Vanaf 1 januari 2015 geldt een nieuw wettelijk regime voor de toekenning van steun aan landbouwers zoals vastgelegd in onder meer Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Verordening 1307/2013 luidde ten tijde en voor zover van belang:

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 641/2014 van de Commissie van 16 juni 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 641/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang:

De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:

Appellante heeft op 13 mei 2016 en 14 mei 2016 in totaal drie Meldingen Overdragen betalingsrechten bij verweerder ingediend, waarin appellante is vermeld als de partij aan wie de betalingsrechten worden overgedragen.

Appellante heeft op 14 mei 2016 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend waarin zij om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2016 heeft verzocht.

3. Verweerder heeft de meldingen door appellante van de overdracht van betalingsrechten en de aanvraag om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 afgewezen omdat appellante niet wordt aangemerkt als actieve landbouwer in de zin van artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1307/2013. In de bestreden besluiten heeft verweerder uiteengezet dat de eis van actieve landbouwer verder is ingevuld met de verplichting om uiterlijk 15 mei 2016 in het handelsregister van de KvK ingeschreven te staan met een landbouwactiviteit als hoofdactiviteit. Appellante was op 15 mei 2016 niet met een hoofdactiviteit landbouw in het handelsregister van de KvK ingeschreven. Appellante heeft evenmin tijdig met een accountantsverklaring aangetoond dat landbouwactiviteiten een belangrijk deel van haar totale economische activiteiten uitmaken, in welk geval zij toch voor rechtstreekse betalingen in aanmerking had kunnen komen, aldus verweerder.

4. Appellante stelt dat zij ten onrechte niet als actieve landbouwer is aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat uit de Gecombineerde opgave voor het jaar 2016 en de daaraan voorafgaande jaren duidelijk blijkt dat fulltime landbouwactiviteiten op het bedrijf worden uitgevoerd en dat de activiteiten die ernaast worden gedaan, moeten worden aangemerkt als zogenoemde verbrede landbouwactiviteiten. Verweerder merkt ten onrechte uitsluitend de eerste activiteit in de inschrijving in het handelsregister als hoofdactiviteit aan. Voor de bepaling van wat een hoofdactiviteit is, zijn volgens appellante geen kenbare criteria vastgesteld. Uit de inschrijving zelf blijkt evenmin hoe een hoofdactiviteit wordt bepaald. Appellante stelt dat de volgorde van de inschrijving in het handelsregister in haar geval het onbedoelde gevolg is geweest van het feit dat de landbouwactiviteiten van Maatschap [naam 4] , die nooit in het handelsregister van de KvK is ingeschreven geweest en die op 1 januari 2015 is ontbonden, per die datum zijn ingebracht in de onderneming van de vennootschap onder firma [naam 1] V.O.F., die op dat moment in het handelsregister van de KvK was ingeschreven met de activiteit “leveren van groene stroom”. De eis dat landbouwactiviteiten als hoofdactiviteit bij de KvK moeten zijn ingeschreven, is voorts niet in overeenstemming met Verordening 1307/2013. Ook valt volgens appellante niet in te zien waarom de fout in het handelsregister niet zou mogen worden hersteld. Appellante betoogt subsidiair dat, in het geval de eerstgenoemde activiteit als hoofdactiviteit geldt, die activiteit moet worden aangemerkt als verbrede landbouw en daarmee als landbouwactiviteit. Appellante heeft tevens aangevoerd dat binnen de door haar ingediende Gecombineerde opgave voor het jaar 2016 sprake was van zodanige tegenstrijdigheden, dat verweerder op basis daarvan had moeten vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen zij beoogde aan te vragen en van een kennelijke fout had moeten uitgaan. Het is immers onlogisch dat de hoofdactiviteit de productie van zonne-energie zou zijn, terwijl in de opgave onder “Verbrede landbouw” geen enkele vorm van energieproductie is aangekruist. Appellante is op grond van het voorgaande van mening dat verweerder ten onrechte om een accountantsverklaring heeft verzocht en dat de weigering van rechtstreekse betalingen, gezien de omvang van de landbouwactiviteiten van haar onderneming, niet op artikel 9, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013 kan worden gebaseerd.

5. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zijn standpunt als volgt toegelicht. Met de Uitvoeringsregeling heeft verweerder uitvoering gegeven aan het bepaalde in de artikelen 9, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307/2013 en 13, derde lid, eerste alinea, van Verordening 639/2014. Op grond van artikel 2.3, derde lid, respectievelijk vierde lid, van de Uitvoeringsregeling worden er geen rechtstreekse betalingen toegekend aan landbouwers die niet op 15 mei 2016 in het handelsregister van de KvK staan ingeschreven met een hoofdactiviteit landbouw. Als in het handelsregister van de KvK niet een landbouwactiviteit als hoofdactiviteit van de onderneming geregistreerd staat, kan de ondernemer als actieve landbouwer worden aangemerkt op basis van een accountantsverklaring. In zijn brief van 10 augustus 2018 heeft verweerder toegelicht dat de accountantsverklaring een bewijsstuk is dat nodig is om te bepalen of aanspraak op steun gemaakt kan worden en dat de accountantsverklaring om die reden deel uitmaakt van de verzamelaanvraag. Voor het indienen van de accountantsverklaring geldt, net als voor het indienen van de verzamelaanvraag, een fatale termijn, te weten in 2016 tot en met 13 juni 2016. Een accountantsverklaring die na deze datum is ingediend, kan door verweerder niet meer worden meegenomen in zijn beoordeling van de verzamelaanvraag. In het onderhavige geval heeft appellante de accountantsverklaring te laat ingediend, aldus verweerder.

6. Het College zal om proceseconomische redenen de beroepsgrond gericht tegen het bezwaar van verweerder tegen de overdrachten van betalingsrechten op 13 en 14 mei 2016 als eerste bespreken.

Om aan het bepaalde in artikel 2.3, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling te voldoen, dient een landbouwer op de uiterste datum voor het indienen van de verzamelaanvraag met een landbouwactiviteit als eerstgenoemde en daarmee als hoofdactiviteit van de onderneming geregistreerd te zijn in het handelsregister van de KvK. Eén en ander sluit aan bij het bepaalde in artikel 13 van Verordening 639/2014, waarvan het derde lid, ter uitvoering van artikel 9, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307/2013, onder meer bepaalt dat een landbouwactiviteit als het voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel van een rechtspersoon wordt aangemerkt, indien deze activiteit als voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel is geregistreerd in het officiële bedrijvenregister of een gelijkwaardig officieel bewijsstuk van een lidstaat. Verweerder heeft appellante bij brief van 10 november 2016 betreffende “Insturen accountantsverklaring bij overdracht betalingsrechten” erop gewezen dat zij volgens de gegevens van verweerder met een landbouwactiviteit als nevenactiviteit in het handelsregister van de KvK geregistreerd staat en dat haar hoofdactiviteit geen landbouwactiviteit is. Verweerder heeft appellante in de gelegenheid gesteld uiterlijk 24 november 2016 een accountantsverklaring aan hem te overleggen dan wel haar inschrijving in het handelsregister alsnog vóór 24 november 2016 aan te passen.

Appellante heeft tijdens de bezwaarprocedure een accountantsverklaring ingediend die op 31 maart 2017 door verweerder is ontvangen. Verweerder heeft vervolgens zowel in het kader van de meldingen overdracht als in het kader van de aanvraag om uitbetaling van betalingsrechten de accountantsverklaring als tardief, want ingediend na het verstrijken van de fatale termijn voor het indienen van bewijsstukken ten aanzien van het zijn van actieve landbouwer, buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling of de overdrachten worden verwerkt respectievelijk appellante betalingsrechten kan activeren.

Met betrekking tot de meldingen overdracht heeft verweerder zich in zijn brief van 10 augustus 2018 op het standpunt gesteld dat uit artikel 8 van Verordening 641/2014 voortvloeit dat een melding overdracht het gehele jaar bij verweerder kan worden ingediend, en dat verweerder de ontvanger zo nodig in de gelegenheid kan stellen aan te tonen dat deze ten tijde van het tot stand komen van de overeenkomsten als een actieve landbouwer in de zin van artikel 2.3, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling kon worden aangemerkt. Indien de ontvanger daarin slaagt, wordt de melding overdracht verwerkt. Dit betekent volgens verweerder niet dat de uitbetaling van de betalingsrechten die is aangevraagd met de verzamelaanvraag voor 2016 ook voor dat jaar plaatsvindt aan de desbetreffende ontvanger, nu dit afhangt van de vraag of deze op de peildatum 15 mei 2016 kan worden aangemerkt als een actieve landbouwer. Daarvoor is vereist dat bedoelde ontvanger de benodigde bewijsstukken heeft overgelegd voor de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag, aldus verweerder.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder in de bestreden besluiten onvoldoende gemotiveerd waarom hij ondanks de indiening hangende bezwaar van een accountantsverklaring door appellante bezwaar heeft aangetekend tegen de overdrachten van betalingsrechten aan appellante. Zoals verweerder zelf opmerkt (zie onder 6.3 hiervoor), kan een melding overdracht het gehele jaar bij verweerder worden gedaan zonder dat daarbij nadere bewijsstukken moeten gevoegd. Gelet hierop heeft verweerder ten onrechte bezwaar aangetekend tegen de overdrachten zonder de door appellante in de bezwaarfase ingediende accountantsverklaring te beoordelen. Verweerder zal deze accountantsverklaring alsnog dienen te beoordelen en vervolgens dienen te beslissen of hij zijn bezwaar tegen de overdrachten handhaaft. Het voorgaande brengt mee dat verweerder in het kader van de meldingen overdracht onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of appellante ten tijde van de desbetreffende overdrachten op 13 mei 2016 en 14 mei 2016 als actieve landbouwer kon worden aangemerkt en dat de bestreden besluiten in zoverre niet berusten op een deugdelijke motivering.

Met betrekking tot de vraag of appellante in aanmerking komt voor uitbetaling van de door hem in zijn Gecombineerde opgave 2016 opgegeven (al dan niet aan hem overgedragen) betalingsrechten, overweegt het College als volgt. Indien verweerder na beoordeling van de door appellante ingediende accountantsverklaring concludeert dat appellante voor het subsidiejaar 2016 kan worden aangemerkt als actieve landbouwer, zodat verweerder zijn bezwaar tegen de overdrachten niet langer handhaaft, valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien waarom appellante in het kader van de aanvraag om uitbetaling van betalingsrechten op 14 mei 2016 niet als actieve landbouwer zou kunnen worden beschouwd. De bestreden besluiten berusten gelet hierop ook in zoverre niet op een deugdelijke motivering.

7. Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

8. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de brief van 20 augustus 2018 met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Het verzoek van appellante om vergoeding voor de in de bezwaarfase gemaakte kosten zal worden afgewezen. Verweerder heeft zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 7:15, tweede en derde lid, het verzoek om vergoeding voor de in de bezwaarfase gemaakte kosten dient te worden gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Appellante heeft niet aan dit voorschrift voldaan, nu zij haar verzoek pas in beroep heeft gedaan.