1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Appellante verleent trustdiensten. Zij beschikt over een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet toezicht trustkantoren.

1.3

Sinds 15 maart 2013 verleent appellante diensten aan [naam 3] ( [naam 3] ). [naam 3] is eigenaar van onroerend goed in Oekraïne ter waarde van ruim USD 10.000.000,-. [naam 3] heeft certificaten uitgegeven die alle in handen zijn van [naam 4] , een rechtspersoon naar het recht van de Republiek der Seychellen ( [naam 4] ). De aandelen [naam 4] worden gehouden door een ‘nominee shareholder’. De economische eigendom van [naam 4] berustte tot 15 juli 2013 bij [naam 5] , een persoon met de Oekraïense nationaliteit ( [naam 5] ). Deze persoon is door appellante bij aanvang van haar dienstverlening voor [naam 3] aangemerkt als de uiteindelijk belanghebbende ('ultimate beneficial owner'; ubo).

1.4

[naam 3] heeft appellante op 13 december 2013 per e-mail geïnformeerd dat [naam 5] met ingang van 15 juli 2013 zijn aandelen in [naam 4] om niet heeft overgedragen aan [naam 6] , een persoon met de Oekraïense nationaliteit ( [naam 6] ). Appellante heeft naar aanleiding van dit bericht nadere vragen gesteld aan [naam 3] . Op 23 en 25 december 2013 heeft appellante via een e-mail nadere informatie over de aandelentransactie verkregen. Op 25 december 2013 heeft appellante [naam 6] aangemerkt als ubo van [naam 3] . Op 10 februari 2014 heeft appellante in Oekraïne een bespreking gehad met [naam 3] over de reden van de overdracht van de aandelen [naam 4] .

1.5

Op 25 april 2014 heeft appellante bij de Financiële inlichtingen eenheid, ook wel Financial Intelligence Unit – Nederland genoemd (FIU), melding gemaakt van diverse transacties van [naam 3] . Daarbij heeft appellante ook de overgang van het belang in [naam 4] van [naam 5] aan [naam 6] , gemeld.

1.6

Bij besluit van 20 februari 2015 (het primaire besluit) heeft DNB appellante een bestuurlijke boete opgelegd van € 40.000,- wegens overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft).

1.7

Bij haar besluit van 31 augustus 2015 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft DNB het primaire besluit gehandhaafd. DNB beschouwt namelijk de overdracht om niet van de aandelen [naam 4] door [naam 5] aan [naam 6] als een ongebruikelijke transactie in de zin van artikel 16, eerste lid, van de Wwft. Op 25 december 2013 beschikte appellante over voldoende informatie om te veronderstellen dat de transactie verband zou kunnen houden met witwassen of de financiering van terrorisme en zodoende had zij deze uiterlijk veertien dagen na 25 december 2013 moeten melden. Door dit niet te doen, heeft appellante artikel 16, eerste lid, van de Wwft overtreden.

3.1

De eerste hogerberoepsgrond richt zich tegen de uitleg van de rechtbank van het begrip transactie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Wwft.

3.2

Volgens de rechtbank is - gelet op het ruime toepassingsbereik van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (Derde Anti-witwasrichtlijn) - ook sprake van een transactie als de cliënt op andere wijze bij deze handeling betrokken is. De rechtbank overweegt dat appellante als doelstelling van [naam 3] heeft omschreven dat zij een portefeuille vastgoed houdt ten behoeve van haar ubo en specifiek is opgericht om zijn eigendomsrechten te beschermen. Daartoe is een structuur van gelieerde rechtspersonen opgezet. [naam 3] en [naam 4] maken beide onderdeel uit van deze structuur. Door de aandelentransactie, waarbij de economische eigendom van alle aandelen in [naam 4] om niet is overgedragen aan [naam 6] , is de ubo van [naam 3] gewijzigd. Daarmee is de doelstelling van [naam 3] wezenlijk gewijzigd, omdat zij de portefeuille vastgoed voor een ander is gaan houden. [naam 3] is daarom daadwerkelijk betrokken bij de overdracht van alle aandelen in [naam 4] . De aandelentransactie in [naam 4] is om die reden mede een transactie ten behoeve van [naam 3] . Dat [naam 3] de overdracht van de aandelen [naam 4] van [naam 5] aan [naam 6] niet heeft geïnitieerd, daartoe geen opdracht heeft gegeven en het niet in haar macht had de overdracht tegen te houden, en dat de certificaten van [naam 3] niet rechtstreeks door de ubo, maar via [naam 4] werden gehouden, maakt dit, gezien de samenhang tussen [naam 3] , [naam 4] en haar ubo, niet anders. Zeker indien sprake is van een structuur met meerdere gelieerde rechtspersonen in verschillende jurisdicties, is van groot belang dat er zicht blijft op handelingen die mogelijk kunnen leiden tot witwassen of het financieren van terrorisme. De rechtbank legt het eerste ‘ten behoeve van’ in artikel 1, aanhef en onder m, van de Wwft, mede in het licht van de Derde Anti-witwasrichtlijn, uit als ‘door of voor’. Bij deze uitleg is niet vereist dat de transactie nuttig of gunstig is of lijkt voor [naam 3] ofwel in haar belang is. De rechtbank overweegt verder dat de door appellante voorgestane wetsuitleg tot gevolg zou hebben dat transacties door derden die niet in het belang van de rechtspersoon zijn of lijken, hoe ongebruikelijk ook, niet gemeld hoeven te worden, waarmee ernstig afbreuk wordt gedaan aan het beoogde nuttig effect van de Wwft en de Derde Anti-witwasrichtlijn. Ook (of juist) een transactie die gelet op de belangen van de rechtspersoon of haar ubo op het eerste gezicht niet rationeel lijkt, kan vragen oproepen en nopen tot nader onderzoek en/of melding.

3.3

Volgens appellante kan de wijziging van de ubo bij de onderhavige vennootschappelijke structuur niet tot de conclusie leiden dat de transactie tussen de oude en nieuwe certificaathouder ten behoeve van [naam 3] geschiedde. Appellante onderkent dat van groot belang is dat er zicht blijft op handelingen die mogelijk leiden tot witwassen of het financieren van terrorisme, en benadrukt dat zij om die reden een cliëntenonderzoek heeft uitgevoerd, dat is herhaald toen de mutatie zich voor appellante openbaarde. Indien uit dergelijk onderzoek indicaties van witwassen of financieren van terrorisme voortkomen, dan geldt dienaangaande de meldplicht van artikel 16, vierde lid, van de Wwft. Appellante bestrijdt dat in die situatie geconcludeerd kan worden dat artikel 16, eerste lid, van de Wwft is overtreden en meent dat de rechtbank ten onrechte een koppeling maakt tussen het cliëntenonderzoek en de meldplicht van artikel 16, eerste lid, van de Wwft. De rechtbank hanteert volgens appellante een onjuiste uitleg van het begrip ‘transactie’ omdat deze botst met de opzet van de Wwft en de daarin vastgelegde normen ten aanzien van het cliëntenonderzoek enerzijds en de monitoring van transacties anderzijds. Het transactiebegrip in de Wwft was en is begrensd door de koppeling met (handelen door of ten behoeve van) de cliënt (en niet: de ubo). Voorts meent appellante dat de uitleg van de rechtbank niet zodanig kenbaar was op basis van de Wwft, de wetsgeschiedenis en de door DNB gepubliceerde interpretaties, dat deze als grondslag kan dienen voor het opleggen van een punitieve maatregel.

3.4

DNB onderschrijft het oordeel van de rechtbank en wijst erop dat appellante eraan voorbij gaat dat de doelstelling van [naam 3] door de ongebruikelijke transactie wezenlijk is gewijzigd, omdat [naam 3] de portefeuille vastgoed voor een ander is gaan houden. [naam 3] is daarom daadwerkelijk betrokken bij de overdracht van alle aandelen in [naam 4] . De wijziging van de ubo van het vastgoed heeft directe gevolgen voor - en een wezenlijk effect op - [naam 3] . De structuur waarvan [naam 3] onderdeel uitmaakt is immers specifiek opgezet met als doel om activa onder te brengen in [naam 3] teneinde het vermogen van de ubo te beschermen. Daarbij geldt dat er uit hoofde van de management agreement van 4 maart 2013 tussen [naam 5] , [naam 3] en appellante een nauwe samenhang bestaat tussen [naam 3] en haar ubo enerzijds en appellante anderzijds. Daaruit blijkt in ieder geval dat de onderlinge samenhang tussen [naam 5] en [naam 3] zo nauw is dat hun belangen nagenoeg zijn te vereenzelvigen. Appellante is met de ongebruikelijke transactie in het kader van haar dienstverlening aan [naam 3] geconfronteerd. Volgens DNB volgt uit de Derde Anti-witwasrichtlijn dat de meldingsplicht uit hoofde van de Wwft ziet op alle gevallen waarin een instelling weet, vermoedt of goede redenen heeft om te vermoeden dat geld wordt of werd witgewassen of dat gepoogd wordt of werd geld wit te wassen of terrorisme te financieren. Gelet daarop handelt de rechtbank, anders dan appellante stelt, volledig in lijn met de Wwft (en de Derde Anti-witwasrichtlijn) door ‘ten behoeve van’ in artikel 1, aanhef en onder m, van de Wwft te interpreteren als ‘door of voor’.

3.5

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de overdracht van de aandelen [naam 4] van [naam 5] aan [naam 6] kwalificeert als een transactie in de zin van artikel 1, aanhef en onder m, van de Wwft. Daartoe acht het College met name van belang dat de constructie waarvan [naam 3] onderdeel uitmaakt specifiek is opgezet om – zo heeft appellante gesteld – de vastgoedportefeuille van [naam 5] af te schermen tegen de mogelijke invordering van de Oekraïense overheid. [naam 3] speelt daarin een sleutelrol en appellante is daarbij nauw betrokken. Mede door haar positie en gelet op de intake sheet d.d. 18 februari 2013 en de management agreement van 4 maart 2013, die beide door [naam 5] zijn ondertekend, kan [naam 3] nagenoeg met [naam 5] vereenzelvigd worden. De wisseling van de ubo wijzigt de positie van [naam 3] dan ook werkelijk, omdat zij de vastgoedportefeuille vanaf dat moment niet meer voor [naam 5] , maar voor [naam 6] is gaan houden. In zoverre staat voor het College vast dat [naam 3] bij de aandelenoverdracht betrokken is en dus dat sprake is van een handeling ten behoeve van [naam 3] . Het College volgt appellante niet in haar betoog dat deze uitleg van artikel 1, aanhef en onder m, van de Wwft voor haar niet kenbaar kon zijn. Mede gelet op artikel 22, eerste lid, onder a, van de Derde Anti-witwasrichtlijn en in aanmerking genomen hetgeen over het transactiebegrip in de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Wwft en de Wwft BES in verband met de implementatie van aanbevelingen van de Financial Action Task Force (Kamerstukken II 2011-2012, 33 238, nr. 3) is opgenomen, is het College van oordeel dat - voor een professionele verlener van financiële diensten als appellante - voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar was dat het (verruimde) transactiebegrip als gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder m, van de Wwft iedere transactie omvat waarbij een cliënt is betrokken en waarvan appellante kennis heeft genomen ten behoeve van haar dienstverlening aan die cliënt. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze uitleg van het transactiebegrip op enige wijze in strijd zou kunnen zijn met Unierecht, in het bijzonder artikel 22, eerste lid, onder a, van de Derde Anti-witwasrichtlijn. Omdat het College niet inziet dat over deze uitleg redelijkerwijs twijfel kan bestaan, bestaat geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen.

3.6

De eerste hogerberoepsgrond slaagt niet.

4.1

Met haar tweede hogerberoepsgrond komt appellante op tegen het oordeel van de rechtbank dat de transactie een ongebruikelijke transactie was.

4.2

De rechtbank heeft overwogen dat bij de aandelenoverdracht van [naam 5] aan [naam 6] een portefeuille met een aanzienlijke waarde om niet is overgedragen. Zeker nu [naam 3] een cliënt was met een hoog risico en deze transactie niet overeenkwam met de doelstellingen van [naam 3] , rechtvaardigt dit de veronderstelling dat deze transactie verband kan houden met het witwassen van gelden of het financieren van terrorisme. Daaraan doen de opgegeven reden en de stelling dat dergelijke transacties vaker voorkomen in het land van herkomst niet af. Dat niet vaststond dat de transactie verband hield met witwassen of het financieren van terrorisme en dat appellante het aangewezen achtte nader onderzoek te doen, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. De verplichting tot het doen van een melding als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Wwft bestaat immers niet slechts wanneer er concrete aanwijzingen bestaan dat sprake is van witwassen of het financieren van terrorisme. Artikel 16 van de Wwft heeft een veel ruimere strekking: iedere ongebruikelijke transactie behoort te worden gemeld, aldus de rechtbank die in dat kader ook verwijst naar de uitspraken van het College van 5 november 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:363) en 16 september 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:305).

4.3

Volgens appellante geeft de omstandigheid dat de waardeoverdracht substantieel was nog geen vermoeden van witwassen. De herkomst van het vermogen dat was ondergebracht bij [naam 3] was volledig in beeld en onderging geen mutatie. Verder was er geen waardemutatie of vreemde waardesprong. De rechtbank gaat eraan voorbij dat de door DNB gemelde omstandigheden die tot een vermoeden zouden moeten leiden, door appellante zijn weerlegd. Er moet tenminste enige indicatie voor of een vermoeden van witwassen of financieren van terrorisme zijn. Appellante weet dat de lat om te melden laag ligt, maar dat DNB iets raar vindt, maakt nog niet dat er kan worden witgewassen of terrorisme kan worden gefinancierd of dat er een vermoeden dienaangaande moet worden aangenomen. De rechtbank is eraan voorbijgegaan dat appellante onderzoek deed en met inachtneming van de subjectieve indicator tot het oordeel kwam dat er géén ongebruikelijke transactie was. Daarbij merkt appellante op dat in de beide uitspraken waaraan de rechtbank refereert casuïstiek aan de orde was waarin een accountant concrete transacties van de cliënt niet als ongebruikelijk aanmerkt.

4.4

DNB betoogt dat ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Wwft bij algemene maatregel van bestuur indicatoren worden vastgesteld aan de hand waarvan wordt beoordeeld of een ‘transactie’ dient te worden aangemerkt als een ‘ongebruikelijke transactie’. Krachtens de bijlage bij artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit ter voorkoming van witwassen en financieren terrorisme (Uitvoeringsbesluit) is de volgende subjectieve indicator vastgesteld:

4.5

Het College overweegt dat de transactie een beperkt gedocumenteerde overdracht om niet betreft van een vastgoedportefeuille met een waarde van ongeveer USD 10.000.000,- tussen twee personen met de Oekraïense nationaliteit. De waarde van de overgedragen vastgoedportefeuille staat bovendien in opvallende verhouding tot het bij appellante bekende verdere vermogen van [naam 5] . Gelet op die omstandigheden, is het College met de rechtbank en DNB van oordeel dat er voor appellante aanleiding bestond om te veronderstellen dat de transactie verband kan houden met witwassen of terrorismefinanciering. Dat is van de zijde van appellante overigens onderkend, zoals blijkt uit het feite dat een van de feitelijk bestuurders van appellante de transactie als “highly unusual” heeft benoemd. Om die reden had appellante de overdracht (van de economische eigendom) van de aandelen [naam 4] van [naam 5] aan [naam 6] als een ongebruikelijke transactie dienen aan te merken en was zij gehouden die transactie ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wwft onverwijld nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie haar bekend was geworden, aan de FIU te melden. Nu in dit hoger beroep niet (meer) in geschil is dat appellante die melding niet tijdig, want in ieder geval niet binnen 14 dagen nadat zij met het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend was geworden, heeft gedaan staat voor het College vast dat appellante artikel 16, eerste lid, van de Wwft heeft overtreden.

4.6

De tweede hogerberoepsgrond slaagt niet.

5.1

Appellante komt met haar derde hogerberoepsgrond op tegen de verwerping door de rechtbank van haar beroepsgrond dat haar geen enkel verwijt treft van de overtreding.

5.2

De rechtbank heeft overwogen dat appellante in haar reactie op de bevindingen van het onderzoek van DNB van 15 augustus 2014 en in haar zienswijze van 17 december 2014 ervan uit is gegaan dat sprake was van een transactie in de zin van de Wwft. Zij heeft in deze door of namens haar opgestelde documenten betoogd dat zij om die reden nader onderzoek heeft gedaan naar de transactie. Als het begrip ‘transactie’ voor haar zo onduidelijk was als appellante betoogt en de door DNB gegeven uitleg aan dit begrip voor haar niet voorzienbaar was, had het naar het oordeel van de rechtbank voor de hand gelegen dit in augustus of december 2014 onder de aandacht van DNB te brengen.

5.3

Volgens appellante miskent de rechtbank dat het DNB is geweest die de transactie als ongebruikelijke transactie heeft aangemerkt en dat appellante zich daar, via haar advocaat, tegen wilde verdedigen door te stellen dat zij de casuïstiek wel heeft beoordeeld in het kader van de Wwft. De rechtbank heeft gekozen voor een ruime uitleg van het begrip transactie. Die uitleg van de rechtbank was destijds voor appellante niet duidelijk, niet voorzienbaar en niet kenbaar. Appellante kon er redelijkerwijs van uitgaan dat een ubo-wijziging buiten de reikwijdte van het transactiebegrip viel en zij de wijziging derhalve niet hoefde te melden. Daarbij zij benadrukt dat appellante zorgvuldig heeft gehandeld door onderzoek te doen naar de wijziging van de ubo zodra zij daarmee bekend werd. Vervolgens heeft appellante, zodra zij op basis van nieuwe signalen van FIU de indruk kreeg dat [naam 3] betrokken kon zijn bij ongebruikelijke transacties vanwege een vermeende match met een persoon op de sanctielijsten, de transacties van [naam 3] opnieuw beoordeeld evenals de conclusies van het cliëntenonderzoek. Appellante heeft toen transacties van [naam 3] als ongebruikelijke transacties aan FIU gemeld.

5.4

DNB betoogt dat het begrip ‘transactie’ zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid onder m, van de Wwft moet worden uitgelegd in overeenstemming met de Derde Anti-witwasrichtlijn. Daartoe is de rechter op grond van de Unierechtelijke plicht tot richtlijnconforme uitleg gehouden. De rechtbank heeft de betreffende norm dan ook terecht in het licht van de Derde Anti-witwasrichtlijn geïnterpreteerd. Volgens DNB is deze uitleg niet in strijd met het legaliteitsbeginsel en het lex certa-beginsel zoals vastgelegd in onder meer artikel 5:4 van de Awb en artikel 7 van het EVRM. Evenmin is sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid.

5.5

Het College ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat appellante van de vastgestelde overtreding geen enkel verwijt treft. Uit de wijze waarop appellante feitelijk met de situatie is omgegaan en hetgeen zij daaromtrent in deze procedure heeft verklaard, blijkt dat appellante zich bewust is geweest van het feit dat de transactie waardoor de ubo van [naam 3] wijzigde nader onderzoek van haar vergde. Om die reden heeft appellante in februari 2014 in Oekraïne een bespreking gehad over de reden van de overdracht van de aandelen [naam 4] . Mede onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 3.4 is overwogen, is het College voorts van oordeel dat voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar is dat het in de Wwft gehanteerde transactiebegrip iedere transactie omvat waarbij een cliënt betrokken is en waarvan appellante kennis heeft genomen ten behoeve van haar dienstverlening aan die cliënt. Van een uitleg die strijdig is met het legaliteits- of lex certa-beginsel is geen sprake. Gelet op het voorgaande had naar het oordeel van het College van appellante verwacht mogen worden dat zij de overdracht van de aandelen [naam 4] van [naam 5] aan [naam 6] onverwijld nadat zij met het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend was geworden, aan de FIU zou melden.

5.6

De derde hogerberoepsgrond slaagt niet.

6.1

De vierde hogerberoepsgrond is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat DNB terecht geen aanleiding heeft gezien de boete te verlagen wegens verminderde ernst of verwijtbaarheid en dat de rechtbank ook overigens geen aanleiding ziet voor een verdere matiging. Volgens appellante is sprake van verminderde verwijtbaarheid omdat het voor haar niet kenbaar was dat zij het transactiebegrip moest uitleggen zoals de rechtbank dat heeft gedaan. Verder kent de rechtbank geen waarde toe aan de inspanningen van appellante met betrekking tot het cliëntenonderzoek. Het opleggen van een substantiële boete, terwijl appellante zich serieus inspande om de noodzakelijke informatie te verwerven en daadwerkelijk tot een beoordeling kwam, is niet proportioneel. Appellante benadrukt dat zij in het verleden (overige) meldingen heeft gedaan op basis van de Wwft en derhalve een bewezen “track record” heeft.

6.2

DNB zet uiteen dat een overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft beboetbaar is met een boete uit categorie 2. Hiervoor geldt een basisbedrag van € 500.000,-. Hieruit volgt dat de wetgever een overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft als ernstig aanmerkt. De ernst van de overtreding, de risico’s die daarmee gepaard gaan in het licht van het belang van de Wwft, en de verwijtbaarheid van appellante rechtvaardigen volgens DNB niet een matiging van de boete. Op grond van het algemene evenredigheidsbeginsel, waarbij tevens het “track record” van appellante is meegenomen, is DNB tot een boetebedrag van € 40.000,- gekomen. Ten opzichte van het basisbedrag van € 500.000,- heeft DNB de boete dus al sterk gematigd, hetgeen de rechtbank terecht heeft onderschreven, aldus DNB.

6.3

Het College acht, alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, waaronder het bewezen “track record” van appellante, in dit geval een boete van € 40.000,- passend en geboden.

6.4

De vierde hogerberoepsgrond slaagt evenmin.

7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.