Vertrouwensbeginsel; Goede procesorde
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/862 en 17/8645111
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 december 2018 in de zaken tussen
de Vereniging Agrarisch Natuur- en landschapsbeheer Slochteren, te Ten Post, appellante
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
de staatssecretaris van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. L. Anvelink en mr. N.M. Brok).
Procesverloop
Zaaknummer 17/864
Bij besluit van 14 april 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 3 april 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit 1 herroepen en het aantal betalingsrechten opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Zaaknummer 17/862
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante voor het jaar 2015 ontvangt aan betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 6 april 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit 2 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Appellante heeft met het doen van haar Gecombineerde opgave 2015 betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling aangevraagd voor het jaar 2015. Appellante heeft hiertoe 61 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 475,60 ha. Daarbij heeft appellante vermeld dat zij als verhuurder een private overeenkomst heeft afgesloten en in totaal 14,55 ha heeft verhuurd.
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan appellante 423,21 betalingsrechtsrechten toegewezen. Bij de berekening hiervan is verweerder uitgegaan van 408,66 ha geconstateerde subsidiabele landbouwgrond en een aanvullende 14,55 ha met een private overeenkomst verhuurde subsidiabele landbouwgrond.
Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2015 vastgesteld op € 38.033,74. Daarbij is verweerder uitgegaan van 408,66 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte subsidiabele landbouwgrond van 408,66 ha. Verweerder heeft op de betaling, naast de standaardkortingen, een korting toegepast vanwege een afwijking tussen de aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte van € 11.571,63.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit 1 herroepen en aan appellante 423,22 betalingsrechten toegewezen. Daarbij is verweerder uitgegaan van 423,22 ha subsidiabele landbouwgrond, omdat verweerder de subsidiabele oppervlakte van perceel 85 0,01 ha groter heeft vastgesteld dan in het primaire besluit 1.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit 2 herroepen en het bedrag dat appellante ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2015 vastgesteld op € 40.867,76. Verweerder heeft in dit besluit uiteengezet dat appellante terecht een korting krijgt op de basisbetaling, omdat de door appellant voor uitbetaling opgegeven oppervlakte nog steeds groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Deze korting op de basisbetaling is vanwege een gewijzigd sanctieregime evenwel verlaagd naar € 8.677,43.
2 In beroep tegen beide bestreden besluiten voert appellante aan dat zij de Gecombineerde opgave 2015 heeft ingevuld overeenkomstig de beheertypekaart van de provincie Groningen, omdat haar door een medewerker van verweerder is medegedeeld dat deze beheertypekaart leidend is voor de gewascodes en mitsdien ook bepaalt welke gronden subsidiabel zijn. De percelen 31, 70, 80, 85, 97, 109, 111, 114, 115, 116, 125, 126, 127, 129, 130, 131, 142, 154, 155, 156 en 157 zijn op de beheertypenkaart aangeduid met natuurbeheertype “Kruiden- en faunarijk grasland” (N12.02). Volgens appellante komt dit type overeenkomstig de tabel van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in aanmerking voor toewijzing (en de uitbetaling) van betalingsrechten. Appellante doet een beroep op het vertrouwensbeginselen stelt daartoe dat deze percelen, gelet op deze namens verweerder gedane mededelingen, niet (meer) gedeeltelijk kunnen worden afgekeurd vanwege het niet voldoen aan de voorwaarden voor subsidiabele landbouwgrond. Tevens heeft appellante door deze mededelingen niet om toewijzing (en uitbetaling) van betalingsrechten gevraagd voor de percelen 33, 34, 35, 44, 45 en 46. Deze gronden hebben, hoewel deze worden beweid en gemaaid, in het natuurbeheerplan van de provincie Groningen een natuurbeheertype “Moeras” (N05.01) gekregen dat volgens de tabel van RVO niet subsidiabel zou zijn. Nu het mislopen van deze betalingsrechten voor haar grote financiële gevolgen heeft, meent appellante dat deze percelen alsnog in aanmerking moeten komen voor toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling daarvan.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van een uitdrukkelijke en ongeclausuleerde toezegging van een daartoe bevoegde functionaris. Het enkele feit dat aan appellante zou zijn toegezegd dat de beheertypekaart, bij de beoordeling of een perceel al dan niet subsidiabel is, leidend is, maakt dit niet anders. De natuurbeheertypen welke niet zijn uitgesloten als subsidiabele landbouwgrond dienen immers wel te voldoen aan de voorwaarden die zijn gesteld aan subsidiabele landbouwgrond. De subsidiabiliteitscriteria zijn, kort samengevat en voor zover van belang, dat de grond gedurende het gehele kalenderjaar als landbouwareaal wordt aangemerkt en dat de grond voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Landbouwareaal is grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen (artikel 4, eerste lid, onder e, en artikel 32 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)).
Verweerder heeft de stelling van appellante dat, indien blijkt dat de beheertypekaart niet leidend is voor de beoordeling of een perceel als subsidiabele landbouwgrond moet worden aangemerkt, de door haar niet opgegeven percelen 33, 34, 35, 44, 45 en 46 alsnog meegenomen dienen te worden bij de toewijzing van betalingsrechten, opgevat als een verzoek van appellante om de steunaanvraag te herzien. Gelet op het moment waarop appellante het verzoek tot aanpassing van de aanvraag heeft ingediend – in de bezwaarfase – kan verweerder dit verzoek alleen honoreren als sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 4 van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014). Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument van de Europese Commissie (nr. AGR 49533/2002) (werkdocument). Verweerder stelt dat er geen sprake is van een kennelijke fout. Volgens verweerder bevat de aanvraag geen onregelmatigheid en geen tegenstrijdigheden, waaruit zou kunnen blijken dat appellante ook de percelen 33, 34, 35, 44, 45 en 46 wenste op te geven voor toewijzing en uitbetaling van betalingsrechten.
4 Het College komt tot de volgende beoordeling.
Nog los van het feit dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder ter zake uitdrukkelijke, ongeclausuleerde toezeggingen heeft gedaan over de (subsidiabiliteit van de) percelen 31, 70, 80, 85, 97, 109, 111, 114, 115, 116, 125, 126, 127, 129, 130, 131, 142, 154, 155, 156 en 157, kan hetgeen appellante heeft aangevoerd niet ertoe leiden dat verweerder de door hem afgekeurde delen van deze percelen in weerwil van de artikelen 4 en 32 van Verordening 1307/2013 als subsidiabele landbouwgrond moet aanmerken en dat appellante de betalingsrechten alsnog (volledig) krijgt toegewezen en uitbetaald. Het gaat namelijk om volledig Unierechtelijk geregelde betalingen waarop het ongeschreven Unierechtelijk vertrouwensbeginsel van toepassing is. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:489), kan op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd en kan een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling opwekken (zie het arrest van 20 juni 2013, zaak C‑568/11, Agroferm (ECLI:EU:C:2013:407), punt 52 e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak). Appellante kan zich reeds hierom niet met succes beroepen op het vertrouwensbeginsel.
Voor zover appellante heeft beoogd haar Gecombineerde opgave 2015 in die zin te wijzigen dat verweerder de aanvraag voor toewijzing en uitbetaling van betalingsrechten voor de percelen 33, 34, 35, 44, 45 en 46 (alsnog) zou moeten beoordelen, moet in navolging van verweerder worden vastgesteld dat de uiterste datum daarvoor bij het indienen van het bezwaarschrift al ruimschoots was verstreken. Het College verwijst naar zijn vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:68). Nu gesteld noch gebleken is dat sprake is van een kennelijke fout, is verweerder terecht uitgegaan van de aanvraag die appellante bij de Gecombineerde opgave 2015 heeft gedaan.
Appellante heeft eerst ter zitting bij het College betoogd dat verweerder de oppervlakte van een aantal door haar opgegeven percelen niet juist heeft vastgesteld. Blijkens de bezwaar- en beroepschriften heeft appellante dit standpunt niet eerder ingenomen. Appellante heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor haar redelijkerwijs niet mogelijk was de ter zitting van het College aangevoerde grond eerder naar voren te brengen. Dit betoog dient derhalve wegens strijd met de goede procesorde bij de beoordeling van de beroepen buiten beschouwing te worden gelaten.
Nu er aldus vanuit moet worden gegaan dat de (totale) oppervlakte van de percelen van appellante juist is vastgesteld, was verweerder, gelet op het verschil tussen de door appellante aangevraagde en de door verweerder geconstateerde oppervlakte van meer dan 2 ha, op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en randvoorwaarden (Verordening 640/2014) gehouden een korting toe te passen door de steun te berekenen op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met anderhalf maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte (zie de uitspraak van het College van 17 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:358).
Voor zover appellante heeft willen betogen dat haar geen schuld treft en de korting daarom op grond van artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) achterwege zou moeten blijven, kan dit niet slagen. Afgezet tegen haar eigen verantwoordelijkheid de gecombineerde opgave juist in te vullen (artikel 17, vijfde lid, van Verordening 809/2014), bestaat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat appellante geen schuld treft.
5 De beroepen zijn ongegrond.
6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. C.E.C.M. van Roosmalen