Bij het bestreden besluit is beslist op bezwaren tegen de volgende primaire besluiten.

Met een besluit van 28 mei 2014 heeft verweerder als noodmaatregel de toelatingen van Nemasol, Monam en Monam Cleanstart geschorst en een tijdelijk verbod op het gebruik van deze middelen uitgevaardigd. Dit besluit berust op artikel 39 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en artikel 71 van Verordening (EG)1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Certis en Taminco hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

Met een besluit van 10 juni 2014 heeft verweerder een soortgelijke beslissing genomen over Basamid Cleanstart. Taminco en KST hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft verweerder het besluit van 28 mei 2014 gewijzigd. Hij heeft, naar het College begrijpt, voor de toekomst, de schorsing van de toelatingen van Monam, Nemasol en Monam Cleanstart opgeheven, het gebruiksverbod ongedaan gemaakt en in plaats daarvan de gebruiksvoorschriften aangescherpt. Tegen dit besluit hebben alle appellanten bezwaar gemaakt. Volgens de toelatinghouders was er onvoldoende reden voor de getroffen noodmaatregel en zij willen dat die met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt wordt. Het bezwaar van Bollenboos richt zich tegen het vervallen van het verbod. Volgens Bollenboos had het verbod moeten voortduren en zijn de aangescherpte gebruiksvoorschriften niet toereikend.

Met twee besluiten van 19 december 2014 heeft verweerder in het kader van de lopende herregistratieaanvragen voor de toelatingen van Monam en Nemasol op grond van artikel 80, vijfde lid, van Verordening 1107/2009 en artikel 32 van de Wgb (oud) de vervaltermijn van die toelatingen (die liep tot 31 december 2014) opgeschort tot 30 juni 2016 (de eerste verlengingsbesluiten). Certis en Taminco hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.

Bij besluiten van 24 oktober 2014, 27 februari 2015, 8 april 2015 en 22 mei 2015 heeft verweerder op grond van (thans) artikel 44 van Verordening 1107/2009 de toelatingen van Monam, Nemasol en Monam Cleanstart gewijzigd wat betreft de gebruiksvoorschriften en etikettering (besluiten tot wijziging van de toelatingen).

Er van uitgaande dat verweerder het advies van 10 september 2015 (het advies) van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften (Adviescommissie) op dit punt heeft overgenomen heeft verweerder op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bezwaren van Certis en Taminco tegen het besluit van 28 mei 2014 mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit van 19 augustus 2014, de eerste verlengingsbesluiten, de besluiten tot wijziging van de toelatingen van 24 oktober 2014 en 27 februari 2015 en het bezwaar van Bollenboos mede tegen de eerste verlengingsbesluiten en de vier besluiten tot wijziging van de toelatingen.

Verweerder heeft de bezwaren ontvankelijk verklaard, behalve het bezwaar van Bollenboos voor zover dat gericht is tegen de besluiten die betrekking hebben op Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart.

Verweerder heeft de bezwaren, voor zover die ontvankelijk zijn, ongegrond verklaard.

Certis is als toelatinghouder van Monam belanghebbende bij het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op Monam. Hetzelfde geldt voor Taminco, als toelatinghouder van Nemasol en KST als toelatinghouder van Basamid Cleanstart. Voor zover Certis, Taminco en KST geen toelatinghouder zijn, onderscheiden hun belangen zich onvoldoende van willekeurig anderen, zodat zij in zoverre geen belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Hieruit volgt dat verweerder de bezwaren van de toelatinghouders voor zover die zien op middelen waarvan zij geen toelatinghouder zijn niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Nu verweerder dat niet heeft gedaan moet het bestreden besluit in zoverre vernietigd worden. Het College zal op dit punt zelf voorzien en de bezwaren van Certis, Taminco en KST, voor zover zij geen toelatinghouder zijn, niet ontvankelijk verklaren. Dit betekent dat het bezwaar van KST tegen het besluit van 19 augustus 2014 geheel niet-ontvankelijk verklaard moet worden.

Bollenboos is gezien haar statutaire doelstellingen en haar feitelijke werkzaamheden rechtstreeks belanghebbende bij het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de wijziging noodmaatregel metam-natrium, waartegen zij bezwaar heeft gemaakt.

Bollenboos komt in beroep niet op tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaren die betrekking hebben op Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart.

Het besluit van 19 augustus 2014 heeft verweerder terecht op grond van artikel 6:19 van de Awb bij de bezwaren tegen het besluit van 28 mei 2014 betrokken. Vanzelfsprekend kan het besluit van 28 mei 2014 geen intrekking, wijziging of vervanging van het later genomen besluit van 19 augustus 2014 zijn en daarom heeft verweerder terecht de bezwaren van KST en Bollenboos tegen dat later genomen besluit niet mede gericht geacht tegen het besluit van 28 mei 2014.

Voor zover verweerder de besluiten van 24 oktober 2014, 27 februari 2015, 8 april 2015 en 22 mei 2015 tot wijziging van de toelatingen bij de heroverweging in bezwaar heeft betrokken moet het bestreden besluit vernietigd worden. Het betrekken van deze besluiten bij de bezwaren is in strijd is met artikel 6:19 van de Awb, reeds omdat die besluiten een andere grondslag hebben dan de in bezwaar aangevochten noodmaatregelen op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009. Omdat besluiten tot wijziging van de toelatingen ten onrechte bij de bezwaren zijn betrokken komt het College niet toe aan een beoordeling van de beroepen van Certis, Taminco en Bollenboos, voor zover die gericht zijn tegen deze besluiten. Het College onthoudt zich dus van een (inhoudelijk) oordeel over deze besluiten.

De toelatingen van Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart zijn vervallen per 31 december 2014. Voor deze middelen is geen herregistratie aangevraagd en de vervaltermijn is niet opgeschort. Hierdoor is wat betreft deze middelen het procesbelang vervallen. Het beroep van KST is niet-ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 10 juni 2014. Om die reden betrekt het College het bestreden besluit voor zover dat ziet op Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart/dazomet niet (verder) in zijn beoordeling.

Uit het voorgaande volgt dat het College niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van KST (zie randnummers 5.1 en 6.5) en dat inhoudelijk alleen nog ter beoordeling staan de beroepen van Certis, Taminco en Bollenboos voor zover die zien op de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 en voor zover die besluiten betrekking hebben op Monam en Nemasol.

Voorafgaande aan de noodmaatregelen op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009 was verweerder – vooruitlopend op de herregistratie – al gestart met een tussentijdse herbeoordeling van de toelatingen van Monam en Nemasol op grond van artikel 44 van Verordening 1107/2009. Op grond van dit artikel kunnen toelatingen tussentijds worden herbeoordeeld als er sterke aanwijzingen bestaan dat niet langer wordt voldaan aan de toelatingseisen. De aanleiding om een onderzoek te starten naar de aan het gebruik van deze middelen klevende risico’s waren een uitzending van Zembla, klachten over het gebruik van metam-natrium, het rapport ‘Gewasbescherming en omwonenden’ van de Gezondheidsraad van 29 januari 2014 (rapport van de Gezondheidsraad) en de daarover gestelde kamervragen en aangenomen moties in 2014.

De Gezondheidsraad adviseerde om aanvullende modellen te gebruiken specifiek voor de beoordeling van het risico voor omwonenden. Verweerder achtte de door de Gezondheidsraad geadviseerde modellen van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk niet geschikt, omdat zij de blootstelling aan vluchtige stoffen zoals MITC zwaar zouden onderschatten, en heeft daarom voor de risicobeoordeling de concrete meetgegevens uit veldstudies in het Europees stofdossier van metam (stofdossier) gebruikt. Verweerder concludeerde dat een gezondheidsrisico voor omwonenden en met name omwonende kinderen niet kon worden uitgesloten en dat dit niet voldoende kan worden bestreden met passende maatregelen.

Doordat er op 28 mei 2014 meldingen zijn gedaan van voorgenomen gebruik van metam-natrium, was er volgens verweerder een acute dreiging ontstaan, omdat de middelen op basis van metam-natrium op korte termijn toegepast zouden worden en het geconstateerde risico zich zou kunnen verwezenlijken voordat de herbeoordelingsprocedure op grond van artikel 44 van Verordening 1107/2009 zou zijn afgerond. Verweerder heeft daarom de lopende herbeoordelingsprocedure verlaten en is bij het verbodsbesluit van 28 mei 2014 overgegaan tot het treffen van een tijdelijke noodmaatregel op grond van artikel 39 van de Wgb en 71 van Verordening 1107/2009.

Nadien heeft verweerder een aantal nieuwe studies ontvangen. Tevens heeft verweerder een studie ontvangen van België, de zonaal rapporterende staat voor de herregistratie van de gewasbeschermingsmiddelen op basis van de werkzame stof metam-natrium. Op basis van deze nader ontvangen (niet-openbare) studies en openbare literatuur heeft verweerder opnieuw een risicobeoordeling uitgevoerd. Op basis daarvan heeft verweerder geconcludeerd dat de risico’s voor omwonenden zich laten bestrijden met extra (voorzorgs-)maatregelen zoals beperking van het te behandelen oppervlakte, afdekken met folie en een bufferzone.

Bij het besluit van 19 augustus 2014 heeft verweerder vervolgens de schorsing van de toelatingen van Monam en Nemasol en het verbod op het gebruik van deze middelen opgeheven en vervangen door een nieuwe tijdelijke noodmaatregel op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009, waarbij de gebruiksvoorschriften voor deze middelen zijn aangescherpt.

Naar aanleiding van de bezwaren heeft de Adviescommissie in het advies gesteld dat niet blijkt dat er sprake was van een situatie waarin overduidelijk sprake is van een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu op grond waarvan het treffen van noodmaatregelen op grond van artikel 71 van Verordening 1107/2009 noodzakelijk en proportioneel zijn. Bij de risicobeoordelingen is uitgegaan van een worst-case benadering: er is uitgegaan van maximale gemeten gehaltes aan MITC uit de exposure studies (in één bepaalde tijdsperiode en op één bepaalde locatie) en van de veronderstelling dat omwonenden gedurende 24 uur aan deze concentratie blootgesteld worden. Permanente blootstelling aan de maximale concentratie gedurende 24 uur komt in de praktijk echter niet voor. Bovendien neemt de concentratie MITC snel af. Het is de Adviescommissie onduidelijk waarom in de risicobeoordelingen gebruik is gemaakt van een veilige chronische blootstellingswaarde en niet van veilige acute blootstellingswaarde, in welk geval de overschrijdingen aanzienlijk minder zouden zijn. De Adviescommissie heeft daarom geadviseerd om voor de genomen noodmaatregelen betere wetenschappelijke onderbouwingen en risicobeoordelingen aan te voeren.

Certis en Taminco betwisten dat voor verweerder een acute noodzaak bestaat voor het onverwijld nemen van noodmaatregelen. Er waren geen actuele feiten en omstandigheden die aanleiding gaven voor het nemen van de noodmaatregelen en verweerder heeft ook niet onderbouwd waar concreet zodanig ernstige gevaren dreigden dat een noodmaatregel de enig aangewezen weg was. De noodmaatregelen zijn enkel gebaseerd op uit de toelatingsdossiers al bekende gegevens.

Verweerder is bij zijn beoordeling uitgegaan van een norm uit de EFSA Draft Guidance on the Assessment of Exposure for Operators, Workers, Residents and Bystanders in Risk Assessment for Plant Protection Products (EFSA-Guidance 2014) waarover op Europees niveau nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden en gaat eraan voorbij dat de Uniforme Beginselen niet voorzien in een specifieke risicobeoordeling voor kinderen en evenmin criteria bevatten op welke wijze een eventueel risico zou moeten worden beoordeeld. Het is onjuist om de kortdurende en incidentele blootstelling van omwonenden te beoordelen aan de hand van een vergelijking tussen piekconcentraties en het eindpunt uit de sub-chronische studie, dat niet geschikt is voor de beoordeling van risico’s voor omwonenden. Een blootstellingsperiode van 90 dagen is een extreme overschatting van de periode dat een omwonende mogelijk zou kunnen zijn blootgesteld. Ook wordt in dergelijke risicobeoordeling verondersteld dat omwonenden zich benedenwinds bevinden gedurende 24 uur. Voorts blijkt uit de kasstudies dat de concentratie MITC snel afneemt in tijd en afstand. Er is uitgegaan van een worst case benadering waarmee een onrealistisch beeld wordt gegeven van de risico’s op blootstelling van omwonenden en omwonende kinderen.

Verweerder stelt dat uit de risicobeoordelingen blijkt dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen op basis van metam-natrium waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van de mens, aangezien bij gebruik volgens de huidige toelating de blootstelling zodanig is dat voor omwonenden concentraties te verwachten zijn die aanzienlijk boven de humane norm liggen, zodat er sprake is van een potentieel ernstig risico als bedoeld in artikel 71 van Verordening 1107/2009.

Er is inderdaad nog geen uitgewerkt toetsingskader vastgesteld met betrekking tot omwonenden, maar dat verhindert niet het nemen van noodmaatregelen op grond van artikel 71 van Verordening 7011/2009, want dat vereist enkel dat duidelijk is dat de toelating van het gewasbeschermingsmiddel waarschijnlijk een risico inhoudt voor mens, dier en milieu dat niet toereikend met maatregelen kan worden bestreden. Uit de voor het stofdossier aangeleverde veldstudies komt een overschrijding van de veiligheidsnorm voor MITC voor omwonenden en met name omwonende kinderen met een factor 10 naar voren. Omdat de veldstudies een zeer wisselend beeld geven van de luchtconcentraties MITC en in de studie met de hoogste piekconcentraties een veel lagere dosering is gebruikt dan de maximaal toegelaten dosering, valt niet uit te sluiten dat in de praktijk omwonenden kunnen worden blootgesteld aan hogere luchtconcentraties dan waar de risicobeoordeling van uitgaat. Dit ziet verweerder bevestigd in de door omwonenden gemelde acute oogklachten en ademhalingsproblemen, die op basis van het stofdossier niet waren te verwachten. Uit de gemelde incidenten blijkt dat ook onder bijzondere omstandigheden, zoals windstil of mistig weer, de luchtconcentratie waarmee omwonenden in aanraking kunnen komen de humane norm zodanig kan overschrijden dat er daadwerkelijk gezondheidsschade optreedt.

Verweerder kan zich niet vinden in het oordeel van de Adviescommissie dat de situatie niet zodanig was dat het noodzakelijk was om noodmaatregelen te nemen. Uit de preambule nummers 8 en 24 blijkt dat Verordening van 1107/2009 tot doel heeft een hoog beschermingsniveau van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen. Daarbij verdient de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen bijzondere aandacht en moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast. Het feit dat een middel bij de toelating al uitgebreid is beoordeeld, staat niet aan een noodmaatregel in de weg als nieuwe feiten duidelijk maken dat het toegelaten middel (toch) waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor mens, dier of milieu. Verweerders bewijslast gaat niet zo ver dat hij moet aantonen dat er overduidelijk sprake is van een ernstig risico voor de mens. Als zich incidenten voordoen met een toegelaten middel, zijn bij de initiële beoordeling de risico’s onvoldoende in kaart gebracht. In dit geval wezen de feiten op een onderschatting van het risico voor omwonenden en met name omwonende kinderen. Dit risico heeft zich tenminste één keer gemanifesteerd en daarmee staat volgens verweerder vast dat niet meer wordt voldaan aan de vereisten en moest een noodmaatregel genomen worden. Het gemelde incident met metam-natrium was de aanleiding voor nader onderzoek naar de actuele inzichten in de risico’s van gebruik. De noodmaatregel is genomen op basis van dit nader onderzoek en niet op basis van incidenten.

In het bestreden besluit is verweerder nader ingegaan op het gebruik van de Europees vastgestelde grenswaarde voor MITC op basis van de 90-dagen hond studie. Hij blijft van mening dat deze grenswaarde van toepassing is voor omwonenden, voor zowel een kortdurende blootstelling van enkele dagen als een langere blootstelling van 90 dagen. Ook al was de EFSA-Guidance 2014 destijds nog niet aangenomen, de daarin opgenomen default waardes voor lichaamsgewicht en ademhalingssnelheid, waren desondanks als referentie bruikbaar, omdat voor deze waardes nog geen standaard bestond en de EFSA-Guidance 2014 vanaf 1 januari 2016 voor heel Europa zou gaan gelden.

Aangezien er waarschijnlijk sprake was van een ernstig risico voor omwonenden en met name omwonende kinderen en met de gebruiksmelding van 28 mei 2014 duidelijk werd dat de werkzame stof binnen afzienbare tijd zou worden toegepast in de onmiddellijke nabijheid van een woonkern, was er volgens verweerder sprake van een uiterst spoedeisend geval en was onmiddellijk ingrijpen in de toelatingen geboden.

Bij lopende toelatingen zijn de risico’s van de gewasbestrijdingsmiddelen vooraf al beoordeeld. Het gegeven dat Verordening 1107/2009 een hoog beschermingsniveau beoogt te bieden voor de gezondheid van mens en dier en van het milieu en erop gericht is te voorkomen dat zich incidenten voordoen, doet er niet aan af dat artikel 71 van Verordening 1107/2009 alleen in uiterst spoedeisende gevallen de bevoegdheid geeft om in te grijpen in lopende toelatingen.

Naar het oordeel van het College zijn de voor de risicobeoordelingen gebruikte gegevens niet toereikend om de getroffen noodmaatregel te rechtvaardigen. Zo is bij gebreke van een beoordelingskader om gegevens uit het stofdossier te interpreteren voor wat betreft de risico’s van omwonenden uitgegaan van een veiligheidsnorm voor omwonenden op basis van de EFSA Guidance 2014, waarover op Europees niveau nog geen besluitvorming had plaatsgevonden. Niet duidelijk is waarom voor de risicobeoordelingen voor de waardes van de blootstelling van omwonenden is uitgegaan van de in de studies maximaal gemeten gehaltes aan MITC en de veronderstelling dat omwonenden gedurende 24 uur aan deze concentraties blootgesteld worden, terwijl, zoals Certis en Taminco stellen en de verweerders eigen Adviescommissie beklemtoont, omwonenden in de praktijk niet 24 uur permanent blootgesteld zullen zijn aan deze maximale concentraties.

Het College stelt vast dat verweerders eerste risicobeoordeling is gebaseerd op studies uit het stofdossier metam, die eerder ten grondslag hebben gelegen aan de toelating van de middelen Monam en Nemasol. Bij de tweede risicobeoordeling is daarnaast gebruik gemaakt van een aantal door de toelatinghouders aangeleverde studies, een van België ontvangen studie en openbare literatuur, maar deze tweede risicobeoordeling ziet vooral op de mogelijkheden om de risico’s voor omwonenden te beperken, zoals het aanhouden van een bufferzone en afdekken van de grond met folie. Verweerder heeft dus de acute noodzaak voor het nemen van de noodmaatregelen gebaseerd op dezelfde gegevens die destijds de toelatingen van de middelen Monam en Nemasol niet in de weg hebben gestaan. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat zich zodanig ernstige nieuwe feiten of omstandigheden voordeden waarmee bij de beoordeling van de toelatingen geen rekening is gehouden, die met voorbij gaan aan de lopende herbeoordelingsprocedures, tot zijn onmiddellijk ingrijpen noodzaakten.

Nu niet is aangetoond dat er sprake is van een acute noodzaak voor tussentijds ingrijpen en de gebruiksmeldingen op 28 mei 2014 op zichzelf geen uiterst spoedeisende omstandigheid inhouden, was verweerder niet bevoegd om tijdelijke noodmaatregelen te treffen. Verweerder was daarom niet bevoegd tot het opleggen van een gebruiksverbod bij het besluit van 28 mei 2014 en evenmin bevoegd de gebruiksvoorschriften aan te scherpen bij het besluit van 19 augustus 2014, nu dat besluit op dezelfde grondslag berust als het besluit van 28 mei 2014. Reden waarom het bestreden besluit vernietigd moet worden wegens strijd met artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009. Het College zal op dit punt zelf voorzien en de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 herroepen, voor zover die betrekking hebben op Monam en Nemasol. De beroepen van Certis en Taminco zijn in zoverre gegrond.

Gelet hierop komt het College niet meer toe aan de beoordeling van de door Certis en Taminco aangevoerde gronden met betrekking tot de in het besluit van 19 augustus 2014 opgenomen aangescherpte gebruiksvoorschriften.

Het beroep van Certis is niet ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op de eerste verlengingsbesluiten (zie randnummer 6.4.3) en voor het overige gegrond (zie randnummers 5.1, 6.3 en 10.5).

Het beroep van Taminco is niet ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op de eerste verlengingsbesluiten (zie randnummer 6.4.3) en voor het overige gegrond (zie randnummers 5.1, 6.3 en 10.5).

Het beroep van KST is niet ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 10 juni 2014 (randnummer 6.5) en gegrond voor zover dat ziet op het besluit van 19 augustus 2014 (randnummer 5.1).

Het beroep van Bollenboos is gegrond voor zover dat betrekking heeft op de wijzigingsbesluiten en de eerste verlengingsbesluiten (randnummers 6.3 en 6.4.3) en voor het overige ongegrond (randnummer 10.5).

Het College vernietigt het bestreden besluit voor zover dat volgt uit de overwegingen onder randnummers 5.1, 6.3, 6.4.3 en 10.5.

Het College veroordeelt verweerder in de door de toelatinghouders gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,00 (1 punt voor het indienen van samenhangende beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het in het indienen van samenhangende bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 502,00 en een wegingsfactor 1).

Het College veroordeelt verweerder in de door Bollenboos gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting , met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1). Bollenboos heeft in bezwaar niet gevraagd om de toepassing van artikel 7:15 van de Awb.