Regeling fosfaatreductieplan 2017. Brief waartegen appellant opkomt is geen besluit. Overschrijding van de redelijke termijn.
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2602
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellant
(gemachtigde: mr. P. Grijpstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Elzinga).
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder het verzoek van appellant om de Regeling voor zijn bedrijf buiten werking te stellen, afgewezen.
Bij besluit van 18 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de brief van 24 november 2017 ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Appellant heeft tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nader stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Partijen hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
De Regeling
-
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.Feiten
-
Appellant exploiteert een niet-grondgebonden melkveehouderij. Volgens appellant heeft hij vanaf 2011 ingezet op de groei van zijn bedrijf naar 192 melkkoeien en 141 stuks jongvee. In 2012 is de bouw van de daarvoor benodigde nieuwe koestal afgerond en vanaf september 2014 konden de koeien erin. Ook heeft hij grond aangekocht. Om dit alles te financieren is appellant leningen aangegaan. Op 30 maart 2015 kreeg hij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 200 melkkoeien en 130 stuks jongvee.
-
Met het (verzamel)besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder aan appellant op grond van de Regeling een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 1.175,00 voor periode 1, een bonusgeldsom toegekend van € 774,00 voor periode 2, en hoge geldsommen opgelegd van € 926,00 voor periode 3, van € 3.355,00 voor periode 4 en van € 1.214,00 voor periode 5. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
-
Appellant heeft verweerder verzocht om de Regeling voor hem buiten werking te stellen omdat hij meent dat zijn situatie gelijk is aan de situatie van de bedrijven waarover de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag in de vonnissen van 4 mei, 9 augustus en 16 augustus 2017 heeft geoordeeld. Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder dat verzoek afgewezen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt omdat volgens hem door verschillende omstandigheden de omvang van zijn veebestand op de peildatum lager was dan in het geval die omstandigheden zich niet hadden voorgedaan. Appellant heeft daarbij uiteengezet dat zijn dochter een hartafwijking heeft en vanaf 2012 regelmatig in het ziekenhuis moest worden opgenomen en in 2015 een harttransplantatie heeft ondergaan. Verder heeft appellant zelf in de periode van 2014 tot begin 2016 te maken gehad met psychische klachten, waarvoor hij in de periode juni – augustus 2014 ook is opgenomen in het ziekenhuis.Bestreden besluit
-
Bij besluit van 19 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard omdat volgens verweerder weliswaar sprake is geweest van bijzondere omstandigheden, maar niet is aangetoond dat de Regeling een dusdanig financiële nood op het bedrijf heeft veroorzaakt dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is gekomen.Het beroep
-
In beroep betoogt appellant dat verweerder ten onrechte de Regeling voor hem niet buiten werking heeft gesteld. Hij betoogt dat zijn situatie moet worden aangemerkt als een knelgeval, zodat verweerder hem ontheffing had moeten verlenen om meer dieren te mogen houden. Daarnaast betoogt appellant dat de Regeling voor hem leidt tot een individuele buitensporige last, zodat het besluit is vastgesteld in strijd met artikel 1 van het van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Appellant wijst daarbij op de ziekte van zijn dochter en zijn eigen psychische klachten, als gevolg waarvan hij veel dieren heeft moeten afvoeren. Verder betoogt appellant dat als gevolg van de Regeling zijn investeringen grotendeels nutteloos geworden zijn.
Het College stelt vast dat de brief van 24 november 2017 waartegen appellant bezwaar heeft gemaakt niet meer is dan de vaststelling dat de Regeling op het bedrijf van appellant van toepassing is. Deze brief brengt geen verandering in een bestaande, door de Regeling zelf in het leven geroepen situatie en van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is daarom geen sprake. De mededeling van verweerder in de brief van 24 november 2017 dient te worden aangemerkt als een oordeel over een rechtens bestaande situatie waartegen in beginsel geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat.
Van bijzondere omstandigheden waarin het door verweerder gegeven rechtsoordeel voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie van onder meer het College bestaat voor het aanmerken van een rechtsoordeel als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij de bestuursrechter kan worden aangevochten, slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
Het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanige voor appellant onevenredig belastende weg. Daarbij is van belang dat appellant in rechte heeft kunnen opkomen tegen in de brief van 24 november 2017 aangekondigde besluiten op grond van de Regeling, waarmee de weg naar een toetsing door de bestuursrechter was geopend. Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat de brief van 24 november 2017 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Verweerder had het door appellant gemaakte bezwaar gelet op het voorgaande in zoverre niet-ontvankelijk dienen te verklaren. Overigens is in de uitspraak van 7 januari 2020, ELCI:NL:CBB:2020:11 in het kader van het beroep van appellant tegen het besluit waarmee het op het bedrijf van appellant rustende fosfaatrecht is vastgesteld, reeds geoordeeld over de door appellant genoemde omstandigheden in het licht van artikel 1 van het EP.Redelijke termijn
7. Over het verzoek van appellant om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van de bezwaren ten hoogste een half jaar en de behandeling van de beroepen ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
Verweerder heeft het bezwaarschrift van appellant ontvangen op 31 december 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is voor appellant de termijn van twee jaar met bijna veertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellant toe te kennen bedrag € 1.500,00.
De behandeling van bezwaar heeft bijna 10 maanden geduurd en heeft daarmee meer dan zes maanden in beslaggenomen. De behandeling van het beroep is aangevangen op 1 november 2018 en heeft 28 maanden geduurd en heeft daarmee met het doen van deze uitspraak meer dan anderhalf jaar in beslaggenomen. Omdat de overschrijding zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zal het College, nu de bezwaarprocedure, zover het betreft het besluit over periode 1, bijna tien maanden, heeft geduurd en de beroepsprocedure langer dan achttien maanden, te weten ongeveer 28 maanden, heeft geduurd, verweerder en de Staat naar evenredigheid veroordelen tot de door hen te vergoeden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor de berekening daarvan wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Van de overschrijding is na afronden een periode van vier maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – tien maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – vier maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 429,00 (4/14 x € 1.500,00) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling aan appellante van een bedrag van € 1.071,00 (10/14 x € 1.500,00) aan immateriële schade.Slotsom
8. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. Het College zal het besluit van 19 oktober 2018 vernietigen en, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf voorziend het bezwaar van appellant tegen de brief van 24 november 2017 niet-ontvankelijk verklaren. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het College zal verweerder verder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden vastgesteld op € 1068,00 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,00). Voor zover appellant heeft verzocht om vergoeding van de gemaakte kosten voor het opgestelde deskundigenrapport, overweegt het College dat dit rapport niet is opgesteld ten behoeve van de behandeling van het beroep, maar reeds ten behoeve van het door hem ingediende bezwaarschrift. Ingevolge artikel 8:75 van de Awb komt dit rapport derhalve niet voor vergoeding in aanmerking.
9. Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellant in verband met zijn verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,00 (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,00 aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,00, geheel toe te rekenen voor door een derde verleende rechtsbijstand;
- veroordeelt verweerder om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 429,00 te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.071,00 te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.