Wet verantwoorde groei melkveehouderij, vaststelling MVFR, geen strijd met artikel 1 EP
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/1505
16600
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie 2013 van appellante vastgesteld op 3.656 kg fosfaat.
Bij besluit van 20 augustus 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:251) heeft het College het beroep van appellante gericht tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 5 augustus 2017 (het bestreden besluit 2), verzonden op 5 september 2017, heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard. Tevens is overwogen dat appellante niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van artikel 38 van de Meststoffenwet.
Tegen het bestreden besluit 2 heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Ter zitting van 2 augustus 2018 is het beroep van appellante behandeld. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
Bij het primaire besluit heeft verweerder voor appellante de MVFR 2013
vastgesteld door, kort gezegd, de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee te verminderen met de fosfaatruimte in 2013. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt en in dat verband onder meer aangevoerd dat de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) in strijd is, voor zover hier relevant, met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe heeft zij onder meer gemotiveerd aangevoerd dat er bij de vaststelling van de MVFR onvoldoende rekening is gehouden met haar individuele omstandigheden. Deze omstandigheden maken dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij de uitspraak van 23 juni 2016 heeft het College het daar tegen gerichte beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Het College heeft in de uitspraak van 23 juni 2016 verwezen naar zijn uitspraak van
15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:150). In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel (rechtsoverweging 5.5.3). Het gemotiveerde beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden heeft verweerder heeft het bestreden besluit 1 niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft verweerder in zijn uitspraak van 23 juni 2016 opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van rechtsoverweging 5.7 en 5.8 van de uitspraak van 15 juni 2016. Dat betekent dat verweerder diende te onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor appellante een individuele, buitensporige last oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Verweerder heeft in het nieuwe besluit op bezwaar geconcludeerd dat van strijd met artikel 1 van het EP in het geval van appellante geen sprake is.
2. Appellante heeft in het beroep gericht tegen het nieuwe besluit aangevoerd dat de kern van het geschil is dat in haar geval bij de vaststelling van de MVFR geen rekening is gehouden met de lopende bedrijfsuitbreiding. Sinds 2008 voert appellante een melkveebedrijf in de vorm van een vennootschap onder firma, gevestigd op twee locaties. In 2011 is besloten tot uitbreiding. Vanaf 2011 is het vergunningentraject gestart en zijn in dat kader diverse onderzoeken uitgevoerd, waaronder een archeologisch onderzoek en een bodemonderzoek. In 2014 is de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (NB-vergunning) aangevraagd. In dat kader moesten ammoniakrechten verworven worden. Uiteindelijk is de NB-vergunning op 24 september 2015 definitief verleend. Het hele uitbreidingstraject dat op dit moment nog niet gerealiseerd is, is al wel gepaard gegaan met hoge kosten, onder andere voor het opstellen van een bedrijfsplan, het inwinnen van advies en begeleiding, een aanvraag dimensioneringsplan, leges enzovoorts. De conclusie dat er in het geval van appellante geen sprake is van onomkeerbare verplichtingen op 12 december 2013 wordt door haar niet gevolgd. Al ruim voor 2013 is gestart met dit traject en voor eind 12 december 2013 zijn zelfs alle ammoniakrechten al verworven. Deze omstandigheden zijn bij de beoordeling niet betrokken. De suggestie die wordt gewekt dat als voor 12 december 2013 was gestopt met de uitbreidingsplannen appellante niet te maken zou hebben gekregen met een individuele buitensporige last, is onterecht. Afwijken van de ingeslagen weg was geen optie, gelet op de al gemaakte kosten en de noodzaak oude stallen te vervangen. Er is daarom sprake van onzorgvuldige besluitvorming.
Verweerder heeft naar voren gebracht dat hij bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante, naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, rekening houdt met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld, dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR 2013 ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.
Verweerder heeft appellante verzocht om stukken in te dienen over de uitbreiding van haar melkveebedrijf. Geconcludeerd is dat voor 12 december 2013 geen financierings- of bouwovereenkomsten zijn aangegaan ten behoeve van de uitbreiding. Van onomkeerbare verplichtingen voor 12 december 2013 die een buitensporige last met zich meenemen is daarom in het geval van appellante geen sprake volgens verweerder. Alle vereiste vergunningen zijn pas na 12 december 2013 verleend. Over onder meer de aankoop van ammoniakrechten heeft verweerder het standpunt ingenomen dat dergelijke kosten geen buitensporige last opleveren. Datzelfde geldt voor leges-, advies- en onderzoekskosten. Dergelijke kosten behoren volgens verweerder tot het normale ondernemersrisico. Appellante bevindt zich daarmee niet in andere omstandigheden dan andere melkveehouders die van hun vergunningen (uiteindelijk) geen gebruik hebben gemaakt. Dat uitbreidingen of aanpassingen moesten worden gerealiseerd in verband met het welzijn van de dieren behoort volgens verweerder tot de normale verplichtingen, waarbij bovendien geldt dat een verbetering van de stallen waarschijnlijk heeft geleid tot een waardevermeerdering. Alles overziend meent verweerder dat er geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst.
Met verweerder is het College van oordeel dat de MVFR 2013 van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Van het in de wet neergelegde uitgangspunt dat bij de vaststelling van de MVFR niet wordt uitgegaan van het aantal vergunde dieren, maar van het aantal gehouden dieren heeft verweerder in dit geval niet hoeven afwijken. Zoals het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 heeft overwogen is de totale financiële positie van appellante van belang, inclusief eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden en geldt ook dat niet elke last tot strijd met artikel 1 van het EP leidt. Van de investeringen die bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen al waren gedaan heeft verweerder terecht overwogen dat niet aannemelijk is dat deze een buitenproportionele last met zich brengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. Zij heeft echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen zijn gedaan, dat deze op zichzelf een individuele disproportionele last vormen. Voor eventuele investeringen en uitbreidingen nadien geldt dat inmiddels duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Deze kosten komen daarom in hun geheel voor het eigen ondernemingsrisico van appellante. Eventuele aanpassingen die appellante heeft moeten doen in het kader van dierenwelzijn of gezondheid, hebben geen causaal verband met de gevolgen van de Wvgm. Deze omstandigheid onderscheidt appellante ook niet van andere melkveehouders, die immers ook aan de gezondheidseisen moeten voldoen.
Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en
mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. A.G.J. van Ouwerkerk