2.1

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

2.2

3.1

De minister heeft verzoekers fosfaatrecht herzien, omdat bij de berekening van de rechten in het besluit van 13 januari 2018 ook jongvee is meegeteld dat nooit een kalf krijgt en alleen gehouden wordt voor de vleesproductie. Daarvoor zijn geen fosfaatrechten nodig. Het fosfaatrecht was daarom in de visie van de minister te hoog vastgesteld.

3.2

Aanvankelijk gaf de minister een uitleg aan de wet waarin ook voor de slacht bedoeld vrouwelijk jongvee onder het verbod van artikel 21b van de Msw viel en kende zij (ook) voor deze (op 2 juli 2015 gehouden) koeien fosfaatrechten toe (de eerste wetsuitleg). In de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee van 18 juli 2018 (Stcrt. 2018, nr. 38996) (Beleidsregel) geeft de minister een andere wetsuitleg en rekent zij jongvee dat niet wordt gehouden voor de melkveehouderij alleen tot melkvee als de dieren bedoeld zijn om een kalf te krijgen. Voor jongvee dat nooit een kalf krijgt en dus alleen gehouden wordt voor de productie van vlees zijn geen rechten nodig, aldus de toelichting bij de Beleidsregel (de tweede wetsuitleg). De Beleidsregel kondigt tevens de herziening van de toegekende fosfaatrechten aan indien deze niet overeenkomstig de gewijzigde wetsuitleg zijn vastgesteld. Die herziening moet volgens de toelichting voorkomen dat veehouders onrechtmatige staatssteun genieten.

3.3

De minister stelt zich op het standpunt dat de bevoegdheid om fosfaatrechten toe te kennen ook de bevoegdheid meebrengt om deze te herzien. Bovendien verplicht artikel 7, eerste lid, van de Wet terugvordering staatsteun daartoe, aangezien de toekenning van het fosfaatrecht in strijd was met artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Van strijdigheid met algemene rechtsbeginselen is geen sprake. De minister verwijst daarbij naar de brieven aan de Tweede Kamer van 29 maart 2018 (Kamerstukken II, 2017-2018, 33037, nr. 281) en van 18 juli 2018 (Kamerstukken II, 2017-2018, 33 037, nr. 308). Als verzoeker problemen ondervindt van de herziening, moet hij opkomen tegen de registratie van de verkoop van zijn fosfaatrechten. De minister betwist het spoedeisende belang bij de gevraagde voorziening.

5.1

De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening en overweegt daartoe als volgt.

5.2

De voorzieningenrechter beklemtoont dat zijn oordeel een voorlopig karakter draagt. De bodemrechter is daaraan op geen enkele manier gebonden.

5.3.

Voor het houden van jongvleesvee zijn in de gewijzigde wetsuitleg van de minister geen fosfaatrechten meer nodig. In die gewijzigde lezing van de wet had verzoeker meer fosfaatrechten gekregen dan hij nodig had voor zijn (oorspronkelijke) veestapel (het surplus). De fosfaatrechten beschouwt de minister als staatssteun en door de gewijzigde wetsuitleg krijgt het surplus een ongeoorloofd karakter. De herziening (lees: verlaging) van zijn fosfaatrechten brengt verzoeker in de problemen doordat hij blijkbaar (alleen) jongvleesvee van de hand heeft gedaan en zijn bedrijfsvoering in afgeslankte vorm voortzet met (ouder) melkvee. Dat jongvleesvee had hij in de gewijzigde wetsuitleg van de minister zonder fosfaatrechten kunnen houden, maar dat vee is er niet meer. Het surplus heeft verzoeker verkocht en dat is (afgezien van de generieke korting als gevolg van de overdracht) precies het deel dat hij door de wijziging in zijn bedrijfsvoering nu tekort komt.

5.4

De bodemrechter zal (als beroep wordt ingesteld) de Msw moeten uitleggen. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat de bodemrechter zich daarbij terughoudend zal opstellen. Er zijn dan (grofweg) twee mogelijkheden: of de eerste wetsuitleg van de minister is juist, of de tweede uitleg is de juiste. Stemt de uitleg door de bodemkamer overeen met de eerste wetsuitleg, dan is, de minister onderschreef dat op de zitting, de herziening van verzoekers fosfaatrechten onjuist. De problemen waarin verzoeker door die herziening is gebracht, zullen dan (achteraf) zijn opgelost, want overtreding van de Msw doet zich dan niet voor. Volgt de bodemkamer de tweede wetsuitleg, dan zal de discussie zich naar verwachting vooral richten op de vraag of de minister de bevoegdheid toekomt tot de herziening van de fosfaatrechten die de veehouder niet nodig heeft om de veestapel (als samengesteld op 2 juli 2015) te kunnen houden. In dat geval blijven de problemen van verzoeker mogelijk (deels) bestaan.

5.5.

De vraag naar de juiste wetsuitleg moet in de bodemprocedure beantwoord worden. Op voorhand kan niet worden gezegd dat het besluit van 13 september 2018 evident onrechtmatig is. Welke wetsuitleg ook wordt gevolgd, de gevraagde voorlopige voorziening biedt geen oplossing. Schorsing van het herzieningsbesluit brengt namelijk geen verandering in verzoekers situatie en voorkomt niet dat als de bodemkamer het besluit van 13 september 2018 rechtmatig beoordeelt, verzoeker (achteraf gezien) de Msw overtreedt. Verzoeker kan dat risico (voor zover dat al mogelijk is) afwenden door aanpassingen in zijn bedrijfsvoering en het herzieningsbesluit belemmert hem op zich niet in die ondernemersbeslissingen. Daarbij ziet de voorzieningenrechter niet voorbij aan het ingrijpende en zwaarwegende karakter van de keuzes die in dat verband moeten worden gemaakt.