Maatregel stopzetten slachtactiviteiten, overtreding artikel 5, eerste lid, verordening 852/2004, beroep gegrond, onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van overtreding. Geen prejudiciële vragen.
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/701
11350
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2018 in de zaak tussen
Slachthuis Nijmegen B.V., te Nijmegen, appellante
(gemachtigde: mr. K.J. Defares),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde mr. F.O.J. Jagt).
Procesverloop
Bij e-mail van 13 oktober 2015 heeft verweerder aan appellante een conceptbrief tot oplegging van een corrigerende maatregel inhoudende dat met ingang van 14 oktober 2015 er tot nader order niet geslacht mag worden doen toekomen.
Appellante heeft hiertegen bij e-mail van 14 oktober 2015 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft verweerder aan appellante vorengenoemde corrigerende maatregel opgelegd.
Bij besluit van 21 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 12 juni 2017 heeft appellante een nadere reactie ingediend.
Bij brief van 13 juni 2017 heeft appellante het College verzocht om [naam 1] op te roepen als getuige.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2017. Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellante exploiteerde in 2015 een varkensslachterij.
Op 2 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij appellante en, zoals vastgelegd in het rapport van bevindingen met nummer 2015/116656/88550, het volgende geconstateerd:
‘Tijdens mijn inspectie bevond ik mij naast de stempelmachine (na de PM-keuring) de controle te doen in het kader van het verbeterplan NVWA 2015.
Ik zag daar dat er twee varkenskarkassen werden aangeboden met bezoedelingen, het eerste karkas was bezoedeld met mest ter hoogte van de flank en één karkas was bezoedeld met baansmeer ter hoogte van de ham.
Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat niet werd voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging op karkassen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor de invoering, uitvoering en of handhaving van permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) 852/2004, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren. (…)”.
Op 5 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de NVWA een controle uitgevoerd bij appellanten, en, zoals vastgelegd in het rapport van bevindingen met nummer 2015/116713/88571, het volgende geconstateerd:
“Ik bevond mij daar naar aanleiding van een inspectie in het kader van het Verbeterplan.
Ik bevond mij op 05-10-2015 omstreeks 14.40 uur in de varkensslachthal ter controle van de karkassen op bezoedeling op de positie na de stempelmachine (na afloop slachtproces/PM keuring)
Ik zag daar dat van de 150 gecontroleerde varkenskarkassen er 2 karkassen bezoedeld waren met haren.
De karkassen waren voorzien van een goedkeurstempel.
(…)”.
Op 13 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de NVWA een controle uitgevoerd bij appellante en, zoals vastgelegd in het rapport van bevindingen met nummer 2015/117177/88756, heeft het volgende geconstateerd:
“Ik bevond mij op 13-10-2015 omstreeks 15.30 uur in de varkensslachthal ter controle van de karkassen op bezoedeling op de positie na de stempelmachine (na afloop slachtproces/PM keuring).
Ik zag daar dat van de 150 gecontroleerde karkassen er diverse karkassen (>10) bezoedeld waren met haren, dit betrof haren op de flanken van de karkassen. Grote gedeeltes van de flank waren hier nog bedekt met haren of met haarstoppels.
De karkassen waren voorzien van een goedkeurstempel.
(…)
Dit betreft een herhaling. Er is reeds 2x eerder een SW opgelegd voor het aantreffen van slachtfouten aan het einde van het slachtproces binnen 10 steekproeven(…)”.
Bij e-mail van 13 oktober 2015 heeft [naam 1] , senior inspecteur bij de NVWA, aan appellante een conceptbrief toegezonden inhoudende de oplegging van een corrigerende maatregel (verder: de maatregel) op grond van artikel 54, tweede lid, onder h, van Verordening 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004), in samenhang met artikel 6.2 van de Wet dieren. De maatregel houdt in dat met ingang van 14 oktober 2015 tot nader order niet geslacht mag worden. Appellante dient een deugdelijk en structureel plan van aanpak aan de NVWA toe te zenden. Indien dit plan van aanpak akkoord is bevonden, zal er een audit plaatsvinden na uitvoering van de voorgestelde en akkoord bevonden maatregelen, teneinde te verifiëren of dit plan van aanpak in de praktijk werkzaam is.
Bij e-mail van 14 oktober 2015 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend en een stappenplan ter verbetering van de bezoedelingsproblematiek aan verweerder toegezonden.
Bij e-mail van 14 oktober 2015 heeft verweerder het stappenplan van appellante akkoord bevonden.
Bij brieven van 14 oktober 2015 heeft verweerder naar aanleiding van de onder 1.2 en 1.3 genoemde controles aan appellante waarschuwingen toegezonden.
Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft verweerder aan appellante op grond van artikel 54, tweede lid, onder h, van Verordening 882/2004 in samenhang met artikel 6.2 van de Wet dieren met ingang van 14 oktober 2015 de maatregel opgelegd. Volgens verweerder is appellante er diverse malen op gewezen dat het slachtproces in haar slachterij niet op orde is. Volgens verweerder volgt bij een derde constatering van verontreiniging aan het einde van het slachtproces binnen 10 steekproeven een boeterapport voor de Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP), wordt het slachten gestopt en kan het slachtproces pas hervat worden na aanpassen van het HACCP-systeem, gevolgd door het uitvoeren van een audit.
Bij e-mail van 16 december 2015 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 26 oktober 2015.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit tot opleggen van de maatregel gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij overwogen dat uit de drie constateringen die zijn gedaan bleek dat niet werd voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging van karkassen. Daaruit kan volgens verweerder geconcludeerd worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor de uitvoering en handhaving van permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
De aangetroffen haren zijn volgens verweerder verontreiniging in de zin van Verordening 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). Verweerder verwijst in dit verband naar Bijlage III, sectie I, hoofdstuk II, punt 2, sub c, onder ii, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 9, van Verordening 853/2004. Een nadere risicoanalyse ten aanzien van de gezondheidsrisico’s van varkenskarkassen die zijn verontreinigd met haren of stoppels is terecht achterwege gelaten.
Volgens verweerder is geen sprake van strijd met artikel 54, eerste en derde lid, van Verordening 882/2004.Op 13 oktober 2015 is aan appellante per e-mail een bestand met het besluit toegezonden, waarin duidelijkheid is gecreëerd over de te volgen stappen voor hervatting van het slachtproces. Op 26 oktober 2015 is dit besluit nogmaals per post toegestuurd, met daarbij vermelding van de rechtsmiddelen. Volgens verweerder staat in het primaire besluit terecht niet vermeld welke aanpassingen in het slachtproces concreet moesten worden doorgevoerd, omdat het de verantwoordelijkheid van appellante zelf is om door middel van het aanpassen van de HACCP-procedures er voor te zorgen dat het slachtproces op orde wordt gebracht.
Uit de regelgeving en het door verweerder gevoerde handhavingsbeleid volgt dat bij een derde geconstateerde overtreding de maatregel van stillegging wordt opgelegd.Van een punitieve sanctie is volgens verweerder geen sprake, zodat artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is.Ten slotte is de opgelegde maatregel evenredig, omdat appellante al verschillende keren is gewaarschuwd voor hetzelfde feit. Nu geen afdoende verbeteringen in het slachtproces hebben plaatsgevonden, was de NVWA genoodzaakt de verplichting op te leggen de HACCP-procedures aan te passen om zo het slachtproces op orde te brengen.
Appellante voert samengevat aan dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Dit artikel maakt geen gewag van een verbod op verontreinigingen zoals fecale bezoedeling, haren of stoppels. Daarom is appellante van mening dat het primaire besluit berust op een onjuiste wettelijke grondslag. Voor zover al sprake zou zijn van een overtreding, is het aan het bestuursorgaan om uiteen te zetten en te motiveren op welk deel van artikel 5 van Verordening 852/2004 de overtreding van appellante ziet. Meer bepaald is onduidelijk welk HACCP-beginsel het slachthuis naar de mening van verweerder heeft geschonden.
Volgens appellante heeft verweerder ten onrechte de overtreding bewezen geacht. De schriftelijke waarschuwingen, noch het rapport van bevindingen betreffende de controle op
13 oktober 2015 bieden daarvoor enig aanknopingspunt.
Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding, omdat haren of stoppels volgens appellante niet als verontreiniging in de zin van de toepasselijke voorschriften kunnen worden aangemerkt.
Appellante stelt zich op het standpunt dat het onderzoek door de betrokken controleambtenaren ter zake van de schriftelijke waarschuwingen en het rapport van bevindingen niet specifiek, niet duidelijk, niet nauwkeurig en oncontroleerbaar is geweest. Volgens appellante staat niet vast welk karkas van de gecontroleerde karkassen met haar, haarstoppels of mest waren verontreinigd. Ook staat niet vast dat het karkas zichtbaar met haar, haarstoppels of mest was verontreinigd. In het rapport van bevindingen is geen enkel feit opgenomen dat de constatering van de betrokken controleambtenaren dat sprake is van verontreiniging staaft. Zo ontbreekt bijvoorbeeld een afbeelding van de door de controleambtenaar beweerdelijk gedane constatering.
Appellante voert verder aan dat het mondelinge stilleggingsbesluit in strijd is met het fundamentele beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging. De opgelegde maatregel is volgens appellante ook in strijd met artikel 5:43 van de Awb genomen. Ten slotte betoogt appellante dat het stilleggingsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Verweerder stelt in zijn verweerschrift dat appellante sinds 2016 geen slachtwerkzaamheden uitvoert en werpt daarmee de vraag op of zij nog procesbelang heeft. Inhoudelijk stelt verweerder vast, dat appellante niet betwist dat tijdens de controles diverse karkassen met haren en haarstoppels zijn aangetroffen. De voorschriften van Hoofdstuk IV van Bijlage III van Verordening 853/2004, waaronder het voorschrift onder punt 9, zijn met name gericht op het voorkomen van verontreinigingen van het vlees én daarmee op het voorkomen van gevaren van de volksgezondheid. Gelet op het feit dat er haren en haarstoppels op de flanken van meerdere karkassen, die voorzien waren van een goedkeuringstempel, zijn aangetroffen is verweerder van mening dat er daadwerkelijk sprake was van verontreiniging van het vlees en dus ook van een tekortkoming in het slachtproces van appellante.
4. Verordening 852/2004 luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 5
Risicoanalyse en kritische controlepunten
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
(…)”.
Verordening 853/2004 luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 3
Algemene verplichtingen
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
(…)
Bijlage III
Sectie I: VLEES VAN ALS LANDBOUWHUISDIER GEHOUDEN HOEFDIEREN
(…)
HOOFDSTUK II: VOORSCHRIFTEN VOOR SLACHTHUIZEN
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat de bouw, de indeling en de uitrusting van slachthuizen waar als huisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, aan de volgende eisen voldoen.
(…)
2. Om verontreiniging van het vlees te vermijden, moeten zij:
(…)
c) zorgen voor een scheiding in lokaal of tijd tussen de volgende bewerkingen:
i. i) het bedwelmen en verbloeden;
ii) in het geval van varkens, het broeien, het ontharen, het afschrapen en het schroeien;
(…)
HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
(…)
9. Wanneer varkens niet worden gevild, moeten de haren onmiddellijk worden verwijderd. Het risico van verontreiniging van het vlees met broeiwater moet zo klein mogelijk zijn. Hierbij mogen alleen erkende additieven worden gebruikt. Nadien moeten de varkens grondig met drinkwater worden afgespoeld.
(…)”.
Verordening 882/2004 luidt voor zover van belang als volgt:
“TITEL VII
HANDHAVINGSMAATREGELEN
HOOFDSTUK I
NATIONALE HANDHAVINGSMAATREGELEN
Artikel 54
Actie in geval van niet-naleving
1. Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.
2. Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
(…)
h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
(…)”.
De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(…)”.
De Regeling dierlijke producten luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
(…)
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
(…)”.
Ontvankelijkheid
Appellante heeft bij e-mail van 14 oktober 2015 een bezwaarschrift ingediend naar aanleiding van de e-mail van 13 oktober 2015 met een conceptbrief tot oplegging van de maatregel. Naar het oordeel van het College is pas op 26 oktober 2015 door toezending per post aan appellante het besluit tot oplegging van de maatregel overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb bekendgemaakt. Dit betekent dat het bezwaarschrift van 14 oktober 2015 prematuur is ingediend. Nu het besluit van 26 oktober 2015 toen evenwel reeds geacht kan worden te zijn genomen, gelet op de mondeling aan appellante gedane en bij e-mail bevestigde mededeling en met name de daarin genoemde ingangsdatum van de maatregel, dient niet-ontvankelijkverklaring gelet op artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb achterwege te blijven.
Ten aanzien van de vraag of appellante nog een procesbelang heeft overweegt het College dat niet in geschil is dat appellante sinds 2016 geen slachtactiviteiten meer heeft verricht. Dat laat onverlet dat niet valt uit te sluiten dat appellante als gevolg van het primaire besluit schade heeft geleden, nu zij onweersproken stelt op dat het slachtproces op 14 oktober 2015 enige tijd heeft stilgelegen. Teneinde vergoeding van de daardoor mogelijk ontstane schade te kunnen vorderen heeft appellante er belang bij de rechtmatigheid van het primaire besluit en van het bestreden besluit waarbij dat is gehandhaafd, aan de orde te kunnen stellen.
Het beroep van appellante is dan ook ontvankelijk.
Bestreden besluit
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de maatregel is opgelegd wegens overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004, in het bijzonder het niet uitvoeren en handhaven van de HACCP-procedures, blijkende uit het aantreffen van bezoedelingen op de karkassen.
Naar het oordeel van het College volgt uit de bevindingen van de toezichthouder, anders dan verweerder heeft gesteld, niet zonder meer dat niet is voldaan aan artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. De enkele constatering dat bezoedelingen op karkassen zijn aangetroffen is onvoldoende om te concluderen dat de HACCP-procedures van appellante niet op orde zijn. Het College acht daarvoor van belang dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat de HACCP-procedure van appellante door de toezichthouder bij de uitgevoerde inspectie is betrokken en dat niet is gebleken dat dit voorafgaande aan het opleggen van de in geding zijnde maatregel alsnog is gebeurd. Het College kan ook het standpunt van verweerder niet volgen dat een eventuele overtreding van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk II, punt 2, sub c, onder ii, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 9, van Verordening 853/2004, als de waargenomen bezoedelingen al als zodanig zijn aan te merken, tevens een overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 inhoudt. Uit het rapport van bevindingen noch uit het bestreden besluit volgt wat de relatie is tussen de gestelde overtreding van Verordening 853/2004 en het niet uitvoeren of handhaven van de HACCP-procedures van appellante. Het had op de weg van verweerder gelegen om na het aantreffen van bezoedelingen concreet te onderbouwen dat zulks het gevolg is van een onjuiste of onjuist toegepaste HACCP-procedure van appellante.
Gelet op het vorenstaande is niet komen vast te staan dat sprake is van overtredingen van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. Het beroep is dus gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004.
Aan hetgeen appellante verder heeft aangevoerd komt het College gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet toe.
Slotsom 7. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen, omdat er geen sprake is van een herstelbaar gebrek. De feiten zoals door verweerder vastgesteld leiden niet tot het oordeel dat appellante artikel 5 van Verordening 852/2004 heeft geschonden. Er is daarom geen grondslag voor het aan appellante opleggen van de bestreden maatregel. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
8. Verweerder dient het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden.
9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
-
verklaart het beroep gegrond;
-
vernietigt het bestreden besluit;
-
herroept het primaire besluit, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
-
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.E. Doolaard en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2018.
De griffier is verhinderd de uitspraak te
ondertekenen.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.S. van den Berg