorgvuldigheidgebrek.
Daarbij zij opgemerkt dat de uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een disproportionele last, bij appellante ligt. Het is aan haar om te bewijzen dat zodanige last door de Regeling op haar schouders is komen te rusten. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.
Slotsom
10. Het beroep is gelet op de rechtsoverwegingen 9.7.3 en 9.7.4 gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het College zal verweerder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1002,- (1 punt voor het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-). Verweerder moet ook het griffierecht aan appellante vergoeden.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op de bezwaarschriften te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op aan appellante het betaalde griffierecht van € 338,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R. W.L. Koopmans en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2018.
w.g. R.C. Stam De griffier is niet in staat de uitspraak mede te ondertekenen
Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr 2.
Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 98.
Kamerstukken II, 2015-2016, 33 979, nr. 108.
Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 20.
Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 85.
Staatscourant 2017, nr 9915, toelichting bij de Regeling, p. 8.
Kamerstukken II, 2016-2017, 33 037, nr 223.
Vindbaar onder ECLI:NL:RBDHA:2017:4633.
Vindbaar onder ECLI:NL:GHDHA:2017:3069.
Zie hierover de uitspraken vindbaar onder: ECLI:NL:CRVB:2008:BD2215; ECLI:NL:RVS:2005:AT7956; ECLI:NL:HR:2005:AR7769; ECLI:NL:CRVB:2008:BC2233 en ECLI:NL:CBB:2005:AU1268.
Zie hierover bijvoorbeeld de uitspraak onder nummer: ECLI:NL:RVS:2014:4517.
Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr 3, p. 10.
Kamerstukken II, 2012-2013, 33 322, nr 8.
Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr 80.
Zie hierover bijvoorbeeld de uitspraak onder nummer ECLI:NL:RVS:2002:AE0721.
Zie bijvoorbeeld het arrest van 26 april 1979, Sunday Times tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 6538/74, § 49, en het arrest van 26 oktober 2000, Hasan & Chaush tegen Bulgarije, nr. 30985/96, § 84, www.echr.coe.int.
Zie onder meer ECLI:NL:HDHA:2017:3067, r.o. 23.
Zie het arrest van het EHRM van 29 maart 2010 in de zaak Depalle tegen Frankrijk, nr. 34044/02, § 83 en het arrest van het EHRM van 30 april 2013 in de zaak Lohuis en anderen tegen Nederland, nr. 37265/10, § 56, www.echr.coe.int, en HR 16 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493, onder 6.2.2.
Respectievelijk Kamerstukken II, 2012-2013, 33 322, nr. 8, p.1-4, en (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80, p. 7
Kamerstukken II, 2013-2014, 33 979, nr. 3, p. 3-4.
Kamerstukken II, 2014-2015, 33979, nr. 6, p. 4.