Wet verantwoorde groei melkveehouderij, vaststelling MVFR, geen strijd met artikel 1 EP
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1533
16600
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
[naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie 2013 van appellante vastgesteld op 0 (nul) kg fosfaat.
Bij besluit van 4 augustus 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:150) heeft het College het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 12 september 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij is tevens beslist een ontheffing op grond van artikel 38 van de Meststoffenwet te weigeren.
Tegen het bestreden besluit 2 heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ter zitting van 2 augustus 2018 is het beroep van appellante behandeld. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
Bij het primaire besluit heeft verweerder voor appellante de MVFR 2013
vastgesteld door, kort gezegd, de forfaitaire fosfaatproductie van het in 2013 gehouden melkvee te verminderen met de fosfaatruimte in 2013. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt en in dat verband onder meer aangevoerd dat sprake is van strijd met, voor zover hier relevant, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe heeft zij onder meer gemotiveerd dat er bij de vaststelling van de MVFR onvoldoende rekening is gehouden met haar individuele omstandigheden. Deze omstandigheden maken dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij de uitspraak van 15 juni 2016 heeft het College het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Het College heeft in de uitspraak van 15 juni 2016 geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel (rechtsoverweging 5.5.3). Het gemotiveerde beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden heeft verweerder het bestreden besluit 1 niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft verweerder opgedragen bij het nieuwe besluit op bezwaar te onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden een individuele, buitensporige last oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Verweerder heeft in het nieuwe besluit op bezwaar geconcludeerd dat van strijd met artikel 1 van het EP in het geval van appellante geen sprake is, zodat de vastgestelde MVFR wordt gehandhaafd.
2. Appellante is opgekomen tegen het nieuwe besluit en voert daarbij het volgende aan. De kern van het geschil is dat in haar geval bij de vaststelling van de MVFR geen rekening is gehouden met de lopende bedrijfsuitbreiding. Op 8 augustus 2013 heeft appellante al een Natuurbeschermings-vergunning (NB-vergunning) aangevraagd. Met ingang van die datum heeft zij alle noodzakelijke meldingen gedaan en vergunningen verzocht die nodig zijn voor een bedrijfsuitbreiding. Tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank is de gemeente alsnog aan appellantes aanvraag tegemoet gekomen en is de omgevingsvergunning verleend. De financieringsovereenkomsten zijn in oktober 2015 gesloten. De conclusie dat er in haar geval geen sprake is van onomkeerbare verplichtingen op 12 december 2013 wordt door haar niet gevolgd. De kosten voor de aanvragen en de in verband daarmee gemaakte kosten voor, onder meer, adviezen en procedures zijn in de ogen van appellante onomkeerbaar. Ook voordien zijn al kosten gemaakt ter voorbereiding van de uitbreiding, onder meer in een drinkautomaat geschikt voor meer kalveren en nog andere investeringen die waren gericht op het fokken en houden van meer dieren. Deze omstandigheden zijn bij de beoordeling niet betrokken. De suggestie die wordt gewekt dat als appellante voor 12 december 2013 was gestopt met de uitbreidingsplannen zij niet te maken zou hebben gekregen met een individuele buitensporige last, is onterecht. Afwijken van de ingeslagen weg was geen optie, gelet op de al gemaakte kosten en de noodzaak het bedrijf uit te breiden in verband met voldoende toekomstperspectief. Zij kon in 2013 bovendien niet voorzien dat naast de eis van mestverwerking ook grondgebondenheidseisen zouden worden gesteld. Op 6 november 2014, toen in de nota van wijziging de grondeisen werden aangekondigd (het College begrijpt de brief geregistreerd onder Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 17) waren de bouwwerkzaamheden, die door appellante in eigen beheer werden uitgevoerd, al in volle gang. Er is daarom sprake van onzorgvuldig handelen door verweerder.
Verweerder heeft naar voren gebracht dat hij bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante, naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, rekening houdt met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld, dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR 2013 ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.
Verweerder heeft geoordeeld dat van onomkeerbare verplichtingen voor 12 december 2013 die een buitensporige last met zich brengen in het geval van appellante geen sprake is. De financieringsovereenkomst is in oktober 2015 aangegaan, dus na 12 december 2013. Ook de bouwwerkzaamheden waren op 12 december 2013 nog niet gestart.
Over onder meer de leges- en advieskosten heeft verweerder het standpunt ingenomen dat deze kosten geen buitensporige last opleveren. Dergelijke kosten behoren volgens verweerder tot het normale ondernemersrisico. Daarmee bevindt appellante zich niet in een andere positie dan andere melkveehouders die het vergunde aantal dieren niet hebben gerealiseerd. Dat uitbreiding in verband met de beoogde opvolging noodzakelijk zou zijn, maakt dit niet anders. In het verweerschrift heeft verweerder het standpunt ingenomen dat appellante er niet zonder meer op heeft mogen vertrouwen dat de extra hoeveelheid mest als gevolg van de bedrijfsuitbreiding volledig verwerkt zou mogen worden, gelet op de brief van 12 december 2013 waaruit al kon worden afgeleid dat werd ingezet op grondgebondenheid. Het gaat bovendien om een afzonderlijke voorziening die in de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) grondgebondenheid is vastgelegd. Het melkveefosfaatoverschot in 2013 valt buiten de reikwijdte van de grondgebondenheid.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst.
Met verweerder is het College van oordeel dat van het in de wet neergelegde uitgangspunt dat bij de vaststelling van de MVFR niet wordt uitgegaan van het aantal vergunde dieren, maar van het aantal gehouden dieren, in het geval van appellante niet afgeweken hoeft te worden. Zoals het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 heeft overwogen is bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP de totale financiële positie van appellante van belang, inclusief eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden en geldt ook dat niet elke last tot strijd met artikel 1 van het EP leidt. Van de investeringen die bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen waren gedaan, (onder meer) leges en -advieskosten en de investeringen gericht op het fokken en houden van meer dieren, heeft verweerder terecht overwogen dat niet aannemelijk is dat deze een buitenproportionele last met zich meebrengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. Zij heeft echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen zijn gedaan, dat deze op zichzelf een individuele disproportionele last vormen. De overige investeringen, financieringsverplichtingen en extra uitbreidingen zijn nadien aangegaan, toen al duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Deze kosten komen daarom in hun geheel voor het eigen ondernemingsrisico van appellante.
Over de grieven die zien op de extra last die de verplichte grondgebondenheid met zich meebrengt overweegt het College dat niet geheel onvoorzienbaar was dat gedeeltelijke grondgebondenheid verplicht zou kunnen worden. Of de door appellante gestelde omstandigheden, die – zo begrijpt het College – maken dat juist de verplichte grondgebondenheid onevenredige lasten met zich meebrengt vanwege haar specifieke situatie, er toe moeten leiden dat appellante (deels) ontheven moet worden van de grondgebondenheidseis, is een omstandigheid die verweerder dient te betrekken bij de beoordeling van een verzoek om ontheffing van die verplichting. Het College wijst in dat verband op zijn uitspraak van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319). Hierin is geoordeeld dat een beroep op artikel 1 van het EP in verband met de grondgebondenheidsverplichting met zich meebrengt dat dit beroep bij het verlenen van een mogelijke ontheffing van die verplichting dient te worden betrokken. Appellante kan daarvoor een aparte aanvraag indienen. Verweerder heeft in de gevolgen voor appellante van de verplichte grondgebondenheid dus geen aanleiding hoeven zien de MVFR 2013 hoger vast te stellen. Het beroep gericht tegen het besluit van 12 september 2017 waarbij de MVFR voor appellante is vastgesteld op 0 (nul) kg fosfaat is daarom ongegrond.
Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en
mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. A.G.J. van Ouwerkerk